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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re52.97
Tecnologías tecnologizantes y políticas pendulares:
continuidades y rupturas en los sectores nuclear,
espacial y radar en Argentina (2003-2019)
1
Juan Martín Quiroga
*
Nevia Vera
**
Manuel Lugones
***
Resumen
1
Este artículo fue posible gracias al financiamiento recibido en el marco del proyecto PI UNRN
2019 40-B-722, financiado por la Universidad Nacional de Río Negro. Agradecemos asimismo el
trabajo pormenorizado de dos revisoras/es anónimas/os.
*
Universidad Nacional de Río Negro. Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y
Desarrollo. Correo electrónico: jquiroga@unrn.edu.ar
**
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires. Centro de Estudios
Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales / Conicet. Correo electrónico:
neviavera@fch.unicen.edu.ar
***
Universidad Nacional de Río Negro. Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y
Desarrollo. Correo electrónico: mlugones@unrn.edu.ar
2
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
En este artículo se propone un análisis de las trayectorias de tres sectores
tecnológicos estratégicos en la Argentina, poniendo el acento en los impactos
generados por los cambios de orientación política de los gobiernos comprendidos
entre los años 2003 y 2019. Se recurre para ello a las categorías de la economía de
la innovación y el Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología, Desarrollo
y Dependencia. Se retoma el concepto de tecnologías tecnologizantes, poco
utilizado en la literatura sobre políticas tecnológicas en Latinoamérica, y se propone
el concepto de tecnologías soberanizantes. El artículo profundiza los casos de las
tecnologías nuclear, espacial y radar acudiendo para ello a fuentes tanto primarias
como secundarias.
Palabras clave
POLÍTICAS TECNOLÓGICAS – TECNOLOGÍAS ESTRATÉGICAS – SEMIPERIFERIA – TECNOLOGÍAS
SOBERANIZANTES – POLÍTICAS PÚBLICAS.
Introducción
A lo largo de su historia, la Argentina ha pendulado entre dos modelos de desarrollo
excluyentes entre sí -uno orientado al aprovechamiento de recursos primarios y otro
hacia la industrialización-, lo que ha imposibilitado la construcción de políticas de
Estado, y afectado en consecuencia el andamiaje institucional del sector de ciencia y
tecnología (CYT) (Diamand, 1983; Hurtado, 2018).
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
En un nuevo ciclo de este péndulo, entre 2003 y 2015 se registró en Argentina
un período de crecimiento económico a partir de la implementación de un conjunto
de medidas caracterizadas como neo-desarrollistas (Kulfas, 2016; Lavarello y
Sarabia, 2015). Durante este lapso se impulsó una nueva agenda de políticas de
ciencia, tecnología e innovación (CTI) que se manifestó en: 1) el incremento del
presupuesto asignado a la función ciencia y técnica, 2) la introducción de nuevas
modalidades de intervención en la promoción del sector y 3) el relanzamiento de
políticas de desarrollo de los sectores vinculados a tecnologías nuclear, espacial y
radar. Estas últimas fueron consideradas áreas con un alto valor estratégico por sus
potenciales impactos y efectos multiplicadores en el desarrollo socio-económico del
país en términos del impulso a nuevos sectores de actividad –por ejemplo la
industria satelital–, la consolidación de sectores preexistentes y el reposicionamiento
del país en el escenario internacional mediante el acceso a tecnologías que manejan
un escaso número de naciones (Carrizo, 2020).
De esta forma, en dicho período es posible identificar un conjunto de
decisiones innovadoras, tanto en el plano institucional como simbólico -como la
creación del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios
(MINPLAN), virtualmente un ministerio de Tecnología) y el Ministerio de Ciencia,
Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT). Pero también continuidades y
reafirmaciones respecto a decisiones tomadas en décadas anteriores, como el
sostenimiento de un enfoque de intervención estatal horizontal, impulsado desde
principios de la década de 1990 con la promulgación de la Ley 23.877 de Promoción
4
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
de la Innovación Tecnológica y la creación de la Agencia Nacional de Promoción
Científica y Tecnológica (Agencia).
2
Sin embargo, tras el cambio de gobierno en diciembre de 2015, y el posterior
giro hacia políticas económicas neoliberales, se produjo una disminución significativa
en la inversión pública en CYT. Esto estuvo acompañado por cambios institucionales
como la reconversión del MINPLAN en el Ministerio de Modernización y la posterior
degradación del MINCYT a Secretaría, medidas que pueden interpretarse como una
pérdida de gravitación de las actividades de CTI en la agenda pública del gobierno
entrante, y que afectaron los procesos de desarrollo de los diferentes sectores de
tecnologías estratégicas anteriormente mencionados.
A cuatro años de este cambio de rumbo cabe preguntarse acerca de su
magnitud e impacto en la orientación de las políticas de CYT en general, y de las
tecnológicas en particular. A tal fin, este trabajo persigue como objetivo general
analizar de qué manera el movimiento pendular entre dos modelos de desarrollo han
afectado las políticas tecnológicas vinculadas a los sectores analizados,
2
El enfoque de intervención horizontal es un esquema derivado del modelo de Políticas Tecnológicas
Horizontales (PTH), según el cual la acción estatal debe complementarse con los mecanismos de
mercado introduciendo herramientas de intervención que trascienden la resolución de “fallas de
mercado” para la promoción del desarrollo tecnológico. Principalmente en las etapas consideradas
pre-competitivas, promoviendo nuevas capacidades competitivas sobre el conjunto del tejido
productivo -esto es, sin distinguir entre ramas o sectores industriales o tecnológicos- y sin la
necesidad de expandir el aparato estatal mejorando su eficiencia y transparencia (Teubal, 1997). Lo
anterior significó el desmantelamiento parcial y la desjerarquización de las políticas activas de índole
sectorial características del modelo de industrialización sustitutivo.
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
considerando en particular sus impactos sobre las capacidades dinámicas
adquiridas. En segundo término, se propone introducir elementos para discutir el
carácter soberanizante de ciertas tecnologías.
A partir de la técnica de análisis documental de contenido, por medio de la
triangulación de fuentes de datos primarias y secundarias, en este artículo se
reconstruyen las trayectorias de los tres sectores tecnológicos mencionados en
clave comparativa entre 2003 y 2019. Este tipo de técnica provee una hermenéutica
controlada (Bardin, 1986), en el sentido de representar el contenido de los
documentos y actuar sobre los mismos para establecer explicaciones. La elección
de los sectores nuclear, espacial y radar se basó en dos criterios: por un lado,
porque responden a la definición de “tecnologías tecnologizantes” de Sabato (2004
[1973]), es decir, son tecnologías que tienen la capacidad de generar
diversificaciones hacia otros sectores o áreas de actividad a partir de las
capacidades adquiridas, como fue evidente con el desarrollo del sector espacial
primero, y radar después, ambos derivados del desarrollo del sector nuclear. Y por el
otro, porque el dominio de estas tecnologías permite alcanzar un mayor grado de
autonomía –entendida como la capacidad de decisión del país– en el sistema
internacional, derivándose de este punto su valor geoestratégico, y por lo tanto, su
carácter de soberanizante para un país semiperiférico como Argentina.
A partir de la articulación de la noción de soberanía con la categoría de “país
semiperiférico”, se considera que algunas tecnologías pueden conceptualizarse
como soberanizantes ya que éstas permiten que Estados de la semiperiferia
incrementen su autonomía –en términos de la decisión política que involucran la
6
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
adquisición de tecnologías y su propio desarrollo– y por lo tanto reduzcan su
dependencia de los países centrales.
El artículo se estructura de la siguiente manera: luego de esta introducción se
plantea el marco teórico. Posteriormente se realiza un breve repaso sobre los
principales lineamientos de las políticas de CTI durante los gobiernos neo-
desarrollistas argentinos (2003-2015) y el último gobierno neoliberal (2015-2019). A
continuación, se analizan los principales rasgos de las políticas públicas vinculadas
a tecnologías nuclear, espacial y radar en dichos períodos, para finalmente proponer
una discusión de los principales hallazgos y conclusiones del trabajo.
Marco teórico
El pensamiento estructuralista latinoamericano reconoció tempranamente la
importancia del progreso técnico en los procesos de desarrollo, al plantearse que su
desigual difusión era uno de los principales factores que determinaban la división
entre "centro" y "periferia". A finales de la década de 1960, en el marco del
Pensamiento Latinoamericano de Ciencia, Tecnología, Desarrollo y Dependencia
(PLACTED), comenzó a afirmarse que la condición de países subdesarrollados y
dependientes no podía atribuirse a la falta de incorporación de progreso técnico, sino
a la forma en que se había producido la difusión de nuevas tecnologías para
impulsar el proceso de industrialización. Esto determinó la adopción de un modelo
tecnológico con escaso potencial de traccionar cambios estructurales y baja
capacidad de adaptación a los cambios tecnológicos en las formas de producción
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mundial, reforzando de manera “sutil” la condición de país dependiente (Herrera,
1968; Monza, 1972; Sercovich, 1974).
Desde esta percepción, Herrera (1968) planteó la necesidad de desarrollar una
CyT propia articulada a las necesidades fundamentales de la sociedad, lo que
implicaba que no podía definirse el progreso científico-tecnológico
independientemente de los factores sociales y políticos que “condicionan una
comunidad”. Sabato y Botana (2011), por su parte, propusieron generar formas
institucionalizadas de vinculación entre la infraestructura científico-tecnológica, las
estructuras productivas y las políticas, modelizadas bajo la figura conocida como el
“triángulo de Sabato”. Este modelo, a partir de la noción de polos derivados de los
modelos de crecimiento desequilibrado,
3
proponía promover el desarrollo de ciertos
sectores tecnoindustriales por su capacidad para traccionar otras áreas de actividad
elevando su componente tecnológico, e impulsar nuevos sectores tecnoproductivos.
En consecuencia, para Sabato (2004 [1973]) ciertas tecnologías, como la nuclear,
tenían un potencial efecto multiplicador al posibilitar el desarrollo de nuevos campos
tecnológicos. Esto demandaba que el Estado promoviera una articulación entre la
infraestructura científica y tecnológica y el sector productivo a través de una política
de largo plazo de producción nacional de tecnología (Sabato y Mackenzie, 1982).
3
Para un mayor detalle sobre los debates que tuvieron lugar en la Argentina sobre los modelos de
crecimiento, y cómo este debate se tradujo en la implementación de diferentes estrategias de
desarrollo, véase Fiszbein (2013).
8
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Con la noción de tecnologías soberanizantes,
4
se hace referencia a cierto tipo
de tecnologías que permiten (i) generar capacidades para definir y fijar reglas
propias en materia de política tecnológica e industrial; (ii) impulsar procesos de
cambio estructural; y (iii) modificar la forma de inserción de ciertos países -en
especial de los periféricos y semiperiféricos- en el sistema internacional, de manera
tal de reducir los niveles de dependencia tecnológica, comercial y financiera con
respecto a los Estados centrales (Carrizo, 2020; Diamand, 1983; Sabato y
Mackenzie, 1982). En otros términos, el carácter soberanizante alude a las
posibilidades que dichas tecnologías brindan a los países para competir en el
sistema internacional (Chase-Dunn y Reifer, 2002), por ejemplo para sustituir
importaciones, exportar tecnologías, ampliar la capacidad de diseño e
implementación de políticas tecnológicas e industriales de acuerdo a las
necesidades del país, y finalmente, participar en las discusiones de las reglas de
gobernanza global en función de los intereses nacionales.
Con respecto a la categoría de países semiperiféricos, ésta ha sido utilizada
para referirse a aquellos países ubicados en una franja intermedia entre los
4
En el campo de los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología, en la vertiente del PLACTED, se
entiende el problema tecnológico enmarcado en la relación entre Estados centrales, semiperiféricos y
periféricos, concibiendo a la tecnología, o más precisamente a los recursos tecnológicos, como uno
de los factores claves para modificar la posición de un país en el sistema internacional (Sabato y
Mackenzie, 1982). No obstante, es necesario resaltar que el concepto soberanía es un término
ampliamente trabajado tanto desde la ciencia política como desde las relaciones internacionales.
Para un mayor detalle sobre los distintos usos del concepto, véase Bobbio, Matteucci y Pasquino
(1997).
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
desarrollados y aquellos menos avanzados o periféricos. A diferencia de estos
últimos, poseen algunos entornos productivos e industriales con un relativo grado de
avance, aunque en general, no comparables con los de las economías centrales.
Según Hurtado (2018), una de las características de los países semiperiféricos es
que se proponen generar capacidades, sobre todo científicas y tecnológicas, para
disputar espacios de poder en el sistema mundial.
En esta dirección, se destaca el papel del Estado como el actor clave que debe
impulsar y sostener el desarrollo de aquellos sectores considerados estratégicos por
sus efectos transformadores, perspectiva que no se circunscribe exclusivamente a
países semiperiféricos como la Argentina, sino que se aplica también para los países
centrales. En este sentido Solingen (1993), resalta la importancia que tuvo el Estado
en el desarrollo de ciertos sectores capital-intensivos como el nuclear, debido a: i)
los largos plazos involucrados en el desarrollo tecnológico; ii) el enorme volumen de
inversión requerido; iii) el largo plazo del retorno efectivo de la inversión realizada; iv)
los altos niveles de riesgos comerciales y técnicos; y v) la percepción de la
centralidad de esas tecnologías en el crecimiento industrial y la competitividad
internacional. En una línea similar, Chase-Dunn y Reifer (2002), desde una
perspectiva geoeconómica, afirman que en los países centrales los Estados cumplen
un rol clave en el diseño e implementación de políticas tecnológicas e industriales,
con el objetivo de construir posiciones dominantes a través del desarrollo y control
de aquellas tecnologías que tienen la capacidad de influir en diferentes sectores de
actividad.
5
Por lo tanto, sectores como el nuclear o satelital se constituyen en
5
Según Mazzucato (2013), el principal motor de esta dinámica es la inversión pública en las
economías centrales, no solo en infraestructura sino también en la creación de nuevos mercados.
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sectores estratégicos, no solo por su carácter de sectores intensivos en
conocimientos sino por los beneficios esperados por sus efectos multiplicadores.
Por otro lado, la economía evolucionista reconoce el rol central que juegan las
instituciones en la naturaleza del cambio tecnológico y las características y
comportamientos de las empresas en los procesos de innovación. En este marco se
ha señalado que a lo largo de sus trayectorias las organizaciones desarrollan
capacidades dinámicas, que sientan las bases para establecer ventajas
competitivas, y permiten, por su recombinación e interconexión, la supervivencia de
dichas organizaciones, particularmente en entornos donde el cambio tecnológico
eshabitual (Eisenhardt y Martin, 2000; Teece y Pisano, 1998; Teece, Pisano, y
Shuen, 1997). Por su parte, el desarrollo de tecnologías intensivas en conocimiento,
como las analizadas en este artículo, es posible por un lado gracias al acervo de
conocimientos adquiridos, y por otro, gracias a la recombinación de capacidades
dinámicas, aspectos en los cuales debe reconocerse el carácter path-dependent
respecto de las trayectorias institucionales. De esta manera, se plantea que las
capacidades dinámicas adquiridas a lo largo del tiempo posibilitan el desarrollo de
diversas tecnologías.
En función de estos elementos es posible visualizar en los casos analizados
que la tecnología nuclear fue condición sine qua non para el posterior desarrollo de
tecnología espacial –particularmente satelital) y radar en la Argentina.
Inclusive afirma que en los Estados Unidos, detrás de una trama cultural de individualismo y libre
empresa, se oculta un Estado desarrollista.
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Las políticas de ciencia, tecnología e innovación entre 2003
y 2019
A partir de 2003, se impulsaron una serie de cambios en las políticas de CTI, que en
líneas generales, retomaron el papel del Estado en la planificación del desarrollo,
abandonado en el marco de las reformas estructurales adoptadas a mediados de la
década de 1980 (Sztulwark, 2010). Esto dio lugar a un proceso de discusión de las
políticas de CTI a partir del reconocimiento de los límites de la visión lineal,
entendiendo que los procesos de innovación no se traducen automáticamente en
mejoras competitivas o de bienestar social, y en la búsqueda de la contribución de
las instituciones de CYT al desarrollo socioproductivo del país (Filmus, 2019; Unzué y
Emiliozzi, 2017).
De esta forma, la nueva gestión gubernamental que asumió en 2003 retomó la
elaboración de planes estratégicos de mediano y largo plazo con el objetivo de
enmarcar el proceso de toma de decisiones en un plan de política que expresara un
conjunto de consensos de carácter transversal (Loray y Piñero, 2014; Unzué y
Emiliozzi, 2017). En función de dicho objetivo, se elaboraron el “Plan Estratégico
Bicentenario 2006-2010” y el “Plan Argentina Innovadora 2020”. En ambos, se
definió a la CYT como motor del “desarrollo económico”, y se fijaron como objetivos
lograr su crecimiento y su articulación en interacción con los sectores productivos,
contribuyendo a la complejización de la matriz productiva nacional, elevando el
componente tecnológico local y generando nuevos empleos calificados (Unzué y
Emiliozzi, 2017). En dicha dirección, se produjo un inédito incremento de los fondos
presupuestarios -posible gracias a la significativa recomposición fiscal del Estado-
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Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
destinados, entre otros fines, a incrementar el número de recursos humanos y sus
salarios, y a la ampliación de infraestructura del área.
En segundo lugar, en 2007 se creó el MINCYT, lo que implicó la jerarquización
de la toma de decisiones del área CTI. Finalmente, se renovaron las líneas de crédito
externo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo que dio lugar a la
continuidad de los instrumentos implementados a través de la Agencia (Aristimuño y
Lugones, 2019; Carro y Lugones, 2019).
Por otro lado, el renovado interés por la promoción del desarrollo industrial
implicó el impulso a sectores considerados estratégicos por su importancia en el
posicionamiento internacional del país, como fue el caso del desarrollo de los
satélites de telecomunicaciones a través de las empresas públicas INVAP y ARSAT.
6
Asimismo, se aplicó una política activa de promoción de sectores “tecnoindustriales”,
tales como la reactivación del plan nuclear y el desarrollo nacional de radares para
control del tráfico y espacio aéreo, impulsadas desde el MINPLAN y el Ministerio de
Defensa (MINDEF).
Esto significó que a lo largo de este período convivieran distintas modalidades
instrumentales, impulsadas desde diferentes carteras ministeriales, a partir de
objetivos que se presentaban como complementarios: desarrollo de nuevas
6
INVAP SE es una empresa fundada en 1976, propiedad del gobierno de la provincia de Río Negro,
dedicada al desarrollo de bienes tecnológicos intensivos en conocimiento como reactores nucleares,
satélites y radares, entre otros –véase Quiroga (en prensa) y Thomas, Versino y Lalouf (2008).
Con respecto a ARSAT (Empresa Argentina de Soluciones Satelitales), véase más adelante en este
mismo artículo.
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capacidades tecnológicas, sustitución de importaciones, ahorro de divisas e
incremento de exportaciones de bienes y servicios basados en conocimientos de
alto valor agregado (Lavarello y Sarabia, 2015).
En diciembre de 2015, la alianza Cambiemos asumió el gobierno, y decidió
abandonar las políticas industriales y deCYT del gobierno anterior, al tiempo que
impulsó la reprimarización de la economía, la especulación financiera, el
achicamiento del Estado y el abandono de su rol de promotor de desarrollo socio-
económico. Con estas acciones, tal como señalan Filmus (2019) y Hurtado (2019),
no solo se incumplieron promesas de campaña respecto a llevar la inversión en CTI
al 1,5% del PBI, sino que, como se dijo, el MINCYT fue rebajado al rango de Secretaría
y se promovió la desarticulación explícita de programas de desarrollo de tecnologías
estratégicas como las analizadas en este artículo, lo cual se aprecia en la
significativa reducción de la inversión pública enCYT.
Por su parte, Hurtado y Zubeldía (2018) afirman que el nuevo gobierno buscó
implementar un proyecto refundacional en el que se diluyeron las responsabilidades
del Estado en materia de desarrollo científico y tecnológico promoviendo, a su vez,
la idea de que los institutos públicos de I+D y las empresas públicas de tecnología
debían autofinanciarse. En este contexto, se debilitaron sectores científico-
tecnológicos estratégicos e iniciativas de desarrollo social producto de la reducción
del gasto público. Esto condujo, en los organismos de I+D y las pocas empresas que
habían logrado dar un salto cualitativo en la incorporación de nuevas tecnologías en
la producción, a un proceso de des-aprendizaje organizacional e institucional.
En efecto, la caída presupuestaria registrada durante el período 2015-2019,
significó la cancelación de programas de CTI, que afectó de forma generalizada al
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Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
complejo científico-tecnológico, y en particular al desarrollo de proyectos de los
grandes organismos sectoriales. Finalmente, la ejecución presupuestaria mostró
atrasos en el giro de las partidas correspondientes, lo que afectó no solamente la
disponibilidad de recursos financieros, sino además una creciente depreciación
presupuestaria en términos reales, debido a la aceleración del proceso inflacionario
a partir de 2017.
Como puede verse en la Figura 1, entre los años 2007 y 2015 el total del
presupuesto de CYT registró un crecimiento real del 59%. Sin embargo, a partir del
cambio de gestión gubernamental, entre 2016 y 2018 se observa una reducción en
términos reales de las partidas presupuestarias al sector, con una caída acumulada
del 25%.
7
Figura 1. Evolución del presupuesto devengado de la Función Ciencia y
Técnica 2007-2018 (millones de pesos constantes de 2007. Ajustado por IPC
provincias + oficial)
7
Se toma el período 2007-2018 ya que es sobre el cual se disponen de datos consolidados que
permite su análisis.
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Fuente: elaboración propia en base a Argentina – Gobierno (S./F. a.)
La tecnología nuclear
La trayectoria del sector nuclear argentino fue estable desde la creación de la
Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) en 1950 hasta mediados de la década
de 1980. Esto permitió el crecimiento del sector en torno al objetivo de la búsqueda
de la autonomía tecnológica en materia nuclear, por lo cual se decidió desarrollar la
línea de centrales nucleares de potencia en base a uranio natural y agua pesada.
Ello se tradujo no solo en la acumulación de capacidades que permitieron la
consecución de grandes logros tecnológicos para un Estado semiperiférico –el
diseño y construcción de reactores de investigación y producción de radioisótopos,
la exportación de reactores multipropósito a Perú, Argelia y Egipto, y la instalación
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Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
de tres centrales nucleares de potencia: Embalse, Atucha I y Atucha II–, sino además
en el posicionamiento y proyección internacional del país en materia atómica.
Sin embargo, en la primera mitad de la década de 1990 se registró un proceso
de desarticulación institucional del sector (Hurtado, 2014; Lugones, 2018) como
resultado de la conjunción de una serie de factores: la paralización de la obra de la
central nuclear Atucha II, la adhesión del país a los tratados internacionales de no
proliferación nuclear frente a las presiones de los Estados Unidos -lo que significó la
discontinuación del proyecto de enriquecimiento de uranio y la cancelación del
contrato de exportación de un reactor multipropósito a Irán-, y la eliminación del
carácter estratégico de los minerales de uranio. En este marco, se transfirió, por un
lado, el control de las centrales nucleares de potencia a un nuevo actor creado a tal
efecto: Nucleoeléctrica Argentina Sociedad Anónima (NASA) y, por el otro, las
funciones de regulación de las actividades nucleares, que pasaron a la Autoridad
Regulatoria Nuclear (ARN), creada a tal fin.
Este proceso de desarticulación institucional afectó no solo a la CNEA, sino
también a las empresas creadas por ésta para abastecer los insumos y tecnología
que demanda un plan nuclear en expansión, las cuales debieron enfrentar
adicionalmente un escenario de restricción económica. La excepción, por cierto
parcial, es la empresa INVAP que, no sin atravesar serias dificultades financieras y
debiendo achicarse sensiblemente, pudo posicionarse en el mercado externo como
exportador de equipos de medicina nuclear y reactores de investigación y
producción de radioisótopos y, en el mercado interno, ubicarse con el principal
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proveedor de la entonces recientemente creada Comisión Nacional de Actividades
Espaciales (CONAE) (Thomas, Versino y Lalouf, 2008).
En 2006, en el contexto de recuperación económica y de planes de desarrollo
con una orientación tecno-industrial, se anunció la reactivación del sector nuclear.
Este relanzamiento, motorizado por el MINPLAN, respondía a la necesidad de reducir
el creciente déficit energético, que comenzó a manifestarse a partir de 2004, y que
imponía un freno al proceso de recuperación económica (Vera y Colombo, 2014).
En torno a la dimensión energética se fijaron tres ejes principales: (a) el
desarrollo del prototipo del reactor de la Central Argentina de Elementos Modulares
(CAREM);
8
(b) la reactivación de la planta de enriquecimiento de uranio, lo cual
permitiría reposicionar a la Argentina dentro del pequeño grupo de países que
dominan dicha tecnología y, por lo tanto, fortalecer la independencia tecnológica a
través del control del ciclo completo del combustible nuclear; y (c) la finalización de
la central nuclear Atucha II,
9
para la cual se anunció la reanudación de las obras
abandonadas a principios de 1990. Por otro lado, y asociado al reinicio de la obra de
Atucha II, se reactivó la producción de agua pesada y se procedió a la extensión de
la vida útil de la central nuclear de Embalse.
10
El aspecto más relevante, es que se
evaluó la incorporación de nuevas centrales nucleares de potencia, iniciándose para
8
Se trata de un prototipo de reactor de 32 MW, mientras que la versión comercial constituye una
central multi-reactor con una potencia neta entre los 100 y 120 MW.
9
Finalizada en 2014.
10
El proyecto de ampliación de la vida útil de la central de Embalse (2015 y 2019) tuvo un costo
superior a los dos mil cien millones de dólares, permitiendo aumentar su potencia neta desde los 638
a los 683 MW.
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este fin contactos con los gobiernos de China y Rusia. Como resultado de estas
negociaciones, en febrero de 2015 se anunció la firma de un acuerdo comercial con
China para la construcción de dos nuevas centrales de potencia.
En 2014 se agregó como objetivo profundizar las aplicaciones nucleares en
salud, para lo cual se puso en marcha el Plan Nacional de Medicina Nuclear, que
tenía por objetivo ampliar la cobertura de centros de medicina nuclear –hacia 2015
se había comenzado la construcción de siete nuevos centros y se proyectaron otros
dos– con una inversión estimado en cuatro mil trescientos millones de pesos. Por
otro lado, se inició la construcción de un nuevo reactor multipropósito, el RA-10, con
una inversión estimada en novecientos treinta millones de pesos. Este proyecto,
anunciado en 2010 mediante la publicación del Plan Estratégico 2010-2019 para el
sector nuclear, se justificó en torno a dos objetivos: primero, ampliar las capacidades
de producción de radioisótopos para atender el incremento de su demanda a nivel
nacional. Y segundo, convertir al país en un polo regional de producción de
radioisótopos, para lo cual se firmó un convenio de colaboración binacional con
Brasil para el desarrollo y construcción de reactores multipropósito que permitieran
impulsar una posición de liderazgo en la oferta mundial de Molibdeno 99 –utilizado
para la detección de enfermedades– e integración regional en el campo de la
medicina nuclear.
De esta forma, a partir de 2006 se reactivó una serie de proyectos
abandonados en la década de 1990: tal es el caso de Atucha II, la ampliación del
parque de generación nucleoeléctrico y la producción de uranio enriquecido, lo cual
fue interpretado como un intento de continuidad ideológica y simbólica con los
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lineamientos que guiaron el desarrollo del sector en las décadas de 1950 y 1980
(Hurtado, 2014). Sin embargo, a diferencia de la etapa anterior, el programa nuclear
se debió ajustar a los compromisos internacionales asumidos en 1994: el Tratado de
No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) y el Tratado de Tlatelolco. La importancia
asignada al sector entre 2007 y 2015 se aprecia en la notable recuperación del
presupuesto asignado a la CNEA, el cual registró un incremento acumulado del 138%
(véase Figura 2), lo que posibilitó elevar la participación del área nuclear sobre el
total del sector de CYT del 9% al 14%.
Figura 2. Evolución del presupuesto devengado de la Función Ciencia y
Técnica y de la CNEA 2007-2018 (millones de pesos constantes de 2007.
Ajustado por IPC provincias + oficial)
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Fuente: elaboración propia en base a Argentina – Gobierno (S./F. a.)
A partir de 2016 con el cambio de gobierno se inició un proceso de contracción
presupuestaria, que registró una caída acumulada del 29%. Esta contracción
presupuestaria afectó principalmente el desarrollo del proyecto CAREM –cuyas obras
se habían iniciado en 2014–, la construcción del RA-10 –con obras iniciadas en
2016– y las obras de construcción de la nueva planta de conversión de dióxido de
uranio de la empresa Dioxitek, en la provincia de Formosa, lo que da cuenta de un
cambio profundo en la orientación de la política nuclear.
El aspecto más sobresaliente fue la decisión del nuevo gobierno de suspender
el contrato comercial con China para la adquisición de dos nuevas centrales
nucleares de potencia, y someterlo a revisión. El acuerdo original establecía la
compra de un reactor del tipo Canadian Deuterium Uranium (CANDU), que permitiera
sostener la línea de reactores de uranio natural y, por lo tanto, el autoabastecimiento
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de combustible nuclear, mientras que el segundo se trataba de un reactor de agua
liviana como moderador y uranio enriquecido como combustible, en consonancia con
los intereses estratégicos de China de posicionarse como exportador de tecnología
nuclear en el mercado mundial.
En 2017, el gobierno anunció la renegociación de dicho acuerdo, informando
que el país compraría dos centrales nucleares por un monto total de 14 mil millones
de dólares, lo que permitiría incrementar la capacidad de generación eléctrica en
1.821 MW. Las obras estarían a cargo de NASA por Argentina, y las empresas China
National Nuclear Corporation (CNNC) y China Zhongyuan Engineering Corporation
(CZEC).
11
Sin embargo, en 2018, se declaró que se limitaría la compra a una única
central de agua liviana y uranio enriquecido de tecnología Hualong One,
nombrándola Atucha III. Debido a la creciente debilidad financiera del Estado
nacional, el inicio de las obras fue postergado por falta de presupuesto. Y a pesar de
las declaraciones del gobierno a comienzos de 2019, afirmando que se mantenía
vigente el objetivo de avanzar en la construcción de la cuarta central de potencia del
país, se determinó que serían retomadas las negociaciones con el gobierno de
China para redefinir el financiamiento de la misma, cuyo costo se estimaba en 8.000
millones de dólares.
Las modificaciones en las que incurrió el último gobierno, en particular la
referida al tipo de combustible y moderador de la futura central, tuvo un fuerte
impacto sobre la Empresa Neuquina de Servicios de Ingeniería (ENSI), que opera la
11
Las centrales se financiarían en un 85% a través de un crédito del Industrial and Commercial Bank
of China (ICBC), a veinte años, con ocho años de gracia y un costo financiero del 4,8%. Mientras que
el restante 15% sería asumido por el Tesoro nacional.
22
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Planta Industrial de Agua Pesada (PIAP), que había sido reactivada con el
relanzamiento del sector nuclear, con el objetivo de abastecer 4 centrales de uranio
natural. De concretarse el acuerdo con China, esto dejaría perimida a la PIAP al
abandonarse la línea de reactores de agua pesada. Por otro lado, al optarse por
discontinuar la línea de reactores a uranio natural, el funcionamiento de la central
dependería de la importación de los combustibles nucleares de uranio enriquecido. A
esto se suma que, en 2017, el entonces Ministerio de Energía tomó la decisión de
transferir el 51% del paquete accionario que poseía la CNEA de la empresa Dioxitek a
la misma Secretaría de Energía, lo cual fue percibido por diferentes actores como un
paso previo para la privatización de la empresa.
12
La tecnología espacial
El sector espacial -sobre todo el satelital- en Argentina es en parte un
desprendimiento del nuclear, dado que los primeros satélites nacionales fueron
fabricados por la empresa INVAP,
13
pero además por los estrechos vínculos tanto
institucionales entre la CNEA, la CONAE e INVAP, como personales en las conducciones
12
Dioxitek es la única empresa nacional que produce el polvo de dióxido de uranio requerido para la
fabricación de los elementos combustibles de las centrales nucleares y los reactores de investigación
del país.
13
Esto fue posible a partir de las capacidades vinculadas a la industria nuclear desarrolladas a lo
largo de su trayectoria que le permitieron abrir nuevas oportunidades de negocios vinculadas a
desarrollos de tecnologías satelital y radar (Quiroga, en prensa; Seijo y Cantero, 2012).
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
de estas organizaciones.
14
Al igual que lo que sucedió con la tecnología nuclear, y
como se verá más adelante, con la radar, el Estado jugó un rol particularmente
activo en el impulso y potenciación de las actividades vinculadas a este sector,
aunque variable, dependiendo del periodo del que se trate.
Desde 1991 este sector ha logrado presentar avances significativos a pesar de
su corta trayectoria, y aun habiendo sido un sector tecnológicamente condicionado
en los orígenes de sus actividades en el campo civil, por ser resultado de un tradeoff
con Estados Unidos que implicó la cancelación de la exportación de un reactor a
Irán, la desactivación del misil Cóndor II,
15
la desarticulación del proyecto espacial
militar, la desaparición de la Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales
(CNIE), y la adhesión al MissileTechnology Control Regime (MTCR) en 1993, para
enfocarse en la producción satelital de la mano de la nueva CONAE.
A partir de entonces, en el sector espacial argentino pueden distinguirse tres
líneas principales de trabajo: diseño, fabricación y operación de (a) satélites de
observación científica, (b) satélites de telecomunicaciones –en ambos casos esto
también implica el desarrollo y operación del segmento terreno–, y (c) el diseño y
desarrollo de vectores de acceso al espacio. A partir de 2006, las actividades
satelitales se encuentran divididas entre dos organismos -en lo que ha sido
denominado una dirección bicéfala-, aunque con estrechos lazos de cooperación
entre sí (Massare, 2017a), CONAE, cuyo objetivo es el desarrollo de la observación
satelital terrestre, y el diseño y construcción de vectores que permitan a Argentina
14
Ténganse en cuenta que Conrado Varotto, fue el alma mater, fundador y director de INVAP hasta
que asumió la dirección de la conae en 1994, cargo que ejerció hasta el 2018.
15
Véase Barcelona y Villalonga (1992), Blinder (2011), Blinder y Hurtado (2019) y De León (2017).
24
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
poseer un lanzador propio; y la mencionada ARSAT. Ésta es una empresa pública
creada en 2006 con el objetivo de (a) proteger las posiciones orbitales que la Unión
Internacional de Telecomunicaciones (UIT) asignó a la Argentina, (b) promover la
producción nacional de satélites y (c) desarrollar los servicios satelitales en el país
(Blinder y Hurtado, 2019).
Con respecto a la CONAE, desde su creación y gracias a la asistencia recibida
inicialmente en el marco de la cooperación bilateral con Estados Unidos a través de
la NationalAeronautics and Space Agency (NASA), la organización logró varios hitos
en materia de avances espaciales entre los que pueden contarse: i) los lanzamientos
de tres satélites de observación terrestre: SAC-B (1996), SAC-A (1998) y SAC-C (2000),
en todos los cuales INVAP tuvo un rol protagónico; y ii) el inicio de las actividades de
diseño y planificación de la misión SAOCOM (1998).
16
Luego de esta primera década
de logros inéditos, y de mayor complejidad y diversidad en las misiones planificadas,
se registró una desaceleración en el lanzamiento de nuevas misiones satelitales, lo
que se evidencia en los 11 años de impasse entre el lanzamiento del SAC-C y el SAC-
D / Aquarius (2011) y, posteriormente, los siete transcurridos hasta 2018 para
efectivizar el lanzamiento del SAOCOM1A –reprogramado desde 2015.
17
16
La misión SAOCOMse centra en una constelación de cuatro satélites de observación por
microondas, en cooperación con la Agencia Espacial Italiana, a partir de la cual se conformó el
Sistema Ítalo-Argentino de Satélites para la Gestión de Emergencias (SIASGE), que integra varias
agencias e instituciones en tales esfuerzos cooperativos (Vera y Guglielminotti, 2018).
17
En el diseño, construcción y ensayos del SAOCOM 1 y 1B participaron INVAP, CNEA y VENG –en total
participaron del proyecto ochenta empresas.
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
La CONAE experimentó las tendencias generales en el contexto de restricción
presupuestaria que caracterizó al periodo más reciente de la historia argentina, en
especial al sector CYT, pero mantuvo cierta capacidad y recursos para continuar y
desarrollar una serie de proyectos, como quedó evidenciado con el proyecto SAOCOM
–pues de hecho, dentro de la partida presupuestaria destinada a CONAE para el año
2020, unos 862 mil dólares estaban destinados a iniciar la construcción de los
SAOCOM 2A y 2B– o con el proyecto SABIA-Mar 1 (Satélite Argentino-Brasileño para la
Información sobre el Mar), financiado gracias a un crédito otorgado por la
Corporación Andina de Fomento (CAF) en 2014.
18
Otra línea de desarrollo es el programa de satélites de la familia SARE, que
consiste en el diseño, construcción y puesta en órbita de una serie de satélites
livianos y pequeños que responden a la lógica de la arquitectura segmentada, es
decir, un conjunto de satélites diversos, que comparten recursos e interactúan entre
sí (Argentina – Gobierno, S./F.b). Al igual que otros programas de desarrollo CYT,
este proyecto sufrió un importante recorte presupuestario entre 2016 y 2019. En el
presupuesto aprobado para el año 2020, la CONAE asignó para el mismo 181
millones de pesos, que si bien representaban un 15% del presupuesto de 2016,
permitiría reactivar las actividades del programa, cuyo objetivo era la fabricación de
cuatro satélites denominados SARE 2A.
18
La misión SABIA-Mar 1 buscó dar continuidad a la serie de satélites SAC, enfocándose esta vez en
la observación marítima y de costas, en el marco de la cooperación con Brasil. Aunque la
cooperación con el país vecino se encuentra paralizada, de acuerdo a la información disponible en el
sitio de Internet del gobierno argentino en mayo de 2020, ya se había ejecutado el 71% del préstamo
(Argentina – Gobierno, S./F.C).
26
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
El aspecto más sobresaliente del programa SARE es el desarrollo de un vector
propio –proyecto Inyector Satelital de Cargas Útiles Livianas (ISCUL)–, lo que
permitiría adquirir la capacidad de lanzamiento propio. De acuerdo a Massare
(2017b), Conrado Varotto, director de CONAE desde 1994 hasta 2018, declaró que:
“el corazón del nuevo plan [espacial] es la arquitectura segmentada. Pero ese
corazón no sirve si no tengo el lanzador. Está todo concatenado”. La obtención de
un inyector satelital propio permitiría ahorrar en el costo de alquiler de los servicios
de lanzamiento y generar mayor autonomía tecnológica. Asimismo, significaría el
ingreso de Argentina en el reducido club de países que cuentan con un ciclo
tecnológico completo de diseño, construcción, prueba y lanzamiento de satélites
(López, Pascuini y Ramos, 2018).
En función de este último objetivo, en 2007 la CONAE firmó con la empresa
VENGSA los contratos para el desarrollo del ISCUL.
19
Inicialmente, el objetivo era
diseñar y construir un vector para la puesta en órbita de satélites de hasta 300 kg de
peso. Dicho proyecto se inició en 2012, al producirse el traspaso de CONAE del
Ministerio de Relaciones Exteriores al MINPLAN. Desde ese año, la empresa avanzó
19
Vehículo Espacial de Nueva Generación (VENG) es una empresa, propiedad de la CONAE, orientada
a servicios de ingeniería y fabricación. Además de ser el principal contratista del proyecto ISCUL, tiene
a su cargo la comercialización de imágenes de la misión SAOCOM y de los servicios de Tracking,
Telemetry and Commands (TT&C) a misiones satelitales y vehículos lanzadores, y servicios de
descarga de datos de instrumentos satelitales de diferentes misiones provistos por las Estaciones
Terrenas de CONAE.
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
en el desarrollo de los lanzadores Tronador II y III.
20
Sin embargo, la trayectoria de
VENG en los últimos cuatro años del período analizado fue fragmentada y
desarticulada: los presupuestos del programa del acceso al espacio entre 2017 y
2019 se redujeron de 53 a 12 millones de dólares, lo que obligó a la firma reorientar
sus actividades hacia la venta de imágenes, la comercialización de datos de la
misión SAOCOM, la prestación de servicios en estaciones terrenas, y servicios
asociados para la industria aeronáutica, petroquímica y metalmecánica. La
reactivación del proyecto ISCUL a partir del año 2020 permitiría reorientar las
actividades de la empresa a su principal objetivo.
De esta forma, entre 2015 y 2019, la CONAE enfrentó un contexto de ajuste que
afectó la continuidad de sus principales proyectos, al reducirse su presupuesto de
doscientos millones de dólares a valores de 2016 a un cuarto de ese monto en 2019,
reducción que se explica por una menor asignación presupuestaria, la devaluación
de la moneda local y el proceso inflacionario, que contribuyó a licuar, en términos
reales, el presupuesto de la institución. A esta fuerte disminución del gasto público,
es necesario sumar los problemas financieros ocasionados por el retraso en los
pagos a los contratistas (INVAP, VENG y PyME) y las dificultades para acceder a otras
fuentes de financiamiento debido a las altas tasas de interés.
Con respecto a la otra organización gravitante del sector espacial argentino,
ARSAT, como se mencionó anteriormente, fue creada en 2006 con el objetivo de
asegurar las posiciones orbitales 81° Oeste y 72° Oeste que habían sido otorgadas a
20
Los ensayos se realizan por medio de vehículos experimentales (VEX), de los cuales se han
lanzado tres entre 2014 y 2017. El último prototipo es un vehículo de dos etapas, similar a lo que será
el Tronador II.
28
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Argentina por la UIT.
21
Entre dicho año y 2015, la empresa logró poner en órbita dos
satélites geoestacionarios, Ar-Sat 1 y 2, cuyo diseño y construcción fueron
ejecutados por INVAP. La fabricación de estos satélites implicó la generación de
“importantes capacidades para las fases de diseño, integración, ensayos, puesta en
órbita y operación de satélites geoestacionarios de telecomunicaciones”,
constituyendo al Estado como el “agente responsable y capaz de implementar
planes de negocio sustentables con una visión de ampliación de derechos, igualdad
social e integración regional” (Argentina – Gobierno, 2015: 15). En esta línea, se
planificó seguir expandiendo los servicios brindados por la empresa, así como la
construcción del tercer satélite geoestacionario: ARSAT-3.
Un elemento que resalta la importancia asignada al programa de
telecomunicaciones durante este período fue la sanción, en 2015, de la Ley 27.208
de Desarrollo de la Industria Satelital que aprobó el Plan Satelital Geoestacionario
Argentino (2015–2035), en el cual se planifica el diseño y fabricación de ocho
satélites geoestacionarios. Por otro lado, la importancia asignada al rol del Estado se
observa en el hecho de que se fijó que para vender activos de la empresa ARSAT,
sería necesario contar con dos tercios de los votos del Congreso Nacional (Luna,
2016).
Sin embargo, a principios de 2016, las nuevas autoridades gubernamentales
expresaron por diferentes medios de comunicación masiva que el Ar-Sat 2 era un
satélite vacío y sin clientes, argumento que fue utilizado para justificar la paralización
del Ar-Sat 3, cuya fabricación ya estaba en marcha en INVAP (Luna, 2016).
21
Véase Blinder y Hurtado (2019) y Hurtado y Loizou (2017, 2019).
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Paralelamente, se implementó un cambio en la gestión de la empresa ARSAT a partir
de la contratación de la consultora estadounidense McKinsey que recomendó que se
abriera la explotación de banda ancha a una empresa conjunta entre ARSAT y
Hughes –de los Estados Unidos–, en la cual esta última tendría la mayoría
accionaria.
22
De esta forma, el país pasó de alentar una política de mayor soberanía
a una de “cielos abiertos” (Hurtado y Loizou, 2017), firmando acuerdos de
reciprocidad con países en los cuales Argentina no tenía cobertura –España, Países
Bajos– o que no habían autorizado la operación a Ar-Sat 2 –como Brasil y México,
único satélite argentino con capacidad de brindar servicios en esos territorios. De
esta forma, la suspensión del Ar-Sat 3 dejó al país en una situación similar a la
existente con anterioridad a la creación de ARSAT, cuando Argentina se veía obligada
a alquilar satélites extranjeros que pudieran ocupar las posiciones orbitales para no
perderlas, por no contar con capacidades propias para construirlos.
En el Gráfico 3 se puede observar que entre 2007 y 2015 las inversiones en el
sector espacial en su conjunto tuvieron una tendencia ascendente, en particular a
partir del año 2010. Sin embargo, a partir de 2016 se produjo una brusca contracción
que retrotrajo las mismas a un nivel inferior al registrado en 2010 (Martínez y Rus,
2016), situación similar a la ocurrida en el sector nuclear.
Figura 3. Evolución de la Inversión Real en la Industria Satelital argentina
(millones de USD)
22
Véase Página/12 (2017).
30
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Fuente: adaptado de Martínez y Rus (2016).
La tecnología radar
De la misma manera que en Argentina el desarrollo de tecnología satelital derivó de
la industria nuclear, el desarrollo de radares secundarios –para control de tránsito
aéreo– y primarios –para vigilancia y control del espacio aéreo, es decir con fines
vinculados a la defensa–, fue posible gracias a capacidades dinámicas desarrolladas
por la industria satelital, y por ende con fuertes vínculos a la nuclear, así como
también gracias a las capacidades dinámicas adquiridas por el cuerpo de radaristas
de la Fuerza Aérea Argentina (FAA) vinculadas con la operación, mantenimiento y
definición –y revisión– de pliegos técnicos para las licitaciones de compras de
tecnología radar foránea (Quiroga, 2018).
En efecto, Argentina fue un país que por más de cincuenta años recurrió a la
compra de tecnología extranjera a fin de proveerse de este tipo de artefactos
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
(Quiroga y Aguiar, 2016). Sin embargo, a partir del año 2004, gracias a una decisión
tomada durante el gobierno del presidente Eduardo Duhalde, y a su reafirmación por
parte del presidente Néstor Kirchner, en lo que representó una de las primeras
políticas tecnológicas que serían características de los gobiernos neo-desarrollistas
entre 2003 y 2015, se decidió comenzar el desarrollo nacional de radares. En
octubre de 2004, por medio del Decreto 1407/04 se creó el Sistema Nacional de
Vigilancia y Control del Aeroespacio (SINVICA), que impulsó un nuevo plan integral de
radarización del país y que se diferenció, respecto a planes anteriores, por abogar
explícitamente por el desarrollo nacional de esta tecnología, pues se reconocía la
preexistencia de capacidades tecnológicas nacionales que permitían evitar la
compra de radares extranjeros.
23
El origen de este cambio sustancial en la forma en que se buscaba efectivizar
la política pública de radarización, radicaba en la situación delicada que presentaba
la radarización del país a comienzos del presente siglo. Por un lado, la radarización
con fines de control del tránsito aéreo era aceptable: la cobertura radar de aerovías
permitía controlar el 75% del tránsito aéreo del país gracias a los radares ubicados
en las ciudades de Mendoza, Córdoba, Concordia, Buenos Aires y Mar del Plata. Sin
embargo, los pronósticos de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI)
indicaban que el tráfico aéreo se incrementaría paulatinamente en los años
siguientes, ante lo cual sería imperativo ampliar la cobertura radar de las aerovías
del país. Por su parte, la situación respecto al control del espacio aéreo, actividad
23
Hubo dos antecedentes de proyectos de radarización integral en Argentina, el Sistema Integral de
Control del Espacio Aéreo (SICEA) de fines de la década de 1970, y el Plan Nacional de Radarización
(PNR) de 1996, ninguno de los dos finalmente ejecutados.
32
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
realizada por la FAA por medio de cinco radares primarios móviles AN-TPS 43 para la
vigilancia de la totalidad del territorio del país, era mucho más delicada. A esto se
sumó que el estado de mantenimiento de estos radares comenzaba a ser crítico por
falta de repuestos. Esta situación precaria se vio agravada a partir del momento en
que la empresa fabricante –Westinghouse, de los Estados Unidos– comunicó a la
FAA la discontinuación de la provisión de repuestos. De esta manera, se presentó un
escenario crítico de imposibilidad de reparación de ciertas averías que tuvieran estos
radares primarios (Quiroga, 2018).
Asimismo, se estableció una agenda pública en la cual la vulnerabilidad del
espacio aéreo argentino pasó a tener cierta preponderancia y, en consecuencia,
también los radares, pues desde comienzos de la década de 2000 se instaló
fuertemente en la sociedad la discusión sobre la lucha contra el narcotráfico, y el
terrorismo como amenaza global. Con respecto a lo primero, el control radar en las
fronteras del país permitiría la detección de vuelos irregulares, aunque no era
posible realizar esta tarea de forma eficiente con los medios disponibles en ese
momento. En cuanto al terrorismo, éste era considerado como una amenaza global
luego de los atentados en Estados Unidos, en septiembre de 2001, que
contribuyeron a acrecentar la preocupación en la FAA, dada la insuficiencia de
medios para proteger blancos potenciales –como centrales nucleares o sedes
gubernamentales– de eventuales ataques de este tipo.
Por lo tanto, a las limitaciones materiales que se enfrentaban, se sumaron
nuevas temáticas que se habían instalado en la agenda de problemáticas en las
cuales la tecnología radar comenzó a tener un rol crucial en aportar soluciones.
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Asimismo, en el contexto económico posterior a la crisis de diciembre de 2001, las
restricciones presupuestarias no podían ser soslayadas y la búsqueda de soluciones
llevó a los mandos superiores del cuerpo de radaristas de la FAA a buscar
alternativas innovadoras para la provisión de radares.
En forma concomitante, la FAA e INVAP establecieron contacto, cuando la
empresa ofreció un radar SAR –de apertura sintética, derivado del diseñado para el
SAR del satélite SAOCOM– para aviones IA-58 Pucará. Si bien esta propuesta no
prosperó por motivos técnicos, sirvió para que ambas organizaciones –
particularmente el cuerpo de radaristas de la FAA– comenzaran a impulsar
políticamente la contratación de INVAP para la provisión de radares secundarios a la
FAA. La propuesta era mutuamente ventajosa: INVAP podría recurrir a capacidades
dinámicas desarrolladas a lo largo de su trayectoria que le habían permitido generar
tecnología nuclear y satelital al tiempo que ampliaría su cartera de productos a
diversos tipos de radares (Quiroga, en prensa; Seijo y Cantero, 2012; Thomas,
Versino y Lalouf, 2008). Por su parte, la FAA podría incrementar la cobertura radar en
las aerovías del país, al tiempo que disminuiría su dependencia tecnológica de
empresas foráneas.
De esta forma, en marzo de 2003 se firmó el primer contrato entre la FAA e
INVAP para el diseño y fabricación de un primer prototipo de radar de control de
tránsito aéreo, el Radar Monopulso Secundario Argentino (RSMA). Puesto que aún
seguía vigente el Plan Nacional de Radarización (PNR) de 1996, en octubre de 2004
el presidente Kirchner promulgó el mencionado Decreto 1407/04, creando de esta
manera elSINVICA, en el cual se establece que, en la medida de lo posible, “deberá
utilizarse mano de obra técnica y capacidades de la industria nacional para el
34
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
diseño, desarrollo, ensamblado, construcción, prueba, operación y mantenimiento
del sistema” (Argentina – Gobierno, 2004). Esta idea fuerza de recurrir a
capacidades nacionales en lo referente a radarización, fue afianzándose a lo largo
del tiempo, y constituyó un cambio fundamental en la percepción, primero de los
radaristas y luego de toda la FAA, acerca de actividades como diseño, adquisición,
reemplazo y mantenimiento de radares.
Luego de la publicación del Decreto 1407/04, se firmó un contrato entre el
MINDEF e INVAP para el diseño y fabricación de un prototipo de radar secundario, y
para la construcción de diez RSMA (Serie 1), por un monto superior a los 43 millones
de pesos. Posteriormente, se firmó un segundo contrato, en 2010, esta vez entre la
Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC), dependiente del MINPLAN, e INVAP,
para la provisión de otros 11 RSMA (Serie 2), por un monto cercano a los 65 millones
de pesos, aunque a diferencia del anterior contrato no se incluían en este precio, ni
el impuesto al valor agregado (IVA), ni el costo de la obra civil. De esta manera, entre
2007 y 2014 se construyeron e instalaron un total de 22 radares secundarios, a partir
de lo cual Argentina pasó a contar con cobertura radar para control de tráfico aéreo
en prácticamente todo su territorio.
Por su parte, en el año 2008, y como consecuencia de los avances logrados
respecto al radar secundario, la FAA contrató a INVAP, por un monto superior a los
142 millones de pesos, el diseño y fabricación de un prototipo de radar primario
móvil, posteriormente conocido como Radar Primario Argentino 3D de Largo Alcance
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
(RPA3D-LA).
24
Este radar, desarrollado por medio de cinco modelos de
experimentación tecnológica (MET) y un prototipo operativo, tuvo como sub-producto
un radar primario pero de alcance mediano –el Radar de Alcance Mediano
Experimental (RAME). Este tipo de radar, de menor potencia que el RPA, es utilizado
para detectar aeronaves pequeñas volando a baja altura y, el RAME en particular, fue
vendido por INVAP al MINDEF, al tomarse conocimiento de que se estaba evaluando la
compra de radares usados de estas características a Italia.
24
Cabe mencionar que este radar, al igual que el prototipo del RSMA, fue desarrollado a riesgo por
INVAP. Esto, a su vez, fue posible, gracias a que la empresa contaba con capacidad financiera para
afrontar gastos, gracias a la exportación del reactor OPAL a Australia. Véase Quiroga (2017).
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Figura 4. Área teórica de cobertura de los radares de control de tránsito aéreo
en Argentina
Fuente: Quiroga (2017). Mapas de Google Earth Pro.
En noviembre de 2015, cuando se habían instalado dos de los seis RPA previstos en
la Serie 1 –además del prototipo operativo–, se firmó un nuevo contrato adicional
con INVAP para la provisión de seis adicionales (Serie 2). Pese al impulso dado entre
2003 y 2015, el cambio de prioridades del nuevo gobierno no se hizo esperar, y el
recorte presupuestario, al igual que con otras políticas tecnológicas, implicó que los
pagos a INVAP vinculados a los contratos vigentes referidos a radarización
comenzaron a espaciarse en el tiempo. De esta manera, los últimos tres RPA de la
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
serie 1 estuvieron almacenados en depósitos de la empresa entre mediados de 2016
y 2018 (INVAP, 2018a), y hacia junio de 2019 aún se estaba esperando la
certificación del primer y segundo RPA de la Serie 2 (INVAP, 2019a).
Pese al freno en la inversión pública en tecnología, es necesario mencionar la
suscripción de dos nuevos contratos entre INVAP y la FAA en noviembre de 2017. En
un caso, con el objeto de modernizar dos radares AN-TPS 43 –comprados a los
Estados Unidos a fines de la década de 1970–, uno de los cuales ya había tenido
una actualización previa también realizada por INVAP. En el otro, para la fabricación
de una unidad modernizada, en este caso del RAME, que se llamó Radar de Alcance
Mediano 2 (RAM2) (INVAP, 2018b).
Respecto a los radares de control de tráfico aéreo, durante el último período
analizado, en enero de 2019, la Empresa Argentina de Navegación Aérea (EANA),
contrató a INVAP la provisión e instalación de un RSMA en la ciudad de Paraná,
provincia de Entre Ríos, radar que cuenta con mejoras tecnológicas respecto a los
previamente fabricados. Finalmente, en junio de 2019 ambas empresas suscribieron
un contrato para la provisión de tres radares primarios con secundario asociado
(PSR/MSSR) a ser instalados en las áreas terminales de Mendoza, Córdoba y Buenos
Aires (INVAP 2019b; 2019c).
Conclusiones
En este trabajo se analizaron las políticas públicas implementadas para los sectores
nuclear, espacial y de radar en Argentina entre 2003 y 2019. Esto implicó comparar
dos enfoques de políticas sectoriales relacionadas con la producción de
conocimiento científico y tecnológico a partir de fundamentos que presentan rasgos
38
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
divergentes al responder a dos modelos de desarrollos excluyentes entre sí. En
otros términos, este período de tiempo abarcó a dos etapas de gobiernos que
presentaron diferencias radicales de orientación en las políticas de CTI
implementadas que no fueron independientes de los cambios en los rumbos de las
políticas económicas.
En esta dirección, entre 2003 y 2015 se produjo la reactivación de un plan de
desarrollo nuclear, se continuó la fabricación de satélites de observación y se inició
la construcción de satélites de telecomunicaciones, así como de radares
secundarios y primarios. Estas iniciativas pusieron en evidencia un proceso de
revalorización del rol del Estado como agente central en la promoción del desarrollo
mediante diferentes instrumentos de intervención orientados a la producción
nacional de tecnologías a través de empresas públicas. En este contexto, el MINPLAN
principalmente, pero también el MINDEF, en forma secundaria, fueron los organismos
encargados de implementar las políticas sectoriales, para cuya ejecución se recurrió
tanto a empresas pre-existentes (INVAP) como a la creación de nuevas (ARSAT).
Entre finales de 2015 y 2019, se produjo un cambio sustancial en las políticas
de CYT, en coincidencia con la nueva orientación en materia de políticas económicas
volcadas hacia una lógica de valorización financiera. Esto trajo aparejado una
paulatina desfinanciación del sector público de CYT, una modificación de la estructura
institucional del mismo, el retraso y paralización de las obras de infraestructura en el
sector nuclear y de los contratos de provisión de radares, así como un proceso de
desregulación del sector de telecomunicaciones e intento de privatización de ARSAT.
Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Del análisis realizado, en primer término, es posible afirmar que la trayectoria
de dichas políticas dan cuenta de un proceso de acumulación de capacidades
dinámicas que tienen su origen en la continuidad de la política nuclear implementada
entre las décadas de 1950 y 1990, las cuales actuaron como condición de
posibilidad para el desarrollo de satélites de observación y geoestacionarios para
telecomunicaciones, así como radares primarios y secundarios, aprovechando
ventanas de oportunidad que se abrieron en diferentes contextos de coyunturas
críticas. En el caso de la tecnología nuclear, su reactivación fue resultado de la crisis
energética que comenzó a registrarse en 2004; el desarrollo de satélites científicos
fue fruto del giro de la política exterior argentina en 1991, que implicó el abandono
de la orientación militar de la tecnología espacial. Posteriormente, la inminente
pérdida de dos posiciones orbitales en 2006 impulsó el desarrollo de satélites de
telecomunicaciones. Finalmente, la necesidad de incrementar la cobertura radar de
aerovías, así como la de hacer frente a nuevos dilemas de defensa y seguridad en
un contexto de falta de disponibilidad de repuestos marcaron un punto de inflexión
en el caso de la tecnología radar.
Las respuestas dadas -con diversos grados de efectividad- por medio de estas
tecnologías a las coyunturas críticas ponen en evidencia la importancia de haber
acumulado capacidades científicas y tecnológicas durante medio siglo. Se destaca
en particular, el papel jugado por la empresa estatal INVAP, la cual constituye un caso
particular de acumulación de capacidades, que le permitieron pasar del laboratorio al
mercado y construir una trayectoria que favoreció el desarrollo de nuevas
tecnologías, y que fueron primero utilizadas para desarrollos vinculados al sector
nuclear, luego satelital y finalmente radar.
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No obstante, si bien es posible constatar la existencia de capacidades
acumuladas que permitieron avanzar en el desarrollo de diversas tecnologías, los
cambios pendulares en los modelos de desarrollo significaron también la destrucción
de capacidades, lo que limitó sus efectos multiplicadores sobre otras áreas de
actividad, debido a la desaparición y debilitamiento del entramado de actores con
capacidades para absorber y desarrollar nuevas tecnologías.
En segundo término, estas políticas no lograron asumir el carácter de interés
nacional necesario para constituirse en políticas de Estado, ni tampoco logró
conformarse un proyecto nacional con capacidad de trascender un cambio de
gobierno de diferente signo político (Herrera, 1968; Oszlak, 2011). Esto pone en
evidencia que el sostenimiento de políticas de CyT de largo plazo, requerido para
lograr los impactos esperados por estas tecnologías caracterizadas como
tecnologizantes y soberanizantes, está condicionado por la no consolidación de un
modelo de desarrollo. En este sentido, retomando la metáfora de Diamand (1983), el
cambio de orientación política producido en 2015 significó un nuevo ciclo del
movimiento pendular que afectó la continuidad de los proyectos iniciados a partir de
2003, una vez recuperado el sendero de crecimiento tras la salida de la crisis de
2001.
En consecuencia, estos cambios ponen en evidencia la debilidad para sostener
políticas de mediano y largo plazo para impulsar procesos de desarrollo tecno-
productivo en el país. Al estar circunscritas a las visiones y necesidades estratégicas
planteadas por un determinado gobierno, las políticas implementadas -que
indefectiblemente contienen una cierta concepción de cuál debe ser el rol del
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Estado-, no logran constituirse en políticas de Estado que puedan garantizar su
continuidad y consistencia en el tiempo.
Por otro lado, siguiendo a Chase-Dunn y Reifer (2002), avanzar en la
producción nacional de tecnología requiere de una acción decidida del Estado, dado
que ello implica competir con los intereses de otros países como de las empresas
proveedoras que dominan los mercados internacionales de tecnología. En
consecuencia, profundizar sobre el carácter soberanizante de ciertas tecnologías
requiere necesariamente incluir como una dimensión central del análisis el ámbito
internacional, ya que se ponen en juego las posibilidades de inserción de los países
en los mercados globales –tanto en su rol de importadores como de exportadores de
tecnología–. Por ejemplo: Argentina tuvo éxito en la sustitución de importaciones de
las tres tecnologías aquí analizadas, así como también ha realizado exportaciones
de tecnología nuclear y tiene el potencial de exportar tecnología satelital y radar.
También implica desarrollar la capacidad de definir de forma autónoma
políticas tecnológicas e industriales en función de las necesidades del país tal como
se ha evidenciado en los casos de las políticas nuclear –elecciones tecnológicas
referentes a combustible de reactores– espacial –desarrollo de tecnología satelital y
de acceso al espacio, resguardo de posiciones orbitales–, y de radarización –
impulso al desarrollo de tecnología radar nacional. Y, finalmente, su posición en los
foros internacionales donde se discuten las reglas de gobernanza global, como por
ejemplo, los tratados de control de tecnología nuclear o espacial que pueden llegar a
limitar el tipo de desarrollo tecnoproductivo que buscan encarar los países
periféricos y semiperiféricos.
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En conclusión, a lo largo de este trabajo se puso en evidencia la articulación
existente entre los tres sectores analizados a partir de la tecnología nuclear, que
demandó la generación de capacidades que fueron aprovechadas para avanzar en
otros desarrollos tecnológicos, demostrando ser efectivamente una tecnología
tecnologizante. Sin embargo, los cambios pendulares en los modelos de desarrollo
limitaron sus alcances al impedir una continuidad en los esfuerzos dirigidos a cada
uno de estos sectores. Por lo tanto, se hace patente que la continuidad de las
políticas en este tipo de sectores es clave para asegurar que se alcancen los
objetivos establecidos, se protejan los recursos humanos y las capacidades
desarrolladas, de forma tal de que las mismas puedan difundirse hacia otras áreas
de actividad y pueda, en el largo plazo, incrementarse la exportación de tecnología
nacional en los mercados internacionales.
Finalmente, pese a los cambios estructurales ocurridos, tanto en el país como
en el escenario internacional en las últimas décadas, es posible afirmar, a partir de
los casos analizados, que los principales postulados del PLACTED, tales como el rol
del Estado en el desarrollo científico y tecnológico, y la necesidad de articularlo en
una estrategia nacional de desarrollo a largo plazo, continúan vigentes.
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Artículo recibido 14 de septiembre de 2020
Aprobado para su publicación el 1 de junio de 2021
