Redes. Revista de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología 62 (2026)
www.revistaredes.unq.edu.ar
Revista Redes
ISSN: 0328-3186 ISSNe:
1851-7072
1
REDES
Revista de Estudios Sociales de la Ciencia y
la Tecnología
Articulación institucional en ciencia y tecnología en
Argentina: incentivos, obstáculos y dimensiones de
un problema complejo
Institutional coordination in science and technology in Argentina.
Santiago Liaudat
1,3
ORCID: 0000-0003-3128-5144 santiago.liaudat@gmail.com
Andrés Carbel
1,4
ORCID: 0000-0003-2621-1116 andrescarbel@gmail.com
Julián Bilmes
2,4
ORCID: 0000-0003-1170-1526 bilmesjulian@gmail.com
(1) Laboratorio de Estudios en Cultura y Sociedad – Facultad de Trabajo Social – Universidad Nacional de la
Plata (
LECyS FTS UNLP)
(2) Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales – Facultad de Humanidades y Ciencias de la
Educación
–
Universidad Nacional de la Plata (IdIHCS FaHCE UNLP)
(3) Universidad Tecnológica Nacional
–
Facultad Regional La Plata (UTN
–
FRLP)
(4) Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet)
Palabras clave
Resumen
Gobernanza
científica
Articulación
interinstitucional
Política de
ciencia y
tecnología
Sistema
Nacional de CTI
Federalización
La articulación interinstitucional constituye un componente clave para la
gobernanza eficaz de los sistemas de ciencia, tecnología e innovación. En
Argentina, a pesar de la creación de instancias específicas como el Gabinete
Científico y Tecnológico (GACTEC), el Consejo Federal de Ciencia y
Tecnología (COFECyT) y el Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología
(CICyT), persisten serias dificultades para consolidar una coordinación
efectiva entre organismos, niveles de gobierno y sectores. Este artículo
analiza críticamente el desarrollo, funcionamiento y limitaciones de dichas
instancias en el marco del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, combinando revisión documental y normativa con entrevistas en
profundidad a actores clave del sistema. El documento examina los
principales incentivos y obstáculos para una articulación sostenida en cuatro
dimensiones transversales. El trabajo se enmarca en una agenda de reflexión
sobre políticas e instrumentos para fortalecer la integración del sistema
científico-tecnológico argentino.
Keywords
Abstract
Scientific
governance
Interinstitutional
coordination
Science and
technology
policy
National STI
System
Federalization
Inter-institutional coordination is a key component of effective governance of
science, technology, and innovation systems. In Argentina, despite the
creation of specific bodies such as the Scientific and Technological Cabinet
(GACTEC), the Federal Council for Science and Technology (COFECyT), and
the Interinstitutional Council for Science and Technology (CICyT), serious
difficulties persist in consolidating effective coordination between agencies,
levels of government, and sectors. This article critically analyzes the
development, functioning, and limitations of these bodies within the framework
of the National System of Science, Technology, and Innovation, combining a
review of documents and regulations with in-depth interviews with key actors
in the system. The main incentives and obstacles to sustained coordination
are examined and grouped into four cross-cutting dimensions. The work is
part of an agenda for reflection on policies and instruments to strengthen the
integration of the Argentine science and technology system.
Información del
artículo
DOI: 10.48160/18517072re62.911
Recibido: 16/12/2025
Revisado: 26/03/2026
Aceptado: 27/05/2026
Publicado: 01/06/2026
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Introducción
Hace tres décadas, Argentina comenzó a dar pasos decisivos para mejorar la
coordinación institucional de su entramado público de investigación científica y
tecnológica (CyT). A los organismos que ya integraban el complejo CyT y a la
entonces Secretaría de Ciencia y Tecnología se sumaron nuevas instancias de
articulación ministerial, federal e interinstitucional: en 1996, el Gabinete
Científico-Tecnológico (GACTEC); en 1997, el Consejo Federal de Ciencia y
Tecnología (COFECyT); y en 2001, el Consejo Interinstitucional de Ciencia y
Tecnología (CICyT). Resulta indispensable analizar el funcionamiento de estos
organismos, evaluando sus logros y limitaciones y, sobre todo, identificar qué
incentivos y qué obstáculos surgieron en la búsqueda de una mayor
coordinación.
La articulación interinstitucional constituye uno de los ejes estratégicos del
diseño y funcionamiento de los sistemas nacionales de ciencia, tecnología e
innovación (CTI). En América Latina, el esquema del “Triángulo de Sábato”
(Sábato y Botana, 1970) puso tempranamente en el centro de la reflexión la
necesidad de articular los vértices del Estado, la infraestructura científico-
tecnológica y el sector productivo. A escala global, modelos como el enfoque de
Sistemas Nacionales de Innovación (Lundvall, 1992) y el de “Triple Hélice”
(Etzkowitz y Leydesdorff, 1995) han reforzado esta premisa, destacando que el
valor estratégico de la ciencia y la tecnología radica no solo en su desarrollo
aislado, sino en su integración dentro de un entramado institucional capaz de
producir innovación, resolver problemas sociales y dinamizar estructuras
productivas. Así pues, se subraya la necesidad de generar vínculos estables y
cooperativos entre actores públicos, privados y académicos, pero además al
interior de cada uno de estos vértices.
En el caso argentino, esta articulación ha sido objeto de diagnósticos
críticos y de esfuerzos sostenidos. Los problemas de coordinación entre
organismos, la escasa planificación estratégica conjunta y la débil vinculación
con el entramado productivo aparecen de manera recurrente en evaluaciones
nacionales e internacionales. Desde mediados de los años noventa, las políticas
públicas de CTI buscaron construir mecanismos capaces de responder a estos
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desafíos. Ya entonces, Chudnovsky y López advertían que “una situación de
doble desarticulación ha caracterizado la historia argentina en la materia —
desarticulación entre el complejo de CyT y el sector productivo, y desarticulación
en el interior del propio complejo de CyT—” (1996, p. 72). Además, señalaban
que las reformas en curso, tal como estaban planteadas, no serían suficientes
para revertir ese cuadro de fragmentación.
Tres decenios pasaron desde aquel pronóstico. Y, pese a la creación de
instancias como GACTEC, COFECyT y CICyT, y más tarde del Ministerio de
Ciencia, Tecnología e Innovación de la Nación (MINCyT - 2007), Argentina
continuó enfrentando dificultades estructurales para consolidar una gobernanza
integrada, sostenida y eficaz de la CyT. Los diagnósticos disponibles coinciden
en que estas instancias no lograron afianzarse como espacios efectivos de
planificación, coordinación y formulación estratégica. La fragmentación
institucional, la superposición de funciones, la débil articulación federal y la
escasa vinculación con el sector productivo conforman un cuadro persistente.
Estas dificultades no son meramente técnicas: constituyen también un
terreno de disputas políticas e ideológicas. En el actual contexto de
reconfiguración del aparato estatal y de instauración de un régimen de
acumulación neoliberal, estas instancias no solo han sido objeto de abandono y
cuestionamiento, sino también de propuestas explícitas de eliminación. Un caso
emblemático es el reciente informe de la Fundación Libertad y Progreso (2025),
usina de pensamiento vinculada al oficialismo nacional, que recomienda
desmantelar las estructuras interinstitucionales consagradas por la Ley
25.467/2001. Si bien estas sugerencias deben entenderse en el marco del
cientificidio en curso (Liaudat y Bilmes, 2024), revelan también una insatisfacción
extendida respecto del rol que estos organismos han desempeñado.
Este tipo de propuestas pone de relieve la necesidad de debatir, sobre una
base informada, cuál ha sido el recorrido institucional y político de aquellas
instancias de articulación y cuál es su relevancia en el marco del Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI). No se trata de destruir
para resolver, sino de mejorar la gobernanza del sistema, fortaleciendo la
articulación entre niveles de gobierno (nacional y provincial), entre sectores
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(académico, productivo y estatal) y entre agencias con funciones diferenciadas
pero interdependientes. Para ello, además, es preciso identificar —más allá de
estos organismos— cuáles han sido los incentivos y los obstáculos que han
condicionado los procesos de articulación.
El presente artículo se propone aportar en esa dirección mediante una
reconstrucción normativa e histórica y una revisión del estado del arte,
complementadas con entrevistas en profundidad a referentes clave de distintos
períodos y niveles de gestión. A partir de este abordaje se analizan los sentidos,
funciones, tensiones y limitaciones de las principales estructuras de articulación
del SNCTI. El análisis busca, por un lado, dar cuenta de la complejidad
institucional del problema y, por otro, identificar —a través de una tipología—
tanto los factores que han obstaculizado una articulación sostenida como las
oportunidades para su fortalecimiento.
En última instancia, se procura contribuir a la agenda de investigación y de
formulación de políticas públicas orientadas a consolidar una gobernanza más
integrada, federal y estratégica del sistema científico-tecnológico nacional. El
objetivo es nutrir un debate informado sobre el futuro de la articulación en el
SNCTI, identificando los aprendizajes institucionales acumulados y las tensiones
persistentes que continúan limitando una política de CTI con mayor impacto,
continuidad y orientación al desarrollo.
La exposición se organiza en cinco apartados. En primer lugar, se presenta
la estrategia metodológica. En segundo término, se describen las principales
instancias de articulación creadas en las últimas décadas, a partir de un
diagnóstico histórico del complejo institucional de CyT. En este apartado también
se revisan los estudios existentes sobre dichas instancias, identificando sus
aportes, límites y vacancias tanto en la producción académica como en los
informes oficiales. En tercer lugar, se analizan las entrevistas a referentes clave.
En cuarto lugar, se propone una tipología de incentivos y obstáculos a la
articulación en CyT englobados en cuatro dimensiones. Finalmente, se
presentan las conclusiones, que sintetizan las principales limitaciones
detectadas en las instituciones examinadas y en la propia investigación, junto
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con algunas propuestas preliminares para futuras políticas públicas y líneas de
indagación.
Metodología
La estrategia metodológica consta de dos componentes. Por un lado, se realizó
un análisis documental y de fuentes secundarias para delimitar el objeto de
estudio dentro del estado del arte y reconstruir la historia institucional de los
organismos analizados y de la articulación CyT en Argentina. Para ello, se
relevaron antecedentes sobre el tema y se sistematizó información proveniente
de resoluciones, publicaciones oficiales y bases de datos de los organismos de
CyT.
Por otro lado, se realizó un trabajo de campo basado en entrevistas en
profundidad. El conjunto de potenciales entrevistados se definió mediante un
muestreo intencional, considerando distintos criterios de relevancia (Piovani,
2018). Dado el fenómeno de interés, se priorizó la inclusión de referentes con
trayectoria en diversas instancias de articulación interinstitucional y en distintos
períodos de gestión. Se seleccionaron siete perfiles clave, de los cuales seis
aceptaron participar. Siguiendo el enfoque cualitativo, el propósito de las
entrevistas fue captar las representaciones de actores directamente involucrados
en el fenómeno analizado (Denzin y Lincoln, 2005).
Las entrevistas fueron semiestructuradas y se organizaron en torno a un
cuestionario guía articulado en cinco ejes: i. articulación interinstitucional, ii.
articulación interministerial, iii. articulación federal, iv. planes de CyT, y v. otros
mecanismos y experiencias nacionales e internacionales. Todas se realizaron de
manera virtual y tuvieron una duración de entre 60 y 120 minutos entre el 11 de
junio y el 30 de septiembre de 2025.
El análisis se realizó exclusivamente mediante técnicas cualitativas de
análisis de contenido. Finalizado el trabajo de campo, se procedió a desgrabar
la totalidad de las entrevistas —que sumaron 9,5 horas de registro— para su
procesamiento analítico. Con el objetivo de recuperar la voz de los actores, se
incorporan fragmentos textuales que respaldan las categorías construidas. Se
garantizó el anonimato y la confidencialidad en el tratamiento de la información.
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Al inicio de cada entrevista se solicitó el consentimiento informado para su
grabación. Una vez realizadas las seis entrevistas, se consideró que se había
alcanzado la saturación teórica, dada la recurrencia de la información obtenida.
El análisis se realizó mediante una codificación cualitativa iterativa que
combinó categorías emergentes del material empírico con otras derivadas de los
antecedentes. En una primera etapa, se identificaron unidades de sentido y se
construyeron códigos abiertos a partir de las entrevistas; luego, estos fueron
agrupados en categorías más abstractas mediante codificación axial.
Finalmente, a través de una codificación selectiva y del contraste sistemático
entre entrevistas y fuentes documentales, se integraron y depuraron las
categorías. La tipología resultante se elaboró identificando patrones recurrentes
de incentivos y obstáculos en el corpus, organizados en dimensiones analíticas
que sintetizan las regularidades observadas.
A partir de la codificación del material desgrabado y considerando los
aportes presentes en los antecedentes relevados, se elaboró una tipología de
incentivos y obstáculos a la articulación en CyT, organizada en torno a cuatro
dimensiones: político-institucional, organizacional y de gestión, territorial y
federal, y cultural y cognitiva.
Recorrido histórico y antecedentes
Si bien existen algunos organismos anteriores (universidades, observatorios,
museos, etc.), el complejo CyT argentino inició su proceso de institucionalización
estatal durante el primer peronismo (1945-1955). En esos años, en el marco de
un esquema orientado por la planificación del desarrollo, se fomentaron diversas
iniciativas destinadas a la resolución de problemas productivos. En el ámbito del
Ministerio de Asuntos Técnicos funcionaban el Centro Nacional de
Documentación Científica y Técnica, la Dirección Nacional de Investigaciones
Técnicas y Científicas y el Consejo Nacional de Investigaciones Técnicas y
Científicas. Asimismo, se establecieron instituciones especializadas, como el
Centro Nacional de Investigaciones Agropecuarias, la Comisión Nacional de
Energía Atómica, el Instituto Antártico Argentino y el Centro de Investigaciones
Científicas y Técnicas de las Fuerzas Armadas, entre otros (Hurtado, 2010).
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Tras el golpe de Estado de 1955, varios de estos organismos fueron
reconfigurados y rebautizados, y el complejo CyT adoptó una matriz de
institucionalización más orientada a la ciencia básica, junto con una dinámica
“ofertista” en la producción de conocimientos, con énfasis en las políticas de
infraestructura, provisión de recursos materiales y formación de recursos
humanos para investigación (Feld, 2020). En esta etapa se consolidaron tres
organismos clave: el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA),
creado en 1956; el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), en 1957; y
el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), en
1958. Estos organismos, concebidos como estructuras de tipo holding, surgieron
a partir de la integración de dependencias e instituciones preexistentes, y
pasaron a contener numerosos y diversos institutos científicos y centros
tecnológicos. Su especialización sectorial promovió dinámicas de
funcionamiento relativamente autónomas, en un contexto de escasos
mecanismos institucionalizados de articulación tanto entre ellos como con otros
niveles del Estado.
En 1969, bajo la influencia del desarrollismo, se creó la Secretaría del
Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACyT). Ese mismo año se realizó
un censo nacional de actividades científicas, se comenzó a registrar la inversión
en CyT dentro de una función presupuestaria específica y se inició el proceso de
planificación que culminaría en el primer plan estratégico plurianual del sector.
Ya por entonces, la falta de articulación del sector CyT comenzaba a emerger
como un problema relevante. De hecho, diversos trabajos del denominado
Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo dieron cuenta
de esta problemática (Herrera, 1973; Sábato y Botana, 1970; Varsavsky, 1971).
Pero, sin dudas, quien más profundizó tempranamente en la dimensión
institucional de este problema fue Oszlak (1976), al señalar la incapacidad del
Estado para imponer una política de CyT unificada. Su diagnóstico advirtió la
heterogeneidad de objetivos entre los organismos sectoriales, en contraste con
políticas de CyT que tendían a formularse como definiciones abstractas o
agregados heterogéneos. Para el autor, estos lineamientos carecían de una
integración funcional, jerárquica y presupuestaria efectiva entre los organismos.
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En este entramado, cada unidad tendía a priorizar su autonomía operativa,
generalmente a través de la delimitación de un espacio funcional reivindicado
como propio e inalienable, lo que derivaba en un modus operandi de carácter
“aislacionista”.
Su análisis muestra que los organismos de CyT de la época surgieron
“como intentos de integración de esfuerzos dispersos, agrupando institutos de
menor proyección que habían proliferado merced a un proceso errático de
expansión institucional del área” (Oszlak, 1976, p. 19). El crecimiento de estos
organismos planteó la necesidad de coordinarlos e integrarlos a posteriori a
través de Consejos, Subsecretarías o Secretarías de Estado. Entre las causas
del fracaso de los intentos por articular los esfuerzos a nivel sistémico, el autor
menciona los frecuentes cambios de orientación de las políticas y la inestabilidad
de los elencos responsables de su formulación. Frente a ello, los organismos de
articulación no dispusieron del tiempo, la legitimidad ni el respaldo político
necesarios para implementar una estrategia orientadora.
Tras el golpe de Estado de 1976, y en el marco de la adopción de un
enfoque neoliberal en el ámbito económico, los instrumentos de planificación y
coordinación cayeron en descrédito. En este contexto, la fragmentación
interinstitucional se profundizó. Además, el esquema de valorización financiera
no requería la articulación entre ciencia, tecnología y producción, lo que acentuó
la desvinculación del sector CyT respecto de las necesidades económicas
nacionales. La política científica y tecnológica estuvo fuertemente condicionada
por criterios ideológicos. Ello se evidenció, por ejemplo, en la priorización del
CONICET por sobre las universidades —consideradas espacios de subversión—
y en el apoyo a la CNEA, asociada a un eventual uso nuclear con fines de
defensa (Berkerman, 2016).
Con el retorno de la democracia en 1983, se impulsaron diversas iniciativas
orientadas a fortalecer la articulación de los institutos tecnológicos con el aparato
productivo y del CONICET con las universidades. Estos esfuerzos se reflejaron
en los programas de promoción de la biotecnología y de la informática. En el
primer caso, se reformuló un programa nacional heredado de la dictadura con el
fin de desarrollar “una red de laboratorios” a nivel nacional, centrada en
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problemáticas locales; en el segundo, a través de la creación y consolidación de
la Escuela Latinoamericana de Informática. En el plano institucional, en 1984 se
estableció dentro del CONICET un área específica de Transferencia Tecnológica,
orientada a promover vínculos entre la investigación científica y las demandas
del sector productivo (Svampa y Aguiar, 2025). No obstante, fueron acciones
limitadas, dentro de un gobierno débil y en un marco de inestabilidad económica.
Tras el cambio de presidente en 1989, la primera resolución de la SECyT
fue la creación del Consejo Federal Asesor (COFEA), con el propósito de
“armonizar las acciones regionales y nacionales, dentro de un sano espíritu de
justa y equilibrada participación federalista” (Carro, 2022). Se constituyó así la
primera instancia específica destinada a tal fin. Además, en 1990 se sancionó la
Ley N.º 23.877 de Promoción y Fomento de la Innovación Tecnológica, que
incorporó el enfoque sistémico de la teoría económica evolucionista y colocó el
foco en la innovación, enmarcada en el paradigma de la ciencia como
oportunidad estratégica, al tiempo que estableció al empresariado privado como
su principal beneficiario. En paralelo, Oteiza (1992) sostenía que el complejo CyT
argentino, estructurado a partir de la importación acrítica de políticas extranjeras,
no lograba configurarse como un sistema capaz de funcionar como un vector
efectivo de desarrollo.
Recién a partir de 1995, durante el segundo gobierno de Carlos Menem,
tuvo lugar una reconfiguración integral de la gobernanza del sector CyT1,
caracterizada como una “modernización burocrática” (Albornoz y Gordon, 2011).
Esta transformación fue impulsada por el equipo encabezado por Carlos del
Bello, quien asumió la conducción de la SECyT y lideró desde allí una agenda
de cambios significativos para la dinámica del sector. Entre sus principales hitos
1 La gobernanza es entendida como proceso coordinador para lograr metas colectivas que
comprende el ejercicio del poder, las redes de acción pública, la articulación territorial y la
integración política y social en términos de capacidad de acción. “En materia de ciencia y
tecnología, el concepto se originó en la escuela norteamericana sobre estudios de la
administración pública y fue importado por la Unión Europea a la hora de orientar una gestión
política estratégica, capaz de combinar los intereses del Estado, la sociedad y el mercado”
(Girbal-Blacha, 2011).
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se encuentran la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y
Tecnológica, la reforma del directorio del CONICET con participación de actores
no científicos, y la institucionalización de organismos de coordinación del
complejo público de CyT, como GACTEC, COFECyT y la Comisión de Gestión
Interinstitucional de CyT (antecedente del CICyT).
Hacia el final de este período, ya bajo la presidencia de De la Rúa, se
sancionó la Ley N.º 25.467 de CTI, que buscó profundizar el camino iniciado en
la década de 1990. La norma consolidó los organismos de gobernanza creados
en esos años y definió al conjunto del sector como un “sistema nacional de
ciencia, tecnología e innovación” (SNCTI), aunque en la práctica continuó
funcionando a través de instituciones con escasas interacciones entre sí. A partir
de estas reformas, ¿qué rasgos asumió institucionalmente el esfuerzo público
por mejorar la articulación del sector CyT?
El GACTEC fue creado mediante el Decreto N.º 1273/96, en el ámbito de
la Jefatura de Gabinete de Ministros, con la misión principal de elaborar un plan
plurianual de CyT y de tomar decisiones en materia de políticas, prioridades y
asignación de recursos correspondientes a la finalidad Ciencia y Técnica del
sector público nacional. Estaba presidido por el Jefe de Gabinete e integrado por
los ministros de aquellas áreas que tuvieran bajo su órbita algún organismo
nacional del sector. Su función central era articular el complejo CyT nacional,
conformado por organismos que operan bajo lógicas y culturas institucionales
heterogéneas. El decreto asignó a la SECyT la Secretaría Ejecutiva del
Gabinete, responsable tanto de proponer las áreas estratégicas y prioridades
para el desarrollo del sector como de elaborar el plan del sector, que luego debía
ser sometido a consideración del GACTEC.
El COFECyT fue creado mediante el Decreto 1.113/97 para coordinar
acciones entre nación y provincias, retomando la experiencia del COFEA.
Integrado por el titular de la SECyT y los representantes provinciales del sector
CyT, se estableció como ámbito de coordinación de políticas, definición de
prioridades y promoción de instrumentos para el desarrollo regional. La Ley
25.467/2001 le asignó funciones de asistencia al GACTEC en la formulación de
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políticas nacionales, la propuesta del presupuesto anual para la Función CyT y
la evaluación del plan nacional.
Finalmente, el CICyT fue creado por la Ley N.º 25.467/2001 a partir de la
Comisión de Gestión Interinstitucional de CyT. Estaba integrado por las máximas
autoridades de los organismos nacionales de CyT y por un rector de universidad
nacional por cada región del país. La incorporación de los organismos al CICyT
fue progresiva: inicialmente participaron diez organismos y un rector por región,
designado a propuesta del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). Con el
tiempo, su composición se amplió hasta incluir diecisiete organismos, además
del Consejo de Rectores de Universidades Privadas y el CIN.
Tras la crisis del neoliberalismo, se abrió una nueva etapa en la Argentina.
A partir de 2003, las presidencias kirchneristas otorgaron nuevos bríos a la CyT
(Bilmes, Carbel y Liaudat, 2022): se profundizó el ejercicio de planificación, se
fortaleció el financiamiento y el tema adquirió mayor jerarquía en la agenda
pública. En este contexto, un hito central fue la creación, en 2007, del MINCyT.
Mediante la Ley N.º 26.338, el nuevo ministerio asumió las funciones de
coordinación de GACTEC, CICyT, COFECyT y los programas nacionales de
innovación.
Además, dentro de su organigrama se creó la Secretaría de Articulación
Científico-Tecnológica, orientada específicamente a promover la articulación
funcional del SNCTI. Su alcance abarcaba la coordinación entre los organismos
de CyT dependientes de otros ministerios como entre estos, el sector productivo
y los gobiernos. Asimismo, debía coordinar el CICyT y articular con la Secretaría
de Planeamiento y Políticas —encargada del diseño de instrumentos de
financiamiento y del plan nacional—, así como con el COFECyT.
Con esta última creación concluyó el entramado de iniciativas orientadas a
mejorar la articulación de la CyT en la historia argentina. Durante el retorno al
neoliberalismo entre 2015 y 2019, bajo la presidencia de Mauricio Macri, se
configuró un escenario de desfinanciamiento del sector, rechazo al rol del Estado
como planificador del desarrollo y, en consecuencia, desinterés por fortalecer la
articulación del SNCTI. No obstante, los mecanismos de gobernanza se
mantuvieron sin cambios —salvo por la desjerarquización del MINCyT a
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Secretaría de Estado en 2018— y algunas iniciativas en curso lograron
sostenerse.
La gestión del presidente Alberto Fernández (2019–2023) revirtió en gran
medida el retroceso provocado por las políticas de ajuste del gobierno anterior.
En un contexto de revalorización general del sector —expresado en la restitución
de la CyT como cartera ministerial— se fortalecieron las instancias de
articulación existentes. Si bien no se crearon nuevos organismos, se alcanzó un
hito significativo con la elaboración del Plan 2030, sancionado por la Ley 27.738,
que contó con una amplia participación de las provincias y sectores productivos.
Finalmente, aunque excede el período analizado en este estudio, cabe
señalar que la asunción del presidente Javier Milei en 2023, con un programa de
orientación neoliberal extrema, ha producido un retroceso profundo en todos los
indicadores de CyT y ha afectado, entre otros aspectos, las iniciativas orientadas
a fortalecer la articulación del sector. Si bien los organismos de gobernanza de
CyT continúan existiendo formalmente, en el contexto general de
desfinanciamiento y desestructuración institucional han dejado de reunirse, lo
hacen de manera esporádica o han quedado completamente relegados.
Antecedentes
A continuación, en primer lugar, se detallan las referencias en la literatura
especializada de políticas CTI sobre la cuestión de la articulación
interinstitucional. En segundo lugar, se menciona el diagnóstico y la agenda de
coordinación tal como fue formulada en las últimas experiencias de planificación
estratégica del sector de las últimas décadas.
Desde el surgimiento de los organismos de coordinación interinstitucional,
no se han desarrollado indagaciones profundas sobre los logros y las
limitaciones que estos espacios tuvieron en relación con su misión. En cambio,
la literatura reciente muestra un marcado interés por las posibilidades y los
límites del MINCyT para actuar como organismo articulador del complejo público
nacional, especialmente durante su primer período (2007-2015). Castaño (2024),
a partir de entrevistas con funcionarios clave, reconstruye dos roles que el
ministerio estuvo llamado a desempeñar: el de promotor del sector y el de
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articulador de un sistema nacional de innovación. Sostiene que predominó el
primero, lo que derivó en la consolidación de un organismo pequeño y
escasamente articulado con otros ministerios nacionales. En el mismo sentido,
Del Bello (2014) identifica fallas en la coordinación interministerial durante el
desarrollo de políticas públicas de apoyo a la innovación. Por el contrario, Botto
y Betancourt (2018) argumentan que la creación del MINCyT implicó una práctica
creciente de articulación y programación estratégica. Sin embargo, en todos
estos enfoques, la atención sobre los organismos de coordinación ocupa un lugar
secundario frente al análisis del rol desempeñado por el ministerio en su
conjunto.
En cuanto a las causas, Del Bello (2014) sostiene que, a partir del cambio
de siglo, “cierto fetichismo del rasgo ministerial” habría conspirado contra una
mejor coordinación de los incentivos a la innovación, al permitir la coexistencia
desarticulada de múltiples instrumentos promocionales en la Agencia, el
COFECyT y diversos ministerios. Botto y Betancourt (2018) mencionan también
un “celo ministerial” que impidió al MINCyT retomar el rol de coordinación
previsto para el GACTEC. En relación con este último, cabe señalar que es la
única instancia de la gobernanza de CyT anteriormente descrita que cayó en el
abandono poco después de su creación. Del Bello indica que el GACTEC se
reunió con cierta periodicidad hasta fines de los años noventa, mientras que
Albornoz y Gordon afirman que sólo sesionó “en escasas ocasiones a lo largo
de los años” (2011, p. 23).
En el marco de los estudios sobre instrumentos promocionales de CTI
pueden encontrarse algunas referencias a la cuestión de la coordinación. Por
caso, Alonso (2021) detalla el papel del CICyT en el diseño de los Proyectos de
Desarrollo Tecnológico y Social (PDTS). Y, en particular, se señalan cuestiones
vinculadas al COFECyT, dado que, desde 2004, con el lanzamiento de los
Proyectos Federales de Innovación Productiva, este organismo adquirió un
funcionamiento relativamente autónomo. Este proceso se desarrolló en un
contexto de creciente presencia de la cuestión federal en la agenda del sector,
al punto de que la SECyT creó un programa de federalización y, posteriormente,
el MINCyT llegó a contar en 2018 con una Subsecretaría específicamente
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dedicada a este tema. Estos abordajes analizan el impacto del organismo en la
agenda de federalización de las políticas de CTI y reconocen los perfiles
particulares de los instrumentos promocionales del COFECyT (Carro, 2022;
Isoglio, 2023; Niembro y Carro, 2024).
Más allá de estas alusiones a fondos del COFECyT y al CICyT, la mayor
parte de la literatura que refiere a las otras instancias de articulación (GACTEC,
Secretaría de Articulación, etc.) los trata de manera tangencial, cuando no
mediante simples menciones que se limitan a reponer sus disposiciones legales
o reglamentarias. Y cuando aparecen, no es infrecuente que se los caracterice
por el rol secundario que desempeñaron. Así, por ejemplo, Villegas (2020) señala
que durante la elaboración del Plan Argentina Innovadora 2020 estos
organismos y el COFECyT participaron recién en una tercera etapa, como parte
de las consultas y validaciones finales. No ocuparon, por lo tanto, el lugar
destacado que la legislación les asigna en los procesos de planificación
estratégica, pese a que los propios planes enfatizaron reiteradamente la
necesidad de avanzar en una agenda de coordinación interinstitucional.
De hecho, en los sucesivos planes de CyT persiste la mención a la
articulación del sistema como un problema recurrente. Sin embargo, los propios
planes se muestran incapaces de ofrecer respuestas concretas, o bien proponen
líneas de acción que no han logrado incidir de manera efectiva en la gobernanza
del sector. Esto puede observarse en las tres planificaciones más relevantes de
los últimos veinte años. En primer lugar, el Plan Bicentenario estableció entre sus
objetivos estratégicos “articular el sistema nacional de innovación y tender a un
nuevo perfil de especialización productiva” (2006, p. 11). Asimismo, preveía un
programa específico para avanzar en este propósito: el Programa Transversal
Integrador (PROTIS). No obstante, este fue cancelado ante el primer recambio
de autoridades del área, en 2007.
En segundo lugar, el Plan Argentina Innovadora 2020 identificó el mismo
desafío, al señalar que “aún resta un camino que recorrer para constituir un
entramado institucional denso con altos niveles de conectividad y coordinación”
(2012, p. 28). En ese marco, detalló dentro de su estrategia de desarrollo
institucional un capítulo dedicado a la articulación, orientado a fortalecer las
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conexiones dentro del sector público, con el sector privado, con los actores
sociales y en los planos territorial e internacional.
En tercer lugar, el Plan Nacional de CTI 2030 también planteó una agenda
de transformación institucional y señaló la necesidad de sancionar una nueva ley
para el sector que “permita ordenar y fortalecer la gobernanza del SNCTI,
evitando una redundancia organizacional producto de la coexistencia de
entidades provenientes de diversos momentos” (2022, p. 143). De manera
específica, propuso organizar el gobierno del sector en torno al GACTEC;
considerar al CICyT como instancia de coordinación de políticas e iniciativas,
encargada de relevar necesidades y establecer prioridades en materia de
empleo, infraestructura y equipamiento, así como en la relación con las
universidades nacionales; y asignar al COFECyT el rol de articular las
orientaciones prioritarias con la asignación de recursos en las provincias y
regiones del país. No obstante, estas propuestas no se tradujeron en
instrumentos con valor legal que modificaran el funcionamiento de los
organismos.
Como puede observarse, existe consenso en torno a la existencia de serios
problemas de articulación en el sector de CyT. Sin embargo, este problema en sí
mismo ha sido escasamente abordado. Y cuando aparece tratado, suele ser en
el marco de estudios cuyo foco principal se encuentra en otros aspectos. En
síntesis, lo que se advierte es que cada organismo tiende a desarrollar sus tareas
de manera relativamente independiente de la dinámica del conjunto.
Análisis de las entrevistas
En esta sección se presentan los resultados obtenidos mediante el análisis
cualitativo de las seis entrevistas realizadas. En relación con el primer eje del
cuestionario, referente a los mecanismos de articulación interinstitucional, el
entrevistado 6 señala que “nunca hubo una articulación, sino en realidad un
conglomerado de instituciones intentando trabajar más o menos
coordinadamente”. Indica que la CICYT permitía “charlar” y definir instrumentos,
pero que “en la práctica no era una instancia de coordinación real”, debido a la
autonomía de las instituciones que la integraban y al hecho de que dependían
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de distintos ministerios, partidas presupuestarias y capacidades para definir
políticas. Asimismo, destaca que la distribución presupuestaria constituye un
obstáculo particularmente significativo para la coordinación.
El entrevistado 1 coincide en señalar los problemas derivados de la
adscripción ministerial diferenciada de las instituciones de CyT y, en particular,
de su dependencia económica de otros ministerios. Recuerda que la CICYT,
concebida como espacio de coordinación del sistema, “se debilitaba rápidamente
al no contar con recursos propios”: tras las primeras reuniones, “ya no venían los
presidentes de los organismos, sino sus segundos o directores nacionales”, lo
que reducía su capacidad efectiva de articulación. En la práctica, observa, “una
institución que en teoría iba a articular todo el sistema terminó sin poder efectivo”.
Advierte, además, un proceso de vaciamiento o desjerarquización institucional
de la CICYT, en el cual la autoridad del sector “ya no dirigía o coordinaba a
nadie”.
Por su parte, el entrevistado 5 afirma inicialmente que durante su
desempeño en la gestión no identificó problemas de articulación entre ministerios
o con las provincias. Y destaca la buena articulación lograda en la CICYT, así
como la continuidad del equipo de gestión tras el cambio de gobierno nacional
en 2015, lo cual les permitió, “como técnicos que somos, y no políticos, poder
desarrollar programas a largo plazo”. No obstante, reconoce posteriormente la
existencia de problemas vinculados con la distribución de recursos entre
organismos e instituciones, afirmando, por caso, que “cada rector actúa como si
fuese su feudo”.
Respecto de los eventuales logros derivados de experiencias de
articulación interinstitucional, resulta relevante recuperar lo señalado por el
entrevistado 5 acerca de la creación de los Sistemas Nacionales de Grandes
Instrumentos y de Datos, articulados por la CICYT, considerados un caso exitoso
de coordinación. En total se establecieron dieciséis sistemas nacionales: algunos
dedicados a grandes instrumentos e infraestructura (citometría, rayos X,
microscopía, radares, bioterios, espectrometría de masas, entre otros) y otros
orientados a la generación y gestión de datos (genética, historia, geología,
geodesia, entre otros). El acceso a estos instrumentos científicos representó una
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ventaja significativa para grupos de investigación en todo el país. Según el
entrevistado, “fueron programas que aunaban el esfuerzo de las universidades
con los institutos de CONICET y con las instituciones gubernamentales de las
provincias. Ahí la CICYT pasó a tener un rol fundamental”.
El mismo entrevistado destaca la creación de un sistema electrónico con
un repositorio que funcionaba como “mapa interno” para la colaboración y el
intercambio, en el cual era posible consultar la disponibilidad de cada
instrumento y trabajar en favor de la coordinación, del buen funcionamiento de
los estándares y de la infraestructura. Ejemplifica esta dinámica con la
experiencia de “Internet 2 con ARSAT”, que, mediante la expansión de la red de
fibra óptica, buscaba garantizar anchos de banda homogéneos para institutos
del CONICET y universidades. En este caso, la articulación no sólo involucró al
complejo CyT, sino también a organismos como SENASA y ANMAT, así como a
empresas del Estado como ARSAT.
Asimismo, subraya la creación del Programa de Centros
Interinstitucionales, orientado a establecerse en territorios específicos a partir de
problemáticas concretas, articulando diversas instituciones del SNCTI. En estos
centros, las universidades aportaban personal técnico, administrativo y
profesional; el ministerio contribuía con equipamiento; el CONICET, con
estipendios para su funcionamiento; y las provincias, con servicios e
infraestructura local.
En cuanto al eje dos, la pregunta del cuestionario indagaba sobre las
políticas sectoriales o ministeriales, considerando instancias como el GACTEC.
Predominaron aquí valoraciones negativas, que enfatizan la escasa eficacia y
relevancia del organismo, señalando que se reunió muy poco, que no funcionó
o que no cumplió las funciones asignadas. El entrevistado 6 destaca la falta de
herramientas de ejecución, lo que dejaba a estos organismos de coordinación
en “una cuestión declamativa”, enunciadora de buenas intenciones, pero “de
imposible ejecución práctica… porque en la práctica no tienen herramientas para
llevar adelante las cosas que articulan, que acuerdan, lo que planifican”,
derivando así en espacios meramente abstractos. El entrevistado 4 atribuye la
falta de funcionamiento de GACTEC a la ausencia de prioridad en quienes
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formulan, aprueban y ejecutan los presupuestos —el Congreso y el Poder
Ejecutivo—, “sobre todo en las dependencias y organismos que regulan la macro
y los que regulan la producción”.
El entrevistado 5 sugiere que la función de GACTEC fue ejercida por el
MINCYT, lo cual podría explicar su escaso funcionamiento posterior; sin
embargo, señala que el GACTEC debería haber tenido mayor injerencia,
atribuyendo esta carencia a la falta de presupuesto. Por su parte, el entrevistado
2 considera fundamental contar con un organismo como GACTEC “para llevar
adelante políticas reales de federalización e intersectoriales”, pero sostiene que
solo funcionó en la época de su creación, en la segunda mitad de los años
noventa, “porque necesitás espalda política”. En su perspectiva, la autoridad en
CyT “debe tener la misma espalda” que sus pares en Economía, Defensa y otros
ministerios. Sin embargo, “desde los otros ministerios se percibe a la ciencia y la
tecnología como ornamental, el Ministerio de Ciencia juega en primera B”.
Otras respuestas analizan el fenómeno desde una clave más estructural.
El entrevistado 2 identifica los problemas de articulación institucional como uno
de los rasgos “inducidos” del subdesarrollo, en relación con las dificultades para
establecer vínculos, puentes, agendas comunes y sinergias. Sostiene que la
“desarticulación a todo nivel” (entre economía y CyT, por ejemplo) luego se
expresa también al interior del SNCTI. Sitúa este fenómeno como parte del
proceso de desregulación asociado al programa neoliberal en la región, cuya
implementación —distinta a la de los países centrales— implicó procesos de
desinstitucionalización. En esta dirección, el entrevistado 4 considera que los
problemas de articulación del SNCTI derivan, en última instancia, de otro de
carácter más estructural: “no es que no los haya, sino que me parece que son
condicionantes los problemas de articulación de las actividades de CyT con el
conjunto del sistema económico y social”.
En relación con el tercer eje, la pregunta se centraba en los mecanismos
de articulación entre nación y provincias, como el COFECYT. En general, se
advierte una valoración más positiva de este organismo. El entrevistado 6
destaca su importancia en cuanto a “la articulación y la coordinación desde el
punto de vista federal”, una de cuyas prioridades consistía en “mejorar la equidad
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en cuanto a la distribución de la actividad científica”. El entrevistado 3 señala los
antecedentes del COFECYT en las reuniones periódicas para discutir proyectos
a financiar en las provincias en el marco de la Ley 23.877/90, y lo considera “una
pieza central” para el funcionamiento del SNCTI.
El entrevistado 1 destaca como logro significativo el financiamiento propio
destinado a proyectos federales, con montos iguales para cada provincia, lo que
beneficiaba especialmente a las jurisdicciones más pequeñas: “porque para
Buenos Aires, 10 millones de pesos en proyectos no era mucho, pero para
Santiago del Estero o para Tierra del Fuego era un montón de guita, que a veces
hasta les costaba poder hacer proyectos de ese nivel”. El entrevistado 3 agrega
que estos fondos provenían del gobierno nacional a pedido de las provincias,
otorgando al COFECYT una “independencia política, no económica” respecto del
Poder Ejecutivo. Por ello considera un error que el Secretario General del
COFECYT pase a formar parte de la estructura del SNCTI mediante la creación
de la Subsecretaría de Federalización en 2018, lo que implicó la absorción de
muchas de sus funciones por la estructura centralizada del MINCYT, en
detrimento de su rol como organismo asesor que representaba “la voz de las
provincias en la negociación directa con el ministro”. En contraste, el entrevistado
2 expresa una visión negativa, calificando al organismo como “una ficción” que
“repartía fondos mínimos, chiquitos, con poco criterio”, y cuya actividad se
limitaba a “retórica interesante… pero ahí no había una política de federalización
de la Ciencia y la Tecnología”.
En cuanto al eje cuatro, la pregunta del cuestionario consultaba acerca del
papel de los planes de CyT en la concreción de la articulación institucional. En
este caso, se observa una fuerte coincidencia entre los entrevistados en torno a
su importancia. El entrevistado 1 destaca la trayectoria de planificación en el
sector, desde los primeros Planes Plurianuales de CyT de fines de los noventa
hasta el Plan Bicentenario (2006-2010), el Plan Argentina Innovadora 2020 y el
Plan CTI 2030. El entrevistado 5 resalta especialmente el rol del Plan Argentina
Innovadora 2020 como guía para la articulación y ejecución de la política.
Por su parte, el entrevistado 1 enfatiza la necesidad de contar con “un plan
nacional que priorice… que retome los planes quinquenales, Argentina los tuvo
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en 1947 y 1952, y el Modelo Argentino para el Proyecto Nacional en 1974”.
Destaca el papel del Ministerio de Planificación entre 2003 y 2015 en la
elaboración de planes federales en diversas áreas (agricultura, industria, CyT,
territorio), reconociendo, no obstante, que se trataba de planes dispersos, en los
que cada ministerio avanzaba según sus posibilidades, aunque el Ministerio de
Planificación “fue el que más” logró articular. En el mismo sentido, el entrevistado
3 coincide y señala que dicho ministerio “hacía relevamiento y trazaba un
sendero”, destacando las vinculaciones que se entablaron entre ministerios y
organismos estatales en función de esos planes. Concluye: “vos tenés que saber
qué país querés, para qué lo querés y qué es lo que vas a hacer… Sin
planificación no hay política”. Por último, el entrevistado 4 refuerza el papel de la
planificación del desarrollo y evalúa críticamente las experiencias realizadas,
señalando “el divorcio entre los planes macroeconómicos… de desarrollo
industrial, de desarrollo agrícola, minero, pesquero, lo que quieras, y los planes
de ciencia y tecnología”, concluyendo que “es imposible que funcione un plan de
ciencia y tecnología si no está fuertemente imbricado con un plan de desarrollo
nacional”.
Finalmente, el quinto eje indagaba sobre experiencias de articulación
exitosas en otras regiones o países y sobre los aprendizajes posibles de esas
experiencias. Los entrevistados mencionaron un conjunto amplio de casos. En
primer lugar, destacan diversos modelos europeos y de países considerados
desarrollados por sus niveles de ingresos y condiciones de vida. Los
entrevistados 3 y 6 mencionan el caso de Finlandia como modelo guiado por un
plan o programa que define prioridades de investigación y asignación de
recursos. El entrevistado 6 expone la tensión entre dos extremos: un modelo
liberal, en el que cada investigador estudia lo que desea siempre que obtenga
financiamiento, y otro centrado en la planificación estatal, donde el Estado
financia y define qué investigar. Señala que la Argentina presenta características
particulares en relación con esa tensión: “un sistema donde cada uno hace lo
que le da la gana, estudia lo que quiere y el Estado paga. Yo no sé si se puede
encontrar [un modelo así] en forma tan libre, tan explícita como en la Argentina”.
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El entrevistado 5 menciona otros casos europeos, como Alemania, Bélgica
y los Países Bajos, que sirvieron de inspiración para las pautas desarrolladas
durante su gestión. Destaca el papel del sector privado en el desarrollo tecno-
científico y su contribución al aumento del PBI, afirmando: “nosotros no supimos
hacerlo, no lo sabemos hacer todavía”. El entrevistado 4 menciona países que
basaron sus estrategias de desarrollo en el conocimiento, como Suecia,
Noruega, Corea del Sur, Australia, Nueva Zelanda e Israel. Señala el impacto del
paso del fordismo al toyotismo en Japón y su posterior influencia en Corea del
Sur, destacando la incorporación intensiva de educación, ciencia y tecnología en
todos los ámbitos productivos. El entrevistado 2 también subraya la experiencia
desarrollada por organismos como el Ministerio de Comercio Internacional e
Industria de Japón (MITI) y el Instituto Avanzado de Ciencia y Tecnología de
Corea (KAIST), que funcionaron como “núcleo articulador” de las políticas
industriales.
Asimismo, se destacaron experiencias exitosas en América Latina. El
entrevistado 1 menciona la trayectoria de Brasil con la Financiadora de Estudios
y Proyectos (FINEP), dependiente del Ministerio de Ciencia y Tecnología,
dedicada a financiar CyT con aportes provenientes de impuestos aplicados a las
pymes. El entrevistado 2 destaca la creación del Ministerio de Ciencia de Brasil
en 1985, “con los sectores estratégicos dentro”, así como de los fondos
sectoriales a fines de los años noventa y dos mil, en áreas como petróleo y gas,
energía eléctrica, salud, agronegocios y aeronáutica. Considera que Brasil y
Chile presentan modelos distintos —neodesarrollista en el primer caso,
neoliberal en el segundo— pero ambos muestran proyectos nacionales
consistentes, respaldados por élites que comparten parámetros comunes y que
han logrado resultados sostenidos. Señala “el imponente aparato de
investigación” desarrollado en ambos países y la inversión sostenida en
universidades, y contrasta la “calidad” de sus élites económicas con la situación
argentina, “que son comparables a los de Angola, como calidad de élite”. Por
último, el entrevistado 5 también se refiere al caso chileno, destacando la
influencia argentina en la creación del Ministerio de CyT y de la carrera de
investigador en ese país, y observa que llegaron a tener un mejor
funcionamiento, “porque a ellos no se les sacó el ministerio, a nosotros sí. En
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Chile la cosa es muy autárquica y regional. Cada región no es lo mismo y encima
están las universidades muy por encima de todo eso”.
En el análisis de las entrevistas se observa que prevalece la percepción
acerca de un problema extendido en relación con la articulación institucional,
aunque con matices considerables en relación con la valoración de las distintas
instancias creadas al efecto. El GACTEC es el que menos relevancia ha tenido.
El COFECyT, en el otro extremo, cuenta con valoraciones mayormente positivas.
Mientras que el CICyT muestra visiones contrapuestas, entre quienes consideran
que cumplió adecuadamente su función en determinados contextos y quienes
consideran que su rol quedó desdibujado. En cuanto al papel de los planes de
CyT, hay una idea generalizada de que su existencia facilita todas las dinámicas
de articulación. Finalmente, distintos países fueron mencionados a la hora de
ponderar experiencias positivas de las cuales extraer lecciones.
Incentivos, obstáculos y dimensiones
Las entrevistas, además de permitir una evaluación de los organismos y de su
capacidad para coordinar el complejo CyT, aportan un conjunto de apreciaciones
de alto valor para identificar tanto los factores que favorecen la articulación como
aquellos que la inhiben o dificultan. A continuación, se enumeran dichos factores
y se los organiza en cuatro dimensiones. Finalmente, se presenta una tipología
elaborada a partir de estas categorías.
Incentivos
Entre los principales estímulos se identificaron ocho: planificación,
financiamiento, demanda, asociatividad complementaria, autoridad política,
participación en las decisiones, unidad de concepción, e iniciativa local.
Planificación
El papel de los planes fue debidamente consignado más arriba, ya que fue
consultado explícitamente a los entrevistados. Se revela una valoración
significativa del papel de la planificación en CyT para la articulación institucional,
aunque con matices respecto de su efectividad. De conjunto, los entrevistados
destacan la importancia de los sucesivos planes nacionales como instrumentos
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de orientación y coordinación de políticas, pero también que la planificación
científica sólo adquiere sentido en el marco de un proyecto nacional coherente y
sostenido.
Financiamiento
Uno de los elementos más destacados fueron los instrumentos de
financiamiento. La mayoría de los entrevistados refirieron a la eficacia que
revisten a la hora de concretar coordinaciones institucionales. Sin esa
operacionalización, pueden limitarse a meras declamaciones o buenas
intenciones. Por caso, los entrevistados 1 y 3 destacan este punto en relación
con el funcionamiento exitoso y jerarquizado del COFECyT. El entrevistado 5,
por su parte, destaca que la financiación del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) o el Banco Mundial puede tener un efecto sistémico.
Para el entrevistado 2, “los instrumentos son el canal de la política. Esto
es fundamental para el trabajo de vinculación interinstitucional”. En particular, la
existencia de programas orientados que direccionan estratégicamente las
agendas de investigación, estableciendo condiciones de asociatividad, se
identifica como motor de la articulación exitosa. El entrevistado 1 destaca “los
programas más federales, articulados, trabajando en red, con múltiples actores,
en forma asociativa”.
Demanda
Otro punto en común entre varios entrevistados es el reconocimiento de la
demanda como motor de la articulación. Ahora bien, no siempre supone la acción
del reclamante, sino un proceso bidireccional, donde la contraparte debe tener
la capacidad de apertura para recibir y procesar esa demanda. Así pues, el
entrevistado 3 señala que más allá del reclamo, se trataba de “escuchar qué era
lo que pasaba y qué era lo que faltaba”. El entrevistado 1 habla de “salir a
detectar demandas [...], metíamos a todos, entonces hacíamos encuentros, que
llamábamos Foros de la Demanda Productiva y Social”. El entrevistado 5 señala
que, en la medida, además, que los actores locales y regionales ven sus
intereses reflejados en las políticas de CyT se produce un mayor
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involucramiento, facilitando la articulación entre las partes. En ese sentido la
demanda local tiene un efecto dinamizador.
Asociatividad
La existencia de beneficios concretos derivados de la articulación también ha
impulsado procesos en esa dirección, generando articulaciones virtuosas a partir
de la puesta en común de los distintos recursos con que cuenta cada institución.
El entrevistado 5 observa que, en el caso de los sistemas de grandes
instrumentos, “cuando las instituciones y los grupos perciben una ventaja clara
en la vinculación, los procesos de articulación funcionan”. Es decir, cuando un
organismo o grupo percibe que la articulación le abre las puertas a un
equipamiento valioso. En la misma línea, el entrevistado 3 destaca que “todo
esto es cuestión de ver y acoplar, ‘qué financiás vos’, ‘qué financio yo’ … cómo
continúa lo que estás haciendo vos, tanto de parte de ellos como de mi parte”.
La percepción de una utilidad común facilita la coordinación entre las partes.
Autoridad política
Diversos entrevistados coinciden en señalar que una autoridad política fuerte
constituye un factor central para impulsar procesos de articulación. Como se
señaló previamente, el Ministerio de Planificación, durante la gestión de Julio De
Vido, es recordado como una etapa virtuosa en ese sentido, al facilitar la
resolución de trabas administrativas y políticas que obstaculizan metas
interinstitucionales. El entrevistado 2, en su análisis de los organismos de
coordinación, reivindica dos liderazgos fuertes cuando observa que “el GACTEC
solo funcionó con Del Bello; después no funcionó más. Pero durante el
kirchnerismo hubo un GACTEC de facto en torno a De Vido; él articulaba los
grandes subsistemas tecnológicos y resolvía los problemas”. El entrevistado 3,
por su parte, enfatiza el rol proactivo que debe tener el Poder Ejecutivo en la
construcción de esa autoridad política, destacando la necesidad de involucrarse
directamente en el territorio: “había que dejar la oficina, viajar a las provincias,
hablar con los gobernadores, mostrarles la importancia del sistema científico-
tecnológico y crear una cultura donde la ciencia no quedara relegada a los
papers”.
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Participación en las decisiones
Emergió también como estímulo el hecho de que los actores interesados tengan
una participación efectiva en la toma de decisiones. Especialmente fue
destacado en relación con la selección de quien represente sus posiciones,
respecto de las provincias y el funcionamiento del COFECyT. En ese marco, se
destaca el papel que tiene la legitimidad del secretario del organismo, como
señala el entrevistado 3 respecto de sus funciones: “recorre las provincias, ve
sus necesidades, las lleva, las plantea, las defiende y puede entender,
obviamente, las causas del ministro, puede recibir las órdenes del ministro, las
opiniones de él, [luego] las baja a la asamblea, que es la que definitivamente
decide”.
Unidad de concepción
Se destacó la importancia de que exista una unidad de concepción entre las
principales autoridades del área. El entrevistado 2 sostiene que al ministerio “hay
que llegar con un grupo político y técnico que comparta una misma concepción”.
Esta idea subraya la necesidad de coherencia interna en la conducción de la
política CyT. Mientras que la misma persona se refiere a conflictos en la gestión
del Frente de Todos, el entrevistado 1 recuerda los conflictos surgidos durante la
gestión de Barañao en la Agencia, antes de ser ministro, precisamente por falta
de unidad de concepción. Desde la SECyT, se proponían proyectos de impacto
territorial a financiar, basados en criterios de relevancia y pertinencia, lo cual no
era considerado de interés por la gestión del organismo de financiamiento.
Por la negativa, el entrevistado 4 advierte que los problemas de
articulación entre las actividades de CyT y el sistema económico y social se ven
agravados por “las dificultades de diálogo y entendimiento con los funcionarios
económicos y con los legisladores”, lo que refleja la falta de unidad de
concepción hacia dentro del mismo Poder Ejecutivo y con el Legislativo,
limitando seriamente la efectiva jerarquización del área. Finalmente, el
entrevistado 2 resalta el valor de la convicción en los equipos de conducción:
“éramos un grupo convencido, casi ‘talibanizado’ detrás de un proyecto”. La
alusión enfatiza que el compromiso político e ideológico compartido fue un motor
clave para superar resistencias y avanzar en la coordinación institucional.
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Iniciativa local
Un par de entrevistados destacan el papel de la iniciativa de abajo hacia arriba
como forma de lograr articulaciones efectivas. El entrevistado 2 reivindica la
experiencia de una universidad del conurbano bonaerense como un ejemplo de
articulación exitosa entre territorio y políticas nacionales. La idea, explica, era
“reproducir dentro del campus, en espejo, el sistema nacional de ciencia y
tecnología”, entendiendo que las articulaciones más eficaces no se generan en
la “superestructura”, sino en “niveles locales o meso”.
No obstante, el marco general es indispensable. El mismo entrevistado
destaca la sinergia interministerial que hizo posible ese proceso virtuoso local:
“para el equipamiento íbamos al Ministerio de Ciencia, y para la infraestructura
al de Planificación; no era casual, sino una convergencia de políticas públicas
nacionales”. Su reflexión sobre la “imagen del árbol” resume esta visión: el
desarrollo científico-tecnológico “crece de abajo hacia arriba”, a partir de la
iniciativa institucional y local, coordinada con las políticas nacionales que actúan
como “imán” articulador. Desde esta perspectiva, el nivel “meso” —
universidades, gobiernos locales, actores intermedios— cumple un papel central
como mediador entre las estrategias estatales y las dinámicas territoriales.
En sintonía, el entrevistado 1 subraya la importancia del plano local como
base del SNCTI: “la innovación tiene base territorial, y el territorio por excelencia
es el municipio”. Señala la necesidad de fortalecer estructuras locales de gestión
—consejos, gestores tecnológicos, unidades de vinculación y agencias de
desarrollo municipal— y recupera distintas experiencias que expresaban una
“articulación de actores” a escala local.
Obstáculos
Entre los frenos a la articulación, se reconocieron diez: planes sin poder de
aplicación, desjerarquización, falta de demanda, solapamiento, dispersión,
inestabilidad, burocratismo, autogobierno, cultura cientificista y centralismo.
Planes sin poder de aplicación
La falta de capacidad de aplicación y disciplinamiento de las planificaciones es
señalada como uno de los principales problemas del sistema, dado que las
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instituciones pueden optar por seguirlas o ignorarlas sin consecuencias. El
entrevistado 6 advierte que “todos los planes fueron expresiones de deseo. Es
decir, no había herramientas ni facultades dentro de los organismos de gobierno
para llevarlos a la práctica. [...] El plan es una cosa indicativa, pero [...] de ninguna
manera es obligatoria, mandatoria.”
Desjerarquización
Diversos testimonios coinciden en que la escasa valoración de la CyT por parte
de otras carteras ministeriales limita la posibilidad de articular políticas
interinstitucionales efectivas. El entrevistado 4 analiza las causas estructurales
de este problema, atribuyéndolo al desinterés de los equipos económicos,
formados en una tradición neoclásica que no integra el conocimiento como factor
productivo. Ello habría generado un “desacople entre el sistema de ciencia y
tecnología y el conjunto de la economía y la sociedad”, que debería haberse
resuelto en el GACTEC, “pero nunca funcionó”, señala. Según el entrevistado, la
falta de prioridad política se refleja directamente en los presupuestos aprobados
por el Congreso y ejecutados por el Poder Ejecutivo, y alcanza incluso a áreas
como Cultura o Industria, que tampoco logran coordinarse con el sector
científico-tecnológico. Esta desjerarquización presupuestaria se deriva de una
comprensión limitada del papel del conocimiento en el desarrollo: “hasta en los
gobiernos de corte popular, los ministros de Economía suelen ser de formación
liberal o neoclásica”. El resultado es un “divorcio con el ámbito político y
económico” que amplifica los conflictos internos del sistema: “los problemas de
articulación se notan más porque faltan recursos; si hubiera mayor prioridad y
disponibilidad, serían más fáciles de resolver”.
Falta de demanda
Dado que la demanda de conocimiento constituye un factor ordenador de primer
orden, su ausencia aparece como uno de los principales elementos disociadores
del sistema. En este punto, resulta clave interrogar en qué medida, dentro del
SNCTI, existe un reclamo efectivo de conocimiento por parte de las empresas y
otras instituciones.
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El entrevistado 4 describe las incomprensiones mutuas entre el mundo
académico y el empresarial, señalando que las empresas “también miran con
recelo a los científicos, o al mundo de la investigación. Nos miran como bichos
raros. No creen, en general, que vos puedas decirles algo que les sea útil”. Por
ello, “hay ciertos conocimientos que las empresas deberían ir a buscar, como
decía Schumpeter, al mundo científico-tecnológico, pero se resisten a hacerlo”.
En la misma línea, el entrevistado 1 advierte que “la demanda muchas
veces no existe” y el entrevistado 5 coincide al señalar el desacople entre el
sistema científico y el sector económico. Por su parte, el entrevistado 6 plantea
el problema desde la perspectiva de la definición de prioridades:
¿Cómo va el Estado o cualquier institución científica a definir por su cuenta las
prioridades de conocimiento de un país, de una región o de una provincia, si no hay,
del otro lado, una fuerte presión de la demanda? [...] ¿Cómo va el sistema científico
a producir conocimiento para el desarrollo de la industria si la industria se limita a
comprar tecnología importada y no demanda tecnología nacional?”
En esa línea, este entrevistado atribuye parte del problema a la “desidia de la
sociedad”, que “no ha sido capaz de definirle las prioridades a los organismos
científicos como para decir, bueno, muchachos, déjense de joder investigando
esto y quiero que investiguen esto otro.”
Solapamiento
No siempre queda claro quién debe orientar a quién en la coordinación entre
niveles jurisdiccionales: ¿deben las instituciones nacionales con presencia en las
provincias guiarse por los planes provinciales, o a la inversa? El entrevistado 2
sugiere invertir la lógica predominante: “las instituciones tienen que responder a
los planes provinciales, y no los planes provinciales a las instituciones [...]. Hay
que dar vuelta eso: un CICyT real tiene que responder a las políticas de
federalización”.
El solapamiento institucional también es señalado como problemático en
los casos de doble o triple dependencia de organismos. Es habitual que personal
del CONICET se desempeñe en otras instituciones —como universidades, el
INTA o la CNEA—, lo que genera ambigüedades sobre a quién deben responder.
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En la práctica, se considera que suele imponerse la lógica del CONICET por
sobre las demás. Señala al respecto el entrevistado 4:
Los institutos de doble dependencia fueron un tema muy difícil que todavía sigue
existiendo (...). El director del instituto siempre va a responder al CONICET antes
que al Rectorado o al Consejo Superior de la universidad en donde está radicado.
Me parece que está mal armado, que es una idea que no termina de cerrar y que
no es positiva para el sistema.
Dispersión
La dispersión refiere a distintas dinámicas de fragmentación, tanto a nivel
interministerial como intra-cartera de CyT, y tanto a nivel político como
presupuestario. En el primer plano, la presencia de organismos en distintos
ministerios es señalada en algunos casos como un obstáculo para la articulación,
aunque no existe consenso entre los entrevistados al respecto. En ciertos casos
—como el INTA o el INTI—, su pertenencia a las carteras sectoriales podría
favorecer una mejor vinculación con las políticas específicas de cada área. El
entrevistado 1 sostiene que el CICyT se debilitó porque los organismos
descentralizados dependían simultáneamente de otras instituciones: “cada una
de esas instituciones tenía dos sombreros (...). El que venía del INTA o del
INIDEP dependía del ministro de Agricultura, que no estaba en esa mesa, y el
financiamiento tampoco lo daba Lino Barañao sino su ministro”. Según el mismo
entrevistado, esa doble dependencia hacía que las decisiones del CICyT fueran,
en gran medida, simbólicas: “las cosas que salían de ahí salían muy bonitas,
pero era para el título y la foto; después, muy difícilmente se llevaban a cabo”.
En cuanto a la fragmentación al interior de la cartera de CyT, el
entrevistado 3 señala que “los científicos los maneja el CONICET, el dinero lo
maneja la Agencia. ¿Y el ministro qué hace? Si los dos son autárquicos, el
ministro está pintado”. El entrevistado 4 señala la dispersión al interior del
sistema universitario: “eran como niños malcriados, cada uno peleándose por lo
propio”. Finalmente, el entrevistado 2 advierte sobre “el loteo político de los
espacios” y “el daño que el loteo le hizo a la ciencia y la tecnología”, en alusión
al funcionamiento reciente del sistema bajo la gestión del Frente de Todos.
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Por último, el entrevistado 5 enfatiza el obstáculo que significa la
dispersión de recursos de investigación entre innumerables instituciones:
Si vos tenés 40 manzanas para repartir y repartís un cuarto de manzana para cada
uno de los integrantes, la cosa no cuaja. Vos tenés que entregar las 40 manzanas
a una persona y que vea, y bueno, pero esta institución o esta persona necesita 3
manzanas, no un cuarto. Y vamos a dar 3 manzanas porque esto acá se necesita
apuntalarlo. Entonces, de esa manera, sería mucho más justa para poder
desarrollar mejor los programas [...] Por ejemplo, la parte del fondo de Ciencia y
Tecnología [de las universidades] se lo otorgase al ministerio y ese ministerio se
junta con cada una de las universidades, pueden sacar algo en consenso. Mucho
mejor que cada uno tenga un poquito.
Inestabilidad
La inestabilidad institucional y política aparece como uno de los principales
obstáculos para la consolidación de una política sostenida de CTI. El
entrevistado 3 señala que si se hubiera mantenido la orientación de las políticas
iniciadas durante los años de expansión, “podríamos estar trabajando mucho
más unidos con las universidades en las provincias y los municipios”, mostrando
cómo las discontinuidades impidieron profundizar los procesos de federalización
y articulación territorial.
El entrevistado 1, con crudeza, asocia esta inestabilidad a la falta de
continuidad en la gestión estatal: “si vos tenés en diez años diez presidentes, es
imposible (...). Cada maestrito con su librito: el que llegaba quería poner su
gente, su manera de hacerlo, su metodología”. En su reflexión, vincula este
fenómeno con una cultura institucional más amplia que tiende a negar la historia
y a recomenzar permanentemente los procesos, lo que genera una pérdida
sistemática de aprendizajes y capacidades acumuladas.
El mismo entrevistado ofrece un ejemplo ilustrativo de esa volatilidad
institucional: “en el plazo de seis meses se le cambia dos veces el nombre a la
Secretaría (...). En vez de SECyT pasa a llamarse SECyTP, después SEPyD. En
seis meses cambiaron dos veces, una locura. Al final te pasa con cuestiones
nimias el tiempo”. Estas alteraciones formales, lejos de ser meras anécdotas,
reflejan la ausencia de planificación estratégica y de continuidad organizacional.
Burocratismo
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Otro factor que obstaculiza la articulación es el peso de la burocracia
administrativa y la falta de flexibilidad institucional para resolver problemas
concretos. Tanto el entrevistado 1 como el 3, con trayectorias más vinculadas a
la política, cuestionan las respuestas excesivamente formales de los
organismos. El primero recuerda que “cuando ibas a pedirle guita a Barañao, te
decían: ‘no, porque el BID no me permite’”, evidenciando cómo los marcos
normativos internacionales se transformaban en excusas para la inacción.
El entrevistado 4 vincula este fenómeno con las resistencias culturales ya
mencionadas, al señalar que “en colaboración y transferencia hay una batalla
cultural, y hay que superar resistencias muy fuertes”. El entrevistado 3, por su
parte, subraya la importancia de una actitud proactiva frente a las trabas
burocráticas, como, según mencionamos, sucede cuando hay autoridad política
o iniciativa local. Relata que “un día me llamó Barañao, que estaba en la Agencia,
y me dijo: ‘no se puede, porque el BID lo prohíbe’. Entonces fui al BID, me
entrevisté por mi cuenta, me dijeron que sí se podía, hice todo un plan, lo escribí,
y lo sacamos adelante”. Su testimonio ilustra que la voluntad política y la gestión
creativa pueden, en ocasiones, superar las limitaciones formales del sistema.
Autogobierno
La autonomía, concebida como un autogobierno absoluto, aparece en algunas
entrevistas como un obstáculo para la articulación del sistema, dado que habilita
que cada institución o actor defina de manera independiente qué investigar.
Frente a ello, se plantea la necesidad de restablecer el orden de prioridades,
reconociendo que la soberanía popular debe prevalecer sobre la autonomía
institucional. El entrevistado 6 señala al respecto: “el Estado tiene recursos
escasos, que son del pueblo y que debe priorizarlos de la mejor manera posible”.
Para abordar esta tensión, propone el uso del mecanismo de “la zanahoria”:
“estas son las necesidades, estas son las prioridades, para esto hay dinero.
Ahora, ¿usted quiere estudiar lo que quiera? Bueno, yo no se lo puedo prohibir
(...) pero voy a apoyar estas cosas que son las que me interesan”. Según el
entrevistado, esta estrategia permite compatibilizar la libertad académica con la
orientación soberana del Estado.
Cientificismo
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Otro obstáculo identificado para la articulación es la persistencia de una cultura
cientificista y universalista, que tiende a desvincular la investigación de las
necesidades sociales y productivas del país. El entrevistado 4 observa que “hay
investigadores que se resisten mucho a colaborar con la actividad empresarial
porque sienten que están traicionando al Estado que financió sus estudios o a la
sociedad”, y recuerda el caso de una científica que afirmaba con orgullo: “yo
trabajo para el conocimiento universal”. Este tipo de actitud expresa una
concepción del trabajo científico desinteresada por su contexto y centrada
exclusivamente en la producción de conocimiento académico.
El entrevistado 6, en la misma línea, advierte sobre la “soberbia” de ciertos
sectores científicos que “creen que, como institución, son capaces de definir
cuáles son las prioridades de investigación sin preguntarle a la sociedad a la cual
sirven y de la cual se nutren”. El entrevistado 4 también destaca la existencia de
“un enorme porcentaje de investigadores que miran con recelo la transferencia y
la vinculación tecnológica”. Para el entrevistado 6, este fenómeno tiene raíces
profundas: “nos hemos criado en un sistema que nos inculcó la idea de libertad
absoluta para decidir qué investigar y qué estudiar”, consolidando una estructura
mental que dificulta la orientación estratégica de la ciencia hacia los problemas
nacionales.
Centralismo
La estructura centralista del país aparece como otro de los factores que dificultan
la coordinación del sistema. Según el entrevistado 3, el predominio del eje
porteño condiciona las relaciones federales y limita las posibilidades de
desarrollo científico en las provincias: “en el COFECyT realmente había que
luchar con Buenos Aires. La realidad es que [en el MINCyT había] un concepto
porteño-céntrico (...). Había dos conceptos totalmente distintos. Es muy difícil
sacarse eso... La ciencia está más bien situada en el puerto.”
De esta forma, la concentración geográfica de capacidades CyT refuerza
las asimetrías regionales, debilita las instancias de coordinación federal y
restringe la posibilidad de que las provincias incidan efectivamente en las
políticas nacionales.
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Dimensiones
A continuación, se agrupan los factores identificados en una tipología construida
a partir del contrapunto entre incentivos y obstáculos. Asimismo, se proponen
cuatro grandes dimensiones en las cuales estas categorías se inscriben. Cada
una de estas dimensiones —con mayor o menor presencia según el caso—
atraviesa transversalmente los distintos factores mencionados, lo que evidencia
una problemática de carácter sistémico con múltiples aristas interconectadas. No
obstante, en la Tabla 1 se identifica la dimensión predominante en cada caso. El
contenido de cada dimensión se resume luego de la tabla.
Tabla 1. Tipología de incentivos, obstáculos y dimensiones de la articulación
en CyT
Orden Incentivos Obstáculos Dimensiones
a Planificación Planes sin poder de aplicación Político-institucional;
Organizacional y de
gestión
b Financiamiento Desjerarquización Político-institucional
c Demanda Falta de demanda Territorial y federal;
Cultural y cognitiva
d Asociatividad Solapamiento Organizacional y de
gestión
Dispersión Político-institucional
e Autoridad política Inestabilidad Político-institucional
Burocratismo Organizacional y de
gestión
f Participación en las decisiones Autogobierno Organizacional y de
gestión
g Unidad de concepción Cientificismo Cultural y cognitiva
h Iniciativa local Centralismo Territorial y federal
Fuente: elaboración propia.
Dimensión político-institucional
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Se trata de la capacidad del Estado para ejercer conducción política y asegurar
coherencia institucional en el SNCTI. Los principales incentivos se vinculan con
la existencia de liderazgos políticos fuertes, procesos de planificación estratégica
—como los planes nacionales y sectoriales de CyT— y ministerios con poder
efectivo de decisión y coordinación. En contraste, los obstáculos surgen de la
inestabilidad política y administrativa, la superposición de organismos, la
fragmentación entre ministerios, el loteo político de cargos y la falta de jerarquía
formal en los espacios de coordinación como el GACTEC y el CICyT. En
contextos de este tipo, la articulación tiende a volverse episódica y dependiente
de liderazgos personales antes que de estructuras institucionales consolidadas.
Dimensión organizacional y de gestión
En este plano, los incentivos se manifiestan cuando la administración pública
logra alinear instrumentos, financiamiento y objetivos comunes, generando
condiciones para la cooperación efectiva. Entre ellos destacan la existencia de
mecanismos formales de coordinación —como planes, fondos y comités— y las
experiencias de colaboración interministerial y federal, por ejemplo, a través del
COFECyT o de convenios con gobiernos provinciales. Sin embargo, los
obstáculos aparecen cuando las reglas institucionales restringen la flexibilidad y
la acción coordinada. El burocratismo, la rigidez normativa, la autarquía de
organismos como el CONICET o la Agencia, junto con la falta de financiamiento
propio y de poder coercitivo en los procesos de planificación, debilitan la
capacidad del sistema para operar de manera integrada y sostenida.
Dimensión territorial y federal
En esta dimensión, la articulación del sistema exige una gobernanza multinivel
capaz de equilibrar la autonomía provincial con la conducción nacional. Entre los
incentivos se destacan las políticas de federalización —como los fondos del
COFECyT y los programas con enfoque territorial—, la articulación con
universidades y gobiernos locales, y el reconocimiento de la diversidad regional
como principio organizador. No obstante, los obstáculos persisten debido al
centralismo geográfico, las marcadas asimetrías en las capacidades científicas
entre regiones, la dependencia funcional de los ministerios nacionales y la
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debilidad de los planes provinciales, factores que en conjunto limitan la
construcción de un verdadero federalismo en la política CyT.
Dimensión cultural y cognitiva
En este plano, la articulación institucional requiere un cambio profundo en los
valores y representaciones que orientan la actividad científica, pasando de una
ciencia autorreferencial hacia una ciencia comprometida con el desarrollo
nacional. Los principales incentivos provienen de la convicción política y el
sentido de proyecto compartido, de una orientación soberana de la investigación
y del reconocimiento de la pertinencia social del conocimiento como criterio de
legitimidad. En cambio, los obstáculos derivan de una cultura cientificista y
universalista que prioriza la autonomía del campo científico, de la escasa
demanda tecnológica del sector productivo, de las resistencias a la vinculación y
de la desconfianza mutua entre el Estado, la academia y las empresas. Superar
estas barreras exige políticas de comunicación, incentivos simbólicos y marcos
normativos que promuevan y legitimen la cooperación interinstitucional.
Conclusiones
El análisis desarrollado permite sostener que, a pesar de la persistencia de un
entramado institucional orientado a promover la coordinación entre organismos
y niveles de gobierno, el sistema argentino de ciencia y tecnología continúa
enfrentando serias dificultades para alcanzar una articulación sostenida y eficaz.
Las tres instancias formales diseñadas a tal fin —GACTEC, CICyT y
COFECyT— presentan limitaciones específicas que, en conjunto, configuran un
cuadro de fragmentación estructural. El GACTEC, concebido como órgano de
planificación interministerial, no logró consolidarse como espacio de
jerarquización política, ni reunir con regularidad a los titulares de las carteras
involucradas, lo que derivó en su virtual inoperancia. El CICyT, por su parte,
consiguió cierta continuidad institucional y desempeñó un papel relevante en la
articulación de sistemas nacionales de datos e instrumentos, pero ha operado
más como ámbito consultivo que de coordinación efectiva de políticas. En
contraste, el COFECyT ha logrado mayor legitimidad y resultados tangibles, en
particular por su protagonismo en la gestión de instrumentos de financiamiento
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orientados a la federalización; sin embargo, el solapamiento con la Subsecretaría
de Federalización del MINCyT y la persistente asimetría territorial del sistema
limitan su potencial como órgano de cogobernanza federal.
Desde el punto de vista metodológico, la estrategia adoptada presenta
limitaciones propias de los estudios cualitativos basados en entrevistas en
profundidad, en tanto sus resultados no son generalizables y dependen de
interpretaciones situadas. Si bien la muestra alcanza saturación teórica, su
tamaño es acotado y no incluye de manera exhaustiva a todos los actores
institucionales relevantes, particularmente del sector productivo, del ámbito
provincial y del sistema universitario, lo que restringe la representatividad del
análisis. A ello se suma el carácter retrospectivo de los testimonios y la diversidad
temporal de las experiencias consideradas, factores que pueden introducir
sesgos de memoria y condicionar la reconstrucción e interpretación de los
procesos. No obstante, el trabajo de campo posee un alcance significativo en
términos exploratorios, ya que permite acceder en profundidad a las
percepciones y sentidos construidos por protagonistas de distintos períodos y
niveles de gestión, ofreciendo una reconstrucción interpretativa densa y un
aporte empírico original en un campo aún poco explorado.
A partir de los hallazgos, se desprenden algunas orientaciones generales
de política pública y líneas futuras de investigación. En primer lugar, las políticas
de articulación deberían integrarse en una planificación nacional de largo plazo,
que vincule la política científica con los objetivos de desarrollo económico, social
y ambiental. En segundo lugar, resulta necesario rejerarquizar la planificación
interministerial a nivel del Poder Ejecutivo de la Nación mediante un GACTEC u
otro mecanismo, que funcione efectivamente como espacio de coordinación
estratégica del conjunto del sistema y cuente con capacidad de decisión
presupuestaria. En tercer lugar, se requiere fortalecer el COFECyT como
instancia de gobernanza federal, dotándolo de mayor autonomía técnica y
financiera, en el marco de un plan nacional y articulado con estrategias de
desarrollo provincial. Por último, resulta necesario revisar en profundidad los
mecanismos de funcionamiento del CICyT, con el fin de reforzar su papel como
instancia de concertación interinstitucional y de gestión coordinada de políticas
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transversales. El CICyT debe constituirse en el ámbito desde el cual se asegure
que los organismos planifiquen en correspondencia con el plan nacional,
acompañando dichos procesos de manera sincronizada y promoviendo la
asignación de recursos en función del grado de alineamiento con las definiciones
formales impulsadas por el MINCyT. Ello incluye, por ejemplo, la adopción de
modificaciones en los criterios de evaluación que permitan reducir la
burocratización y atenuar enfoques excesivamente cientificistas, así como el
impulso de agendas estratégicas y prioritarias.
En el plano académico, se abren líneas de investigación orientadas a
profundizar el análisis comparado de experiencias de articulación en otros países
y a examinar las condiciones políticas, culturales y organizacionales que
permiten sortear los obstáculos estructurales y favorecer la cooperación
interinstitucional en sistemas científicos periféricos. Asimismo, resultaría de gran
interés desarrollar investigaciones de campo que posibiliten poner a prueba la
tipología propuesta.
Avanzar hacia una gobernanza más integrada y federal del sistema de
ciencia, tecnología e innovación argentino requiere tanto voluntad política como
continuidad institucional y aprendizaje colectivo, condiciones que sólo pueden
consolidarse mediante políticas de Estado sostenidas en el tiempo.
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