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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re61.914
¿Qué capacidades estatales de investigación e
innovación requiere el desarrollo inclusivo
sustentable? Análisis socio-técnico de políticas
tecnológicas para la agricultura familiar en
Argentina (INTA, 1956-2023)
Paula Juarez
*
Resumen
Este artículo se pregunta: ¿qué capacidades estatales de innovación y desarrollo
requiere el desarrollo inclusivo sustentable? En contraste con los enfoques que
conciben al Estado como actor emprendedor u orientado por misiones centrados en
su capacidad para crear y moldear mercados (Mazzucato, 2022), este trabajo
interroga sobre qué ocurre cuando el desafío no es crear mercados, sino reorientar
trayectorias socio-técnicas históricamente consolidadas hacia la inclusión
socioambiental. Para responder, se reconstruye analíticamente la trayectoria socio-
*
Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología, Universidad Nacional de Quilmes (IESCT-
UNQ-CIC-BA). Correo electrónico: paula.juarez@unq.edu.ar
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técnica de las políticas científicas y tecnológicas para la agricultura familiar en el
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA, Argentina) entre los años
1956 y 2023.
A partir del enfoque del Análisis socio-técnico (Thomas, 2008; Juarez, 2018;
Thomas et allí, 2019) y en diálogo con aportes del Análisis de Política y los debates
del campo de Tecnologías para el Desarrollo Inclusivo Sustentable (TeDIS), el
trabajo conceptualiza al Estado como un ensamblaje heterogéneo de grupos
sociales relevantes, conocimientos y saberes, artefactos, ideologías, regulaciones,
instituciones, recursos económicos, dispositivos organizacionales cuya articulación
condiciona el funcionamiento de las políticas tecnológicas en clave de inclusión o
exclusión socioambiental. Asimismo, se reconstruyen los desplazamientos en las
definiciones de las “relaciones problema-solución predominantes” de las políticas y
tecnologías para la agricultura familiar, identificando distintos estilos socio-técnicos
de intervención —desde enfoques transferencistas orientados a la modernización
productiva hasta modalidades participativas, de tecnologías apropiadas y otras
acepciones TeDIS— y las disputas que acompañaron esos cambios (Becerra et al,
2014; Juarez, 2018).
En diálogo crítico con la literatura clásica sobre capacidades estatales (Skocpol,
1985; Evans, 1992; Mann, 1984), el artículo sostiene que la capacidad estatal no
puede reducirse a autonomía burocrática, poder infraestructural o recursos
administrativos, sino que deben comprenderse como capacidades socio-técnicas:
la aptitud para construir, sostener y reconfigurar alianzas socio-técnicas
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heterogéneas que hagan funcionar tecnologías y sistemas socio-técnicos
orientados a la inclusión socioambiental.
Finalmente, el trabajo contribuye a los debates sobre capacidad estatal y TeDIS al
proponer una conceptualización situada desde el Sur Global. Así, el Estado aparece
no como un actor coherente preexistente, sino como un campo de disputas cuya
eficacia depende de su capacidad para transformar trayectorias históricamente
sedimentadas mediante procesos de planificación estratégica socio-técnica
orientada al desarrollo inclusivo sustentable.
Palabras clave
CAPACIDADES SOCIO-TÉCNICAS, ANÁLISIS SOCIO-TÉCNICO, INNOVACIÓN PÚBLICA,
POLÍTICAS TECNOLÓGICAS, DESARROLLO INCLUSIVO SUSTENTABLE
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Introducción
En las últimas décadas, los debates sobre desarrollo han revalorizado el papel del
Estado como actor estratégico en los procesos tecnocognitivos y de innovación.
Frente a los enfoques neoliberales que lo reducen a garante de condiciones de
mercado, distintas corrientes han destacado su capacidad para moldear mercados,
asumir riesgos e impulsar transformaciones estructurales (Mazzucato, 2021, 2022).
En esta línea, los planteos del “Estado emprendedor” y las políticas orientadas por
misiones han subrayado la necesidad de direccionalidad estratégica e inversión
pública sostenida para enfrentar desafíos contemporáneos como el cambio
climático o la sanidad global.
Sin embargo, cuando el problema no es crear nuevos mercados sino reorientar
trayectorias tecnológicas históricamente consolidadas en escenarios de
desigualdad estructural, las preguntas se desplazan. En particular, en escenarios
del Sur Global caracterizados por heterogeneidades productivas y brechas
socioambientales persistentes, la cuestión no se limita a definir una misión o asignar
recursos, sino a transformar relaciones problema–solución sedimentadas, estilos
socio-técnicos de la intervención institucional, y formas de concepción del
conocimiento científico y tecnológico que estructuran la acción estatal. En este
punto, la literatura clásica sobre capacidades estatales centrada en autonomía
burocrática, poder infraestructural o coherencia organizacional, resulta necesaria,
pero es insuficiente para comprender cómo se producen, estabilizan o disputan las
orientaciones tecnológicas en clave de inclusión socioambiental.
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Este artículo se inscribe en el campo de los Estudios Sociales de la Ciencia y la
Tecnología y, particularmente, en el enfoque del Análisis Socio-Técnico (Thomas,
2008) y en aportes del Análisis de Política y los debates sobre Tecnologías para el
Desarrollo Inclusivo Sustentable (TeDIS) 1. Desde esta perspectiva, el Estado no es
concebido como un actor unitario que “interviene” sobre sistemas externos, sino
como una trama heterogénea de actores, relaciones problema-solución, saberes,
tecnologías -artefactuales, procesuales y organizacionales-, formas de aprendizaje,
instituciones y regulaciones cuya articulación define qué problemas tecnológicos se
reconocen como tales y qué soluciones logran su funcionamiento en términos socio-
técnicos. Las capacidades estatales, en consecuencia, no son atributos abstractos
ni meramente administrativos, sino dinámicas de funcionamiento contingentes de
arreglos socio-técnicos que habilitan o bloquean determinados cursos de acción.
A partir de esta problematización, el artículo se pregunta: ¿qué capacidades
estatales de innovación e investigación requiere el desarrollo inclusivo sustentable?
Y, más específicamente: ¿qué ocurre cuando el Estado intenta reorientar
trayectorias tecnológicas hacia la inclusión socioambiental en lugar de expandir
mercados o promover modernización productiva convencional? Para abordar estas
1 El concepto TeDIS refiere a un paraguas conceptual que contiene debates y abordajes
conceptuales, estrategias y políticas que abordan la triada ‘dinámicas de desarrollo’, ‘producción
tecno-cognitiva’ y ‘democracia’ (tales como tecnologías apropiadas, tecnologías intermedias,
innovación social, tecnología social, sistema tecnológico social, innovación inclusiva, entre otras
acepciones). Cabe señalarse que fue inicialmente presentada como Tecnologías para la Inclusión
Social (Thomas, 2011; Thomas et allí, 2015), y luego, fue redefinida y ampliada como TeDIS en el
marco del campo de los estudios de Ciencia, Tecnología y Sociedad (Juarez, 2020).
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preguntas, se reconstruye la trayectoria socio-técnica de las políticas tecnológicas
dirigidas a la agricultura familiar en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria
(INTA, Argentina) entre 1956 y 2023. Este caso resulta particularmente relevante
porque condensas tensiones históricas entre enfoques transferencistas orientados
a la modernización agrícola y perspectivas de concepciones TeDIS (como
tecnologías apropiadas, innovación social, etc.), participativas y situadas.
Mediante la reconstrucción analítica de la trayectoria socio-técnica del INTA es
posible comprender las disputas multiniveles (internacional, nacional, local), los
procesos de alineamiento y desalineamiento organizacional y las redefiniciones
sucesivas de las relaciones problema–solución, el trabajo muestra que la capacidad
estatal para el desarrollo inclusivo sustentable depende menos de la mera voluntad
política que de la posibilidad de desestabilizar orientaciones tecnológicas
hegemónicas y sostener en el tiempo arreglos institucionales y territoriales
alternativos. En este sentido, el artículo propone conceptualizar la capacidad estatal
como capacidad socio-técnica: la aptitud para redefinir problemas científicos y
tecnológicos, rearticular actores heterogéneos y hacer efectivamente funcionar
tecnologías orientadas a la inclusión socioambiental.
Desde el punto de vista metodológico, el trabajo presenta un estudio de caso y
adopta una estrategia cualitativa de reconstrucción de la trayectoria socio-técnica
del INTA en clave longitudinal. Se combinan el examen sistemático de documentos
institucionales (planes estratégicos, normativas, programas y memorias
institucionales), legislación sectorial, informes técnicos y publicaciones internas del
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INTA con el análisis de bibliografía secundaria especializada, tesis y estudios
previos sobre agricultura familiar y políticas tecnológicas en Argentina.
Finalmente, el trabajo contribuye a tres debates. Primero, introduce una lectura CTS
de la discusión sobre capacidades estatales, desplazando el foco desde atributos
administrativos hacia dinámicas socio-técnicas. Segundo, dialoga críticamente con
los enfoques del “Estado Emprendedor” orientado por misiones, mostrando sus
límites cuando se trata de reconfigurar trayectorias socio-técnicas en contextos
periféricos. Tercero, aporta una conceptualización situada desde el Sur Global que
vincula planificación estratégica, poder y tecnologías en territorios desiguales.
Abordaje teórico
La literatura clásica sobre capacidades estatales se ha concentrado en explicar la
aptitud de los Estados para diseñar e implementar políticas públicas de manera
coherente y eficaz. En esta tradición, las contribuciones de Skocpol (1990), Mann
(1984) y Evans (1995) destacan dimensiones como la autonomía burocrática, la
coherencia organizacional y el poder infraestructural como condiciones para
promover procesos de desarrollo. En particular, el enfoque de la “autonomía
enraizada” (Evans, 1996) subraya la importancia de burocracias profesionalizadas
capaces de articular vínculos con actores sociales sin quedar capturadas por
intereses particulares. En trabajos más recientes, Evans (2010) actualiza esta
perspectiva señalando la necesidad de burocracias híbridas capaces de articular
con la sociedad civil sin reproducir dinámicas de captura elitista.
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En años recientes, esta discusión ha sido reactivada por enfoques que enfatizan la
dimensión estratégica y direccional del Estado en los procesos de innovación.
Desde la perspectiva del “Estado emprendedor”, Mariana Mazzucato (2022)
sostiene que el sector público no solo corrige fallas de mercado, sino que crea y
moldea mercados mediante inversiones de alto riesgo y políticas orientadas por
misiones. En este marco, la capacidad estatal se vincula con la definición de
objetivos transformadores y la movilización de recursos para alcanzarlos. En
trabajos más recientes, Evans (2010) actualiza esta perspectiva frente a nuevos
desafíos socioambientales, señalando la necesidad de burocracias híbridas
capaces de articular con la sociedad civil sin reproducir dinámicas de captura elitista.
Si bien estos aportes resultan fundamentales para reposicionar al Estado en los
debates sobre desarrollo, tienden a concebirlo como un actor relativamente
coherente que define direcciones estratégicas y las implementa mediante
instrumentos adecuados. Sin embargo, cuando el objetivo no es la expansión de
mercados sino la reorientación de trayectorias tecnológicas históricamente
consolidadas en contextos de desigualdad estructural, la pregunta por la capacidad
estatal requiere un desplazamiento analítico. En estos escenarios, la dificultad no
radica únicamente en la asignación de recursos o en la formulación de misiones,
sino en la transformación de marcos cognitivos, estilos de intervención y relaciones
problema–solución sedimentadas al interior de las propias instituciones.
Desde los Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología, el enfoque del Análisis
Socio-Técnico (AST) desarrollado por Hernán Thomas (2008) y su equipo (Becerra
et allí, 2023; Brieva et al, 2018; Juarez, 2020, 2023; Carenzo et al, 2020; Lalouf,
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2019) conciben las políticas de investigación y desarrollo tecnológico no como
simples instrumentos estatales, sino como alianzas socio-técnicas, es decir, como
elementos heterogéneos de actores (técnicos, funcionarios, productores),
conocimientos científicos y saberes tradicionales, procesos de aprendizaje,
artefactos (semillas, maquinaria), tecnologías organizacionales (como
infraestructuras institucionales y programas específicos orientados a la agricultura
familiar), ideologías y marcos normativos que estabilizan temporalmente sistemas
socio-técnicos en contextos situados. Somos seres socio-técnicos.
Estas alianzas socio-técnicas “funcionan” cuando logran alinear componentes
heterogéneos y estabilizar tecnologías o sistemas socio-técnicos como “cajas
negras” interpretativamente cerradas, en el sentido de Bijker y Law (1992). Cuando
se producen desalineamientos —entre actores, saberes, tecnologías, recursos e
instituciones— las relaciones problema–solución pierden eficacia o se transforman
a través de controversias que abren la posibilidad de nuevas alianzas o fortalecer
alianzas alternativas de menor peso relativo (Thomas et allí, 2019). Así, el concepto
de trayectorias socio-técnicas permite realizar una reconstrucción sincrónica
histórica de estabilización y reconfiguración de estas alianzas, funcionamientos y
relaciones problema-solución. En el caso del Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria, por ejemplo, ante el problema “baja productividad familiar”, la
solución remite a “paquete tecnológico de genética mejorada” (1956–1990s), propia
de un estilo socio-técnico transferencista, y luego cambia (parcialmente) hacia una
relación cuyo problema es la “exclusión socioambiental de los agricultores
familiares” y la solución se centró en el “diseño e implementación de Tecnologías
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para el Desarrollo Inclusivo Sustentable” (2004–2016), en estos casos vinculado a
un estilo socio-técnico asociada a enfoques sobre innovación y desarrollo
tecnológico de base socio-territorial participativa.
En diálogo con aportes del Análisis de política y los debates teóricos y políticos del
campo de las Tecnologías para el Desarrollo Inclusivo Sustentable (TeDIS)
(paraguas conceptual que abarca diversos abordajes de la relación tecnología-
desarrollo), esta perspectiva permite problematizar la noción de capacidad estatal
más allá de sus dimensiones administrativas o estratégico-normativa.
Proponemos conceptualizarla como capacidad socio-técnica: la aptitud para
redefinir problemas cognitivos y tecnológicos, rearticular actores heterogéneos y
sostener en el tiempo arreglos institucionales y territoriales que permitan el
funcionamiento efectivo de sistemas socio-técnicos orientados a la inclusión
socioambiental.
Desde esta mirada, el Estado no es un sujeto unitario que ejecuta decisiones
previamente definidas, sino un campo de disputas en el que coexisten diferentes
alianzas y estilos socio-técnicos de intervención divergentes (Miorner, 2022;
Becerra et allí, 2023). La direccionalidad estratégica, central en la literatura reciente,
aparece entonces como el resultado contingente de procesos internos de
alineamiento y coordinación de alianzas socio-técnicas, más que como una
propiedad dada. En consecuencia, el desarrollo inclusivo sustentable no depende
únicamente de la definición de una “misión”, sino de la capacidad para transformar
trayectorias tecnológicas sedimentadas y estabilizar nuevas orientaciones en
contextos institucionales conflictivos o territorios con desigualdades manifiestas.
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Metodología
El artículo adopta una estrategia metodológica de estudio de caso de carácter
cualitativo longitudinal (Yin, 2018) de reconstrucción de la trayectoria socio-técnica
de la política tecnológica para la agricultura familiar. El análisis empírico se basa en
los datos sistematizados por la autora que reconstruye los cambios de las políticas
tecnológicas para la agricultura familiar en el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA) desde una perspectiva socio-técnica.
El corpus incluye documentos institucionales (planes estratégicos, resoluciones,
programas específicos, informes técnicos y memorias institucionales), normativa
sectorial, publicaciones internas y materiales producidos por áreas dedicadas a
agricultura familiar. Estos materiales permiten identificar los cambios en la definición
de las relaciones problema–solución, los estilos socio-técnicos predominantes en
distintas fases y los procesos de disputa interna que acompañaron dichos
desplazamientos.
Cuadro 1. Tipo de fuentes primarias y secundarias utilizadas
Tipo de fuente Materiales incluidos Ejemplos de materiales o entrevistados
(año/s)
Documentos
institucionales
estratégicos
Planes estratégicos, lineamientos
programáticos, documentos de
planificación y evaluación
institucional
Plan Estratégico Institucional –
PEI (2005,
2011, 2015); documentos de redefinición
estratégica del INTA (1990s; 2000s);
lineamientos institucionales sobre
agricultura familiar (2004–2014)
Normativa y
resoluciones
internas
Resoluciones del Consejo
Directivo, disposiciones
organizacionales,
Resoluciones de creación del CIPAF
(2005); reestructuraciones organizacionales
vinculadas a extensión y desarrollo
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Tipo de fuente Materiales incluidos Ejemplos de materiales o entrevistados
(año/s)
creación/modificación de
programas
territorial (1994; 2008; 2012); disposiciones
sobre programas para agricultura familiar
(2003–2015)
Documentos
técnicos y
operativos
Informes técnicos, memorias
institucionales, publicaciones
internas, documentos de trabajo
de programas específicos
Informes de proyectos de desarrollo
territorial (2006–
2014); documentos
técnicos sobre tecnologías apropiadas
(1998–
2010); publicaciones institucionales
sobre innovación inclusiva (2010–2016)
Programas y
dispositivos
específicos
Diseño, implementación y
reformulación de instrumentos
dirigidos a la agricultura familiar
Programas de apoyo a pequeños
productores (1993–
2001); estrategias de
desarrollo territorial (2004–
2015); proyectos
participativos de innovación en territorios
rurales (2008–2023)
Bibliografía
secundaria
especializada
Investigaciones sobre políticas
tecnológicas y agricultura familiar
en Argentina; literatura CTS
latinoamericana y global
Thomas (2008); Juarez (2018, 2016, 2012
);
Evans (1995); Skocpol (1985); Mann
(1984); Mazzucato (2021, 2022);
Lattuada
(2019); Molpece, 2022.
Fuente: Elaboración propia
La unidad de análisis no es un programa aislado, sino la trayectoria socio-técnica
de las políticas científicas y tecnológicas dirigidas a la agricultura familiar del
Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria durante el período de los años 1956
y 2023. Se reconstruyen las fases de estabilización, tensión y transformación a partir
de criterios de periodización basados en cambios en la relación “problema-solución
predominante”, dando cuenta de transformaciones organizacionales,
reformulaciones estratégicas y reconfiguraciones en la orientación de las
actividades de ciencia, tecnología e innovación (CTI). Este enfoque permite
observar cómo las capacidades estatales se configuran históricamente a través de
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controversias internas, rearticulaciones institucionales y procesos de planificación
estratégica que no siempre logran consolidarse en clave de inclusión social.
Metodológicamente, el objetivo no es evaluar el impacto productivo de las políticas,
sino analizar cómo se construyen y disputan las orientaciones de las políticas y las
tecnológicas para la inclusión socioambiental al interior del Estado y en qué
condiciones logran sostenerse en el tiempo. De este modo, la investigación integra
la discusión teórica sobre capacidades estatales con una reconstrucción empírica
situada que permite reformularla desde una perspectiva socio-técnica y
latinoamericana.
Trayectoria Socio-Técnica de la política CTI para la
agricultura familiar en Argentina
En este apartado se reconstruye la trayectoria socio-técnica de las políticas de
Ciencia, Tecnología e Innovación del INTA. Las fases analíticas se construyen
identificando cambios sustantivos en la relación problema-solución dominante y la
direccionalidad de las capacidades estatales socio-técnicas orientadas a la
seguridad alimentaria y la producción agropecuaria, particularmente para la
agricultura familiar. No se limitan a cortes cronológicos, sino a reconfiguraciones en
la conceptualización de los problemas agrarios, el diseño de soluciones
tecnológicas, la estrategia de organización institucional y política, y la articulación
de actores heterogéneos. En este sentido, se distinguen cuatro momentos:
Fase I (1956–1989): Creación y consolidación del modelo transferencista
agropecuario;
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Fase II (1990–2003): Reestructuración neoliberal y emergencia diferenciada
de pequeños productores;
Fase III (2004–2015): Nueva institucionalización y políticas tecnológicas para
la agricultura familiar; y
Fase IV (2016–2023): Reconfiguraciones y tensiones institucionales.
Esta secuencia permite analizar continuidades, desplazamientos y controversias en
la trayectoria socio-técnica de la política de CTI para la agricultura familiar en
Argentina.
Creación y consolidación del modelo transferencista agropecuario
(Fase I. Años 1956–1989)
En el año 1955, Argentina se enfrentaba a un escenario de golpe militar, crisis de la
balanza de pagos y endeudamiento externo. El sector agropecuario no era
concebido por el Estado como motor autónomo del desarrollo en sí, aunque
ocupaba un lugar táctico en la estrategia de industrialización por sustitución de
importaciones: debía generar divisas y elevar la productividad para sostener la
expansión industrial.
En este camino, en enero de 1956 el gobierno solicitó asistencia técnica a Naciones
Unidas para abordar una estrategia tecnoeconómica. El diagnóstico quedó
plasmado en el llamado “Informe Plan Prébisch”, elaborado bajo el liderazgo de Raúl
Prebisch en el marco de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), con apoyo del Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas (IICA). El
informe enfatizó los problemas estructurales tecno-productivos agropecuarios y
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propuso “incrementar la tecnología” como eje de política (CEPAL, 1959; Romero,
2002). En este contexto, el gobierno de facto evaluó sus capacidades preexistentes
y en el año 1956 se creó el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA).
El Decreto-Ley 21.680/56 institucionalizó como misión del INTA desarrollar
investigación y extensión agropecuarias, acelerar la tecnificación y mejorar la
empresa agraria y la vida rural.
Organizativamente, entre 1956 y 1959 se integraron al INTA organismos de I+D que
estaban dispersos en el Ministerio de Agricultura de la Nación. Así la estructura
institucional combinó Presidencia y Dirección Nacional, un Centro de Investigación
Agropecuaria (que nucleó institutos preexistentes) y el Servicio Nacional de
Extensión Rural (con estaciones experimentales y agencias, una parte de ella
prexistente). La investigación se organizó por disciplinas o productos, con vínculos
incipientes con universidades y empresas (INTA, 2006).
A mediados de los años sesenta, en el marco de la agenda internacional de
“alimentos para el mundo” promovida por la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), se consolidó la denominada “Revolución
Verde” (RV). En Argentina, la RV se tradujo en el objetivo de aumentar la
productividad y las exportaciones, impulsando innovación genética, agroquímicos y
maquinaria, y fortaleciendo centros de I+D. La “agriculturización pampeana”
simbolizó la transferencia y la adopción de paquetes tecnológicos de alto
rendimiento, con creciente protagonismo del sector privado. La agenda del INTA
tendió a alinearse con estas necesidades, interviniendo en problemas regionales
(ejemplo, cultivares de trigo, mal de Río Cuarto, vacuna oleosa contra la aftosa) y
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promoviendo un “nuevo escalón tecnológico” y la diversificación productiva frente a
crisis sectoriales (algodón, yerba, tabaco, azúcar, vitivinicultura) (Carballo, 2007).
Por otra parte, la extensión rural del INTA, influida por el desarrollismo cepalino,
adoptó el llamado “paradigma educativo” (1956–1976): buscó quebrar resistencias
culturales y acompañar el tránsito lineal desde lo “tradicional” hacia lo “moderno”. El
Servicio Nacional de Extensión desplegó cerca de 200 Agencias de Extensión Rural
(AER), con equipos integrados por jefe de agencia (ingeniero
agrónomo/veterinario), asesores de Hogar Rural (estrategia para la economía
doméstica) y asesores de Clubes 4ª (estrategia para jóvenes). Se promovieron
Clubes de Hogar Rural y Clubes 4A de Jóvenes, con diferenciación por género y
edad, y se trabajó sobre liderazgos locales para acelerar difusión y adopción del
paquete tecnológico RV por parte de las familias rurales (Alemany, 2003).
Territorialmente, la cobertura fue desigual: la región pampeana concentró la mayor
densidad de agencias y contó con la proximidad a centros de investigación, mientras
que en NOA y NEA hubo experiencias puntuales, incluida la articulación con
cooperativas y organizaciones rurales con asesoramiento técnico del INTA. Otras
regiones no fueron abarcadas.
Hacia el año 1973, en un breve retorno democrático, emergieron debates internos
en el INTA que cuestionaron las brechas regionales y las desigualdades entre
productores, proponiendo nuevas estrategias ligadas al cooperativismo y
asociativismo agropecuaria y agroindustrial (sector lácteo, cañero, yerbatero). Estas
iniciativas fueron discontinuadas rápidamente durante el nuevo régimen dictatorial
(1976–1983), período marcado por desarticulación institucional, persecución
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política y reorientación de agenda hacia grandes empresas. Se registraron despidos
masivos (aproximadamente el 20% del personal, unas 800 personas, con fuerte
impacto sobre extensión rural), exilios y casos de desaparición de técnicos
comprometidos con el trabajo comunitario (Gargano, 2014; Carballo González,
2007). A pesar del escenario nacional, en las áreas de investigación, se consolidó
la difusión de paquetes tecnológicos y la vinculación con empresas mediante
Convenios de Vinculación Tecnológica (con predominio de obtención de cultivares
y material genético), reforzando una orientación sectorial y disciplinar.
Con el retorno democrático (1983–1989), algunos grupos en el INTA señalaron los
problemas de la fuerte concentración y verticalización de la toma de decisiones en
la institución. En virtud del clima de época, se decidió democratizar la estructura
mediante la descentralización administrativa en nuevos Centros Regionales y la
creación de Consejos con participación de asociaciones de productores
(principalmente medianos y grandes), gobiernos provinciales, universidades e
investigadores. Esto, lejos de cambiar la trayectoria tecnocognitiva, la reafirmó: la
agenda de I+D continuó fuertemente articulada al complejo agroindustrial y
exportador (Hurtado, 2010).
A fines de los ochenta reapareció la dimensión científica social con la restitución del
Instituto de Economía y Sociología y la incorporación de perfiles sociales y de
extensión rural. Sin embargo, “la inclusión social” quedó mayormente subordinada
a la competitividad sectorial. En ese marco, se creó el Programa Minifundios (1987)
que buscó incluir productores (pequeños y medianos) con potencial de
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modernización, pero con escala y recursos acotados, y con una agenda tecnológica
asociada a “tecnologías apropiadas” de bajo desarrollo cognitivo (INTA, 2006).
Desde el análisis socio-técnico, en términos de la relación problema–solución
predominante, la fase 1 estabilizó una matriz productivista: de “simplicidad técnica
y baja productividad” a “tecnificación, paquetes de alto rendimiento y extensión
educativa”. Esta alianza socio-técnica funcionó con eficacia en algunos territorios
(región pampeana en particular) y sobre cierto tipo de productores (grandes
productores), consolidando capacidades estatales centradas en investigación por
producto, transferencia lineal, vinculacionismo y articulación con empresas. Al
mismo tiempo, dejó sedimentadas tensiones regionales, sociales y organizacionales
que reemergerán en fases posteriores como controversias sobre la direccionalidad
del desarrollo, el lugar de la agricultura familiar y el sentido de la innovación.
Asimismo, esta primera fase puede caracterizarse por un estilo socio-técnico
transferencista. Es decir, la tecnología fue concebida como conocimiento científico
producido en centros de investigación, validado en estaciones experimentales y
posteriormente difundido hacia productores, entendidos como adoptantes
racionales y estandarizados. La extensión rural operaba como mecanismo de
traducción, no como espacio de co-producción. Las heterogeneidades territoriales
y socioeconómicas quedaron subordinadas a un modelo universalista de
innovación.
En términos de capacidades estatales, esta fase mostró la construcción de una
fuerte capacidad socio-técnica por parte del INTA: expansión territorial,
profesionalización técnica, acumulación de capacidades científicas y tecnológicas,
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consolidación de legitimidad sectorial, consolidación de canales distribución y
articulación comercial internacional y nacional. Sin embargo, dicha capacidad
estuvo orientada por una definición restringida del desarrollo, centrada en
crecimiento productivo y competitividad exportadora, con escasa problematización
de las dinámicas de inclusión social y/o sustentabilidad ambiental. La
direccionalidad de la planificación socio-técnica estatal quedó así alineada con un
proyecto modernizador que priorizó la intensificación productiva y la integración a
mercados internacionales.
Reestructuración de la política de investigación e innovación
neoliberal y la emergencia diferenciada de pequeños productores
(Fase II. Años 1990–2003)
La segunda fase de la trayectoria del INTA (1990–2003) estuvo marcada por el retiro
y la reducción del Estado nacional, en el marco de las reformas2 estructurales
impulsadas por organismos internacionales – Fondo Monetario Internacional y
Banco Mundial-. A partir de 1991 comenzaron a afectarse los recursos económicos
del organismo, que hasta entonces se financiaba mediante un impuesto específico
a las exportaciones agropecuarias que le otorgaba autarquía administrativa y
financiera. La eliminación de ese impuesto en el año 1994 implicó que el
presupuesto pasara a depender del Tesoro Nacional, lo que derivó en recortes y en
una creciente inestabilidad financiera.
2 Privatización de empresas públicas, desregulación económica, apertura comercial y financiera,
reforma administrativa del sector público y reducción del gasto público y ajuste fiscal.
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Ante este escenario nacional, la dirigencia institucional del INTA desplegó
estrategias para diversificar las fuentes de financiamiento y evitar la privatización de
áreas estratégicas, especialmente la extensión rural. En 1995 se crearon dos
nuevas figuras jurídicas bajo control del INTA pero externas a su estructura formal:
la Fundación ArgenINTA, orientada a vincularse con el sector privado para el
desarrollo de tecnologías en fase precompetitiva, e INTEA S.A., destinada a la
comercialización de tecnologías en fase competitiva (Calandra, 2007). Estas
iniciativas buscaron articular la agenda de investigación e intervención con las
demandas de grandes empresas y firmas transnacionales, lo que supuso una mayor
descentralización organizacional y un desarrollo desigual de capacidades
institucionales.
En el plano organizacional, el INTA atravesó procesos de reducción y
reorganización de personal y redefinición de prioridades estratégicas. Aunque
mantuvo su estructura formal, se intensificaron criterios de evaluación por
resultados, eficiencia administrativa y vinculación con cadenas productivas
dinámicas. Asimismo, la institución sufrió un fuerte recorte de unos 1800 agentes
entre personal científico, técnico y administrativo, y sostuvo una planta de
aproximadamente 4.000 agentes, aunque con restricciones de ingreso y
reestructuraciones internas (Pellegrini, 2014).
En el plano científico-tecnológico, el INTA priorizó áreas de conocimiento con
financiamiento internacional, como biología molecular, genética molecular,
inmunología molecular, desarrollo de vacunas recombinantes, transformación
genética vegetal y uso de marcadores moleculares para caracterización de
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
germoplasma y mejoramiento asistido (INTA, 2006). Esta orientación acompañó el
avance de los agronegocios y la expansión de cultivos extensivos, especialmente
los organismos genéticamente modificados, que a comienzos de los años 2000
alcanzaban al 84 % de los productores.
El sistema de extensión rural también se reconfiguró. Una parte de los
extensionistas se orientó hacia asesoramientos rentados para medianos y grandes
productores, mientras que otros grupos en menor medida sostuvieron programas
destinados a pequeños y medianos productores, así como a agricultores urbanos y
periurbanos (Alemany, 2003). Algunos centros regionales y experimentales crearon
cooperativas u otras figuras paralelas para obtener financiamiento adicional.
La crisis socioeconómica rural y urbana de inicios de la década impulsó estrategias
estatales asistencialistas hacia actores de la agricultura familiar y sectores
vulnerables. En este marco, el diseño del programa PROHUERTA, financiado por
el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, fue una propuesta emblemática. Este
programa promovió la autoproducción de alimentos mediante huertas y granjas
orgánicas familiares, escolares y comunitarias, combinando capacitación técnica,
provisión de semillas y herramientas, y asistencia técnica (Montaña, 2010). Aunque
se consolidó territorialmente y logró amplia visibilidad, su implementación presentó
limitaciones: homogeneización de semillas sin atender la diversidad ecológica,
dependencia de un único proveedor, falta de control sobre resultados efectivos y
ausencia de estrategias para la autonomía de los usuarios (Juarez, 2016). Además,
dentro del INTA fue considerado durante años como una política marginal y
asociada más al Ministerio que al propio organismo.
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
De manera paralela, se implementaron otros programas como Cambio Rural (1993),
orientado a Pymes agropecuarias para mejorar su gestión y competitividad, y el
Programa para Productores Familiares (PROFAM), destinado a productores
familiares capitalizados que buscaban integrarse a las políticas agrarias
dominantes. En educación, se desarrollaron iniciativas relevantes como el
Programa de Capacitación a Distancia (PROCADIS, 1993–2003), que ofreció
capacitación a distancia a más de 8.200 personas en diversas temáticas productivas
y organizativas, y se firmaron acuerdos con el Ministerio de Cultura y Educación
para fortalecer la educación rural.
Sin embargo, hacia 2002/2003, la marginalidad relativa de las políticas hacia los
agricultores familiares dentro del INTA y de la política agraria nacional se reflejaba
en la estructura del agro argentino: entre 1988 y 2002 desaparecieron
aproximadamente 100.000 pequeños productores (Censo Rural, 1988, 2002);
aunque representaban el 65,4 % de las explotaciones agropecuarias, ocupaban
solo el 13,5 % de la superficie productiva, mientras que el 34,6 % restante —
medianos y grandes productores— concentraba el 86,5 % de la tierra (PROINDER,
2007). En este contexto, las políticas científicas y tecnológicas del INTA, incluidas
aquellas asistencialistas, tendieron a fortalecer la inserción del sistema agrícola en
el mercado de commodities, al tiempo que contribuyeron, directa o indirectamente,
a procesos de concentración y exclusión en el agro argentino.
Desde el análisis socio-técnico, esta segunda fase la relación problema–solución
predominante cambió, pero no se redefine plenamente. Al problema de la “baja
productividad”, se agregan la frontera productiva (aumentar los suelos y los actores
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
vinculados a los agronegocios), la sustentabilidad institucional (evitar el achique y/o
privatización del INTA) y la vulnerabilidad socioeconómica de ciertos sectores
agropecuarios (lograr construir respuestas para actores que no habían sido
atendidos). Sin embargo, las estrategias de solución a cada uno de esos problemas
refuerzan la lógica de la matriz de agronegocios (cadenas productivas y
especialidades disciplinares), y por otro lado, la inclusión de nuevos actores de la
agricultura familiar (grupos vulnerables rurales y urbanos, pequeños y medianos
productores) está inmersa en intervenciones que mantienen un enfoque
asistencialista y paternalista, más que una transformación estructural de las
orientaciones tecnológicas hacia nuevos objetivos de desarrollo.
Organizacionalmente, no se produce aún una reconfiguración profunda del diseño
institucional. Las iniciativas orientadas a pequeños productores operan como
dispositivos relativamente periféricos dentro de una estructura central orientada a la
competitividad y la modernización tecnológica. Esta coexistencia genera
controversias internas sobre el rol de la extensión rural, el perfil profesional
requerido y la legitimidad científica de las tecnologías generadas para contextos de
baja escala productiva. La sustentabilidad ambiental no es agenda.
En términos de capacidades estatales, el INTA conserva sus fortalezas CTI
consolidadas, pero evidencia tensiones en su capacidad socio-técnica para
reorientar significativamente su trayectoria. Aunque se amplía el repertorio de
estrategias y políticas, falta consolidación tecnocognitiva y organizacional plena: la
direccionalidad tecnológica sigue alineada mayoritariamente al modelo
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
agroexportador, dejando las iniciativas familiares en una situación de fragilidad
institucional.
Esta fase inaugura marginalmente controversias sobre cómo abordar la inclusión
social y el desarrollo territorial, sin estabilizar un nuevo estilo socio-técnico
dominante. La capacidad estatal se configura como campo disputado, con
orientaciones divergentes coexistiendo sin reconfigurar la estructura heredada. Esta
nueva alianza socio-técnica incorpora nuevos elementos (nuevas relaciones
problema-solución, nuevos actores, nuevas políticas, nuevos territorios, nuevas
dinámicas de aprendizaje), pero sin desplazar la hegemonía de la matriz
productivista como eje de la producción de ciencia, tecnología e innovación
agropecuaria.
Nueva institucionalización y políticas tecnológicas para la
agricultura familiar (Fase III. Años 2004–2015)
La cruda crisis socioeconómica y política nacional del año 2001 y 2002 puso en
evidencia la fragilidad institucional del Estado argentino y sus limitadas capacidades
para revertir escenarios de pobreza estructural. Con niveles de desempleo que
alcanzaron el 20,8 % y una pobreza cercana al 40 % en 2002, un nuevo gobierno
nacional de corte progresista, pasó a priorizar en la agenda pública: la seguridad
alimentaria y el desarrollo con inclusión social. En este marco, distintas instituciones
estatales - entre ellas el INTA- redefinieron sus estrategias y focalizaron acciones
en sectores vulnerables, como agricultores familiares, trabajadores informales,
desempleados, niños y adultos mayores.
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
La cuestión agraria adquirió renovada relevancia. Los efectos acumulados de las
políticas de los años noventa habían profundizado la concentración productiva, la
migración rural y los procesos de descampesinización, fenómeno también visible a
escala latinoamericana. Programas como ProHuerta, Minifundio (INTA), el
Programa Social Agropecuario (SAGPyA) y PROINDER (SAGPyA) habían
resultado insuficientes para revertir estas tendencias. En este escenario, la
Agricultura Familiar (AF) se consolidó como prioridad en la agenda política regional
(Juarez y Serafim, 2010).
Entre los años 2008 y 2015 se produjo una jerarquización institucional del sector. El
gobierno nacional progresista impulsó la Secretaría de Agricultura Familiar y
Desarrollo Rural (SDRyAF, 2009) dependiente del Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca; implementó el Monotributo Social Agropecuario (MSA), como
mecanismo de formalización fiscal y previsional; impulsó la Unidad para el Cambio
Rural (UCAR) para gestionar programas de desarrollo con financiamiento
internacional; la creación de la Comisión de Agricultura Familiar (SENAF) en el
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) para atender
aspectos vinculados a la calidad e inocuidad desde una perspectiva adaptada al
sector; impulsó el Foro de Universidades de la Agricultura Familiar para vínculo el
sistema científico-académico; y dictó la Ley 27.118 de Reparación Histórica de la
Agricultura Familiar para reconoció a la AF como sujeto de derechos específicos e
incorporó herramientas fundamentales para garantizar el acceso a la tierra, al
financiamiento, a los mercados ya la participación en las políticas públicas (Juarez
et allí, 2015; De Luca, 2016).
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
En consonancia con estas transformaciones y con la nueva orientación política
nacional, el INTA comenzó a participar activamente en ámbitos como el
MERCOSUR, el IICA-OEA y PROCISUR, donde, pese a definiciones diversas,
predominó la idea de integrar a la AF al mercado. En el año 2003 el INTA creó el
Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (PROFEDER), cuya
estrategia se definió como un “enfoque territorial”. Este enfoque implicó un pasaje
desde una visión sectorial o disciplinar del desarrollo rural hacia una perspectiva
que contemplara las especificidades tecno-productivas, socioeconómicas,
culturales y geográficas de cada territorio. El PROFEDER pasó a coordinar y
articular los programas orientados a pequeños y medianos productores ya
existentes —Cambio Rural, ProFAM, ProHuerta y Minifundios— buscando mayor
coherencia institucional y territorial.
En 2004, la Dirección Nacional del INTA impulsó una consulta interna para promover
una “innovación institucional” acorde con los nuevos desafíos. Las críticas
emergentes señalaron la concentración de decisiones políticas y financieras en la
Dirección Nacional y en los directores de los Centros Regionales; el peso relativo
mayor de los Centros de Investigación (con financiamiento externo y privado) frente
a la extensión rural; el funcionamiento deficiente de los Consejos Asesores; y las
desigualdades regionales asociadas a limitadas capacidades institucionales.
Asimismo, se cuestionó que la estructura jerárquica y descentralizada dificultaba un
abordaje sistémico de los problemas sociales del agro.
Como respuesta de la Dirección Nacional, se formuló el Plan Estratégico
Institucional 2005–2015 (PEI), que propuso “democratizar” la institución y reorientar
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su accionar hacia la “innovación para la inclusión social”. Sin abandonar el énfasis
en competitividad y cadenas productivas, el PEI incorporó nuevas directrices:
trabajar desde las dinámicas territoriales, promover la equidad, diseñar tecnologías
apropiadas para sectores vulnerables y fortalecer la extensión rural (INTA, 2006).
Se buscó que las agendas de investigación e intervención se construyeran a partir
de las necesidades de los actores sociales en los territorios.
Uno de los cambios más significativos fue la adopción de una estructura
organizativa “matricial”, que articuló la estructura operativa (Centros de
Investigación, Centros Regionales, Estaciones Experimentales y Agencias de
Extensión) con la estructura programática (Áreas Estratégicas, Programas
Nacionales y diversos tipos de proyectos). Esta modalidad pretendía democratizar
la toma de decisiones, permitir que distintas unidades propusieran iniciativas y
promover la integración entre investigación y extensión. No obstante, enfrentó
resistencias internas y, según algunas evaluaciones, modificó más las formas de
vinculación que los contenidos de las prácticas científicas y tecnológicas.
En este contexto de debates y reorientaciones, en el año 2005 se delineó el
Programa Nacional de Investigación y Desarrollo para la Pequeña Agricultura
Familiar (PNPAF) y posteriormente se creó el Centro de Investigación y Desarrollo
Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar (CIPAF), junto con sus institutos
regionales (NOA, NEA, Pampeana, Patagonia, Cuyo). Estos organismos, con
estatus equivalente al de los centros dedicados a la agricultura empresarial
tradicional, se orientaron a la investigación-acción y al desarrollo de “tecnologías
apropiadas” (INTA, 2005).
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
Estas nuevas instituciones fueron constituidas con nuevo personal proveniente de
los cuadros técnicos de organizaciones campesinas, ONGs y universidades, dado
que se consideraba que se necesitaban nuevos aportes cognitivos y soluciones
tecnológicas. Aunque en general, este nuevo personal no tenía conocimientos del
campo de las Tecnologías para el Desarrollo Inclusivo Sustentable, ni teórico ni
práctico. Y había pocos perfiles tecnólogos. El diseño de estrategias y metodologías
para responder a una ecléctica y diversa agenda de la AF fue un desafío para estos
equipos (Thomas et allí, 2017). Asimismo, persistieron fuertes asimetrías en
recursos, equipamiento, personal y alianzas estratégicas respecto de los centros
orientados al agronegocio. Y, al mismo tiempo, primaron las críticas desde la
extensión rural por considerar que había solapamiento de funciones, y desde los
centros de investigación por considerar que se trataba de una ciencia de menor
jerarquía (Juarez, 2012).
Entre los años 2005 y 2015, el CIPAF y sus institutos regionales orientaron sus
esfuerzos a consolidar una doble legitimidad: institucional (tanto al interior como en
el entorno del INTA) y territorial (especialmente en relación con grupos,
asociaciones y cooperativas de pequeños productores, campesinos y chacareros
en los diversos territorios y sectores productivos). Este proceso implicó no sólo
afirmar su lugar dentro de la estructura organizacional del organismo, sino también
construir reconocimiento y confianza en ámbitos históricamente escasamente
integrados a las agendas centrales de investigación como los agricultores familiares
(Juarez, 2018).
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En paralelo a las múltiples estrategias orientadas a la Agricultura Familiar, este
periodo estuvo signado por el conflicto político entre el gobierno nacional y el sector
agropecuario a raíz del intento de aprobación de la Ley N°125 (2008), que proponía
retenciones móviles a las exportaciones agropecuarias. Esta disputa generó que las
organizaciones tradicionales del campo (Sociedad Rural, Federación Agraria
Argentina, Confederación Rural Argentina, Confederación Cooperativa
Agropecuaria)-, quienes eran miembros del Consejo Directivo del INTA, bloquearán
que el INTA se expresará sobre el conflicto. Al mismo tiempo, estas organizaciones
reforzaron sus estrategias políticas y de acción colectiva en “defensa del campo”, y
llevaron el debate nuevamente hacia el interior del INTA. Esto reforzó malestares
preexistentes de funcionarios y grupos de investigadores y extensionistas que
entendían como contraproducente que el INTA redireccionará su política hacia la
agricultura familiar y que se posicionará contrario a los intereses de los
agronegocios.
Al cierre de esta fase, el INTA mantenía una agenda de investigación fuertemente
vinculada a las demandas del sistema agropecuario nacional y de las grandes
empresas. No obstante, había incorporado cambios significativos para revalorizar la
extensión rural, fortalecer el enfoque territorial y otorgar mayor centralidad política y
simbólica a las estrategias de inclusión social, ampliando los recursos humanos,
financieros y organizacionales (aunque de manera desigual) destinados a estos
objetivos.
Desde el análisis socio-técnico, esta tercera fase marca una redefinición sustantiva
de la relación problema-solución predominante. El problema ya no se formula
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
exclusivamente como baja productividad o insuficiente adopción tecnológica, sino
como: exclusión socioeconómica y vulnerabilidad territorial, asimetrías estructurales
en acceso a recursos productivos, débil articulación entre conocimiento científico y
saberes locales y necesidad de sustentabilidad ambiental. La solución deja de ser
un paquete tecnológico estandarizado para todos los territorios para convertirse (al
menos en algunos casos) en un proceso situado de co-construcción, donde
investigación y extensión se articulan en dinámicas participativas y se revaloriza el
trabajo territorial. Este desplazamiento implica un cambio en el estilo socio-técnico
de la narrativa política y de propuesta de intervención: del modelo lineal
transferencista a un enfoque territorial participativo.
Desde la perspectiva de las capacidades estatales, aquí se observa con mayor
claridad el despliegue de lo que conceptualizamos como capacidad socio-técnica:
capacidad para redefinir el problema tecnológico (de productividad a inclusión
territorial), capacidad para rearticular actores heterogéneos (productores,
organizaciones, técnicos, gobiernos locales), y capacidad para sostener dispositivos
institucionales específicos orientados a inclusión. Sin embargo, este alineamiento
no eliminó el estilo transferencista del agronegocio heredado, y la estrategia
orientada a la agricultura familiar no llegó a consolidar otra forma de hacer y
construir dinámicas de desarrollo inclusivo sustentable. Ambos enfoques
coexistieron, generando tensiones internas en torno a criterios de excelencia
científica, asignación presupuestaria y reconocimiento institucional.
Desde el análisis socio-técnico, esta fase muestra dos cuestiones (1) que la
capacidad estatal no es un atributo acumulativo ni irreversible, y (2) que la
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
estabilización de un nuevo estilo de intervención requiere sostener en el tiempo
dispositivos organizacionales, productos tecnocognitivos, legitimidad interna y
respaldo político externo.
En síntesis, el período entre 2004 y 2015 constituye el momento de mayor
institucionalización de la agricultura familiar en el INTA y de mayor explicitación de
la innovación y desarrollo de tecnologías para el desarrollo inclusivo sustentable
como horizonte estratégico. Sin embargo, esta transformación operó sobre una
trayectoria institucional previa fuertemente sedimentada, lo que dejó abierta la
posibilidad de reversiones o reconfiguraciones posteriores.
Reconfiguraciones y tensiones institucionales (Fase IV - Años
2016–2023)
En esta cuarta fase se abrió una nueva etapa caracterizada por la inestabilidad en
la orientación estratégica del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, en un
contexto de ajuste fiscal, redefinición de prioridades productivas y reorganización
del aparato estatal. Tras el cambio de gobierno ocurrido a fines de 2015, se inició
un proceso de erosión de las agendas previamente jerarquizadas en torno al
desarrollo rural y la agricultura familiar, en el marco de un giro neoliberal en las
políticas públicas (Urcola y Nogueira, 2021). Aunque la estructura formal del
organismo se mantuvo, entre 2016 y 2019 se registraron restricciones
presupuestarias en términos reales, congelamiento de ingresos de personal,
despidos de técnicos especializados y revisiones de áreas vinculadas al desarrollo
territorial y a la agricultura familiar.
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
Durante la gestión del nuevo gobierno nacional de cohorte neoliberal se impulsó
una reestructuración institucional que incluyó recortes presupuestarios, cierre o
debilitamiento de programas y una reorientación hacia una lógica de
“emprendedurismo rural”, centrada en la competitividad individual y la inserción en
cadenas dinámicas (Lattuada et al, 2019). En ese marco, el desfinanciamiento de
organismos clave como la Secretaría de Agricultura Familiar, el Instituto Nacional
de Tecnología Agropecuaria y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria debilitó significativamente la capacidad estatal para sostener
políticas públicas orientadas a procesos CTI para la agricultura familiar.
Este escenario impactó de manera directa en dispositivos consolidados durante la
fase anterior, tales como el Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico para
la Pequeña Agricultura Familiar (y sus institutos regionales), los Proyectos
Regionales con Enfoque Territorial y diversas iniciativas de innovación y el
desarrollo de tecnologías apropiadas. Si bien numerosos equipos técnicos
continuaron operando, lo hicieron en condiciones de mayor fragilidad organizacional
y presupuestaria, con menor centralidad estratégica en los documentos
institucionales y menor respaldo político explícito. La orientación programática
mostró entonces una coexistencia conflictiva entre agendas: mientras se reforzaba
el énfasis en competitividad, biotecnología, agricultura digital, trazabilidad y
agregado de valor exportador, persistían marginalmente proyectos vinculados a
agricultura familiar y desarrollo territorial, sostenidos por redes previamente
consolidadas y por la trayectoria acumulada de equipos técnicos especializados
(Molpece, 2022).
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
Frente a este proceso de desarticulación institucional, el sector de la agricultura
familiar para mostrar su importancia en la estrategia de soberanía alimentaria
desplegó estrategias de resistencia y visibilización en el espacio público mediante
acciones como verdurazos, feriazos y tractorazos, que contribuyeron a mantener la
agenda sectorial en el debate público (Caballero y Ramilo, 2023). Este giro expresó
una reconfiguración del campo organizativo de la agricultura familiar y tensionó
nuevamente las relaciones entre actores sociales agrarios y agencias estatales.
A fines del año 2019, con la asunción de un gobierno nacional con narrativa
progresista, se reabrió la posibilidad de retomar políticas públicas orientadas a la
agricultura familiar, pero esto se vio truncado por la cuarentena por la pandemia del
COVID-19 que generó que la agenda se tornará por completo hacia la cuestión
sanitaria. Marginalmente, la agricultura familiar pudo mostrar su capacidad de
sostener las dinámicas de aprovisionamiento de alimentos a nivel local.
Entre los años 2020 y 2023 no se generaron transformaciones estructurales
profundas, ni productos significativos por parte de las políticas para la agricultura
familiar. Persistieron obstáculos en el acceso a la tierra, el financiamiento adecuado,
la infraestructura rural y el fortalecimiento de canales de comercialización propios,
lo que restringió la escala y sostenibilidad de las políticas implementadas (Urcola y
Nogueira, 2021; Fernández Cantero et al., 2025).
Durante este período, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria mantuvo, a
través de la extensión rural, el acompañamiento técnico en los territorios,
sosteniendo vínculos con productores y organizaciones locales. Sin embargo, en el
plano de la investigación científica y la innovación tecnológica, la orientación
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
predominante continuó alineada principalmente con las demandas de los complejos
agroindustriales y las cadenas de agronegocios. En este contexto, los usuarios
objetivo volvieron a diferenciarse de manera implícita según su prioridad
estratégica: mientras las cadenas exportadoras y los sectores dinámicos del
agronegocio recuperaban centralidad en la agenda institucional, la agricultura
familiar permanecía como destinataria de acciones y programas específicos,
aunque con menor visibilidad, recursos y jerarquía en la definición estratégica del
organismo.
Desde el análisis socio-técnico, en esta cuarta fase la relación problema–solución
predominante se desplazó nuevamente hacia la competitividad y la eficiencia
productiva como ejes prioritarios, reduciendo la centralidad de la inclusión
socioambiental como criterio organizador de la agenda tecnológica. Sin embargo,
no se produjo un retorno pleno al paradigma exclusivamente transferencista de las
décadas iniciales. Más bien, se consolidó una estructura híbrida, donde coexisten
estilos socio-técnicos divergentes, aunque el orientado a la agricultura familiar es
marginal o de menor peso relativo.
Este período permite observar con claridad la naturaleza contingente de la
capacidad socio-técnica estatal. La institucionalización lograda por la política CTI
para la agricultura familiar entre 2004 y 2015 no se tradujo en irreversibilidad
estructural. La sostenibilidad de los dispositivos orientados a agricultura familiar
dependía de asignaciones presupuestarias específicas, reconocimiento
organizacional formal y respaldo político externo. Al modificarse estas condiciones,
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
los alineamientos internos se debilitaron y las orientaciones tecnológicas tendieron
a replegarse hacia trayectorias previamente sedimentadas.
En términos de capacidades estatales, el INTA mantuvo densidad infraestructural y
capital científico acumulado, pero enfrentó tensiones en su direccionalidad
estratégica. La experiencia de esta fase refuerza la hipótesis central del artículo: la
capacidad estatal para el desarrollo inclusivo sustentable no depende únicamente
de la formulación de misiones o de la existencia de infraestructura científica y
tecnológica, sino de la posibilidad de estabilizar en el tiempo relaciones problema–
solución orientadas a inclusión socioambiental dentro de una organización
atravesada por disputas internas y condicionamientos macroeconómicos y políticos.
La planificación estratégica socio-técnica para la inclusión socioambiental, sin
alineamientos políticos sostenidos, resulta insuficiente para transformar trayectorias
tecnocognitivas históricamente consolidadas.
Resultados y aportes teóricos y de política CTI para el
desarrollo
La reconstrucción de la trayectoria socio-técnica del INTA entre 1956 y 2023 permite
extraer implicancias que exceden el caso empírico y dialogan directamente con los
debates contemporáneos sobre capacidades estatales y políticas de ciencia,
tecnología e innovación. Este apartado organiza la discusión en dos planos
articulados: (i) el plano teórico-conceptual y (ii) el plano de diseño e implementación
de política CTI en contextos de desigualdad estructural.
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
Implicancias teóricas: más allá del Estado coherente y la
orientación por misión
Desde el punto de vista teórico, el caso analizado tensiona tanto a la literatura
clásica de capacidades estatales como a los enfoques recientes del Estado
emprendedor y las políticas orientadas por misiones. La tradición inaugurada por
autores como Skocpol, Mann y Evans ha destacado la importancia de aspectos
normativos (deber ser) del Estado la autonomía burocrática, la coherencia
organizacional y el poder infraestructural para explicar la eficacia estatal. El INTA
constituye, en este sentido, un ejemplo paradigmático de institución con alta
densidad infraestructural, profesionalización técnica y legitimidad sectorial
sostenida en el tiempo. Sin embargo, la trayectoria reconstruida muestra que dichas
capacidades no determinan por sí mismas la orientación del desarrollo. La misma
infraestructura institucional puede sostener estilos socio-técnicos divergentes:
modernización productivista, enfoques compensatorios o innovación y tecnologías
para el desarrollo inclusivo sustentable.
Por su parte, los planteos del Estado emprendedor enfatizan la necesidad de
direccionalidad estratégica y misiones transformadoras. No obstante, el análisis
sugiere que en contextos periféricos el principal obstáculo no radica exclusivamente
en la ausencia de dirección, sino en la persistencia de trayectorias tecnológicas
sedimentadas y marcos cognitivos institucionalizados que limitan la posibilidad de
reorientación. La definición de una misión inclusiva resulta insuficiente si no se
transforman radical y simultáneamente los estilos de producción CTI, los criterios
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de evaluación científica asociados a los efectos en territorio, la asignación interna
de recursos y las jerarquías disciplinares.
En este sentido, el aporte central del trabajo consiste en desplazar la discusión
desde la capacidad de “crear mercados” hacia la capacidad de “reorientar
trayectorias”. Esta reorientación implica intervenir sobre relaciones problema–
solución históricamente estabilizadas, lo cual supone procesos conflictivos de
alineamiento y desalineamiento organizacional. La direccionalidad estratégica
aparece así como resultado contingente de disputas socio-técnicas internas, y no
como propiedad dada de un Estado unitario.
Conceptualizar la capacidad estatal como capacidad socio-técnica permite capturar
esta dinámica. No se trata solo de contar con recursos o autonomía, sino de la
aptitud para redefinir problemas tecnológicos, articular actores heterogéneos y
sostener en el tiempo arreglos institucionales orientados a inclusión. Esta
redefinición aporta al campo CTS una lectura renovada del debate sobre desarrollo,
y al mismo tiempo complejiza las discusiones de economía política del desarrollo al
incorporar la dimensión socio-técnica.
Implicancias para la política CTI: inclusión, planificación y
estabilidad institucional
En el plano de la política de CTI, la trayectoria del INTA ofrece lecciones relevantes
para el diseño de políticas orientadas al desarrollo inclusivo sustentable.
En primer lugar, muestra que la inclusión no puede ser un “complemento social” de
una política tecnológica orientada centralmente a competitividad. Cuando la
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agricultura familiar fue tratada como dispositivo periférico (Fase II), las
intervenciones tendieron a adquirir un carácter compensatorio y frágil. En cambio,
cuando se institucionalizó como sujeto de I+D (Fase III), la orientación tecnológica
logró mayor coherencia y estabilidad relativa.
En segundo lugar, el caso evidencia la importancia de la planificación estratégica
socio-técnica. No basta con definir prioridades sectoriales; es necesario construir
sistemas socio-técnicos específicos (formas de aprendizaje institucional, estrategias
CTI para el desarrollo inclusivo sustentable, unidades de investigación, programas
territoriales, criterios de evaluación diferenciados, articulación local e internacional)
que traduzcan la orientación inclusiva en prácticas institucionales concretas en los
territorios. La planificación, en este marco, no es meramente programática, sino
organizacional y tecnocognitiva.
En tercer lugar, la experiencia demuestra que la estabilidad temporal es un
componente crítico de la capacidad estatal para la inclusión. La Fase IV ilustra que,
ante restricciones presupuestarias y cambios políticos bruscos, los alineamientos
construidos pueden debilitarse rápidamente. Las políticas de CTI orientadas a
inclusión socioambiental requieren, por tanto, mecanismos de institucionalización
que reduzcan su dependencia de coyunturas políticas de corto plazo.
En cuarto lugar, el análisis sugiere que las políticas de CTI en el Sur Global
enfrentan un desafío adicional: operar en contextos de heterogeneidad estructural
profunda. Esto implica reconocer que no existe una única trayectoria socio-técnica
óptima y que la diferenciación de usuarios (cadenas exportadoras, pequeños
productores, territorios marginales) exige repertorios de estrategias de producción
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Revista Redes 61 – ISSN 1851-7072
científica y tecnológicas y organizacionales diversos. La capacidad estatal radica
entonces en gestionar esta heterogeneidad transversalizando la inclusión
socioambiental y reduciendo las lógicas dominantes de acumulación y
concentración tecnoproductiva.
Finalmente, el estudio invita a repensar la noción misma de innovación en política
pública. La innovación y el desarrollo de tecnología para el desarrollo inclusivo
sustentable no consiste únicamente en desarrollar tecnologías de bajo costo o
adaptadas a pequeña escala (nociones de tecnologías apropiadas, tecnologías
intermedias o innovación inclusiva), sino en transformar los marcos institucionales
que determinan qué problemas son visibles, qué conocimientos son legítimos y qué
actores participan en la definición de soluciones. Desde esta perspectiva, la política
de CTI para el desarrollo inclusivo sustentable es inseparable de procesos de
democratización cognitiva y reorganización institucional (Juarez y Becerra, 2022).
En conjunto, la discusión sugiere que el desafío contemporáneo de las políticas de
CTI no es solo definir misiones ambiciosas, sino construir capacidades socio-
técnicas capaces de sostener orientaciones inclusivas y sustentables en
organizaciones atravesadas por disputas, ciclos políticos y condicionamientos
macroeconómicos. El caso del INTA muestra que esa tarea es posible, pero también
que su estabilidad depende de equilibrios institucionales siempre contingentes.
Conclusiones
Este artículo partió de una pregunta central: ¿qué capacidades estatales de
innovación y desarrollo tecnológico requiere el desarrollo inclusivo sustentable
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cuando el desafío no es crear mercados, sino reorientar trayectorias tecnológicas
históricamente consolidadas en contextos de desigualdad estructural? A través de
la reconstrucción de la trayectoria socio-técnica del INTA entre los años 1956 y
2023, el análisis permite extraer una serie de conclusiones teóricas y empíricas
relevantes para el debate sobre capacidades estatales en el Sur Global.
En primer lugar, la evidencia muestra que las capacidades estatales no pueden
comprenderse únicamente como atributos administrativos, autonomía burocrática o
poder infraestructural, tal como enfatiza la literatura clásica. Si bien estas
dimensiones resultan necesarias, y el INTA ha demostrado históricamente contar
con densidad organizacional, infraestructura territorial y capital científico
acumulado, no son suficientes para explicar la direccionalidad de las políticas
científicas y tecnológicas. La trayectoria analizada revela que una misma estructura
institucional puede orientar sus capacidades hacia la modernización productivista o
hacia la inclusión socioambiental, dependiendo de cómo se definan y estabilicen las
relaciones problema–solución en su interior.
En segundo lugar, el caso muestra los límites de las perspectivas que conciben al
Estado como actor coherente que define misiones y moviliza recursos
estratégicamente. A diferencia de los planteos del Estado emprendedor, donde la
clave reside en la direccionalidad y la inversión pública, la experiencia del INTA
sugiere que el principal desafío no es solo definir una misión en clave de desarrollo
inclusivo sustentable, sino transformar estilos socio-técnicos sedimentados y
sostener en el tiempo nuevas alianzas institucionales.
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En tercer lugar, la reconstrucción histórica evidencia que las capacidades estatales
son contingentes y reversibles. La institucionalización de la agricultura familiar en la
fase 2004–2015 (con la creación del CIPAF, la territorialización de la planificación y
la incorporación de TeDIS en los planes estratégicos) mostró que es posible
reorientar trayectorias CTI. Sin embargo, la fase posterior (2016–2023) demuestra
que dichos alineamientos no son irreversibles: ante cambios políticos y
presupuestarios, las orientaciones pueden debilitarse y coexistir en tensión con
agendas productivistas previamente consolidadas. La capacidad estatal aparece,
así, como un campo dinámico de disputas socio-técnicas más que como un recurso
acumulativo lineal.
En cuarto lugar, el análisis permite reformular la noción de capacidad estatal como
capacidad socio-técnica: la aptitud para redefinir problemas tecnológicos, rearticular
actores heterogéneos (científicos, extensionistas, productores, organizaciones
territoriales, decisores políticos), y estabilizar dispositivos institucionales que
permitan el funcionamiento efectivo de tecnologías orientadas a inclusión
socioambiental. Esta conceptualización desplaza el foco desde la eficiencia
administrativa hacia la dinámica interna de construcción y sostenimiento de alianzas
socio-técnicas.
Finalmente, el estudio aporta una conceptualización situada desde el Sur Global.
En contextos caracterizados por heterogeneidades productivas profundas,
dualismos estructurales y brechas socioambientales persistentes, el desarrollo
inclusivo sustentable no depende únicamente de expandir mercados o escalar
innovaciones, sino de transformar relaciones socio-técnicas históricamente
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sedimentadas. La experiencia del INTA muestra que dicha transformación exige
planificación estratégica, pero también capacidad de sostener controversias
internas, institucionalizar nuevos dispositivos y proteger orientaciones inclusivas
frente a ciclos políticos y restricciones macroeconómicas.
En síntesis, el desarrollo inclusivo sustentable requiere Estados capaces no solo de
invertir y planificar, sino de intervenir sobre sus propias trayectorias institucionales.
La innovación pública, en este marco, no consiste únicamente en crear nuevas
tecnologías, sino en reconfigurar las condiciones socio-técnicas que determinan qué
tecnologías funcionan, para quiénes y bajo qué criterios de inclusión.
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Artículo recibido el 15 de septiembre de 2025
Aprobado para su publicación el 27 de diciembre de 2025
