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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re57.544
Políticas de provisión de agua y saneamiento y
dinámicas de desarrollo inclusivo. Análisis
socio-técnico del caso argentino (1912-2001)+
Paula Juarez*
Resumen
Las crisis globales sanitarias y de salubridad como la Gripe Aviar (2008) y el
COVID-19 (2020) invitaron a repensar la construcción de capacidades políticas
y de conocimientos tecno-cognitivos para la resolución de problemas
socioambientales a gran escala territorial, y animaron una revisión sobre el rol
del Estado en los procesos de cambio socio-técnico para la generación de
dinámicas de desarrollo. En este sentido, se desplegaron nuevas (y no tan
nuevas) propuestas de solución teóricas y políticas como One Health (WHO,
2022, 2008), Sustainability Transitions (Markard et allí, 2012), el Estado
Emprendedor (Mazzucato, 2021, 2022), que promueven un rol más activo del
+ Este documento es parte de una publicación conjunta realizada entre Revista Redes. Revista
de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología y la RedTISA en el marco del Congreso
PRAXIS 2022. El documento forma parte del libro Juarez, P. et al (eds) (2024) Praxis:
Innovación para la transformación socioambiental desde el Sur Global, Bernal, UNQ, ISBN:
978-987-558-943-8.
* Docente Investigadora del Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología de la
Universidad Nacional de Quilmes, mail: paula.juarez@unq.edu.ar
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Estado en los procesos de planificación, innovación, equidad y justicia
socioambiental.
Este artículo busca contribuir con este debate desde los aportes y aprendizajes
de las experiencias de estrategias estatales sobre los sistemas de agua potable
y saneamiento desarrollada en el Sur del Sur Global, Argentina. El objetivo del
estudio es, desde las herramientas teóricas del Análisis socio-técnico (Thomas,
2008; Juarez, 2018; Thomas et al, 2019), reconstruir analíticamente la trayectoria
socio-técnica de dos estrategias estatales sanitaristas diametralmente opuestas
entre sí, una que denominamos “Estado innovador” (1912-1972), y otra “Estado
mercantilizador” (1973-2001). El análisis profundiza sobre el papel del Estado en
los procesos de planificación estratégica y gestión de múltiples sistemas socio-
técnicos sanitarios en diversos espacios geográficos y socioeconómicos; las
relaciones problema-solución que aborda, su escala y alcance; las dinámicas de
funcionamiento de estas estrategias políticas y tecno-cognitivas sanitaristas, y
su correlato sobre las dinámicas de inclusión/exclusión social en el territorio
(Juarez, 2020).
Como resultado, se generan insumos teóricos y políticos para mejorar las
estrategias públicas de innovación orientada a la resolución de problemas de
desarrollo.
Palabras clave
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO, ANÁLISIS SOCIO-TÉCNICO, PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA, INNOVACIÓN, DESARROLLO
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Introducción
Las crisis globales sanitarias y de salubridad contemporáneas han habilitado
nuevos debates y planteos sobre quién es el actor clave de los procesos de
innovación y cómo se debe planificar la resolución de los grandes desafíos
socioambientales del planeta.
En la literatura académica y las políticas económicas y tecno-cognitivas
occidentales (principalmente en Estados Unidos y Europa) impera una
racionalidad mercantil sobre la relación “innovación” y “desarrollo” promovida por
enfoques de la economía de la innovación. Este enfoque supone que son las
empresas privadas las principales dinamizadoras de la economía y acreedoras
del conocimiento científico y tecnológico generado por los diversos actores y
organizaciones de la sociedad (universidades, instituciones de I+D, Pymes). El
Estado es un mero interventor ante “fallas del mercado”, o bien, un habilitador de
las condiciones de mercado para las empresas (Becerra, 2016).
Numerosos países pueden dar cátedra sobre los problemas que esta
racionalidad mercantil genera en términos de pobreza, subdesarrollo y exclusión
socioambiental. Sin embargo, las crisis globales recientes han mostrado
fácticamente que las empresas no tienen capacidad de dar respuestas a los
desafíos sanitarios planetarios (organizar y coordinar los sistemas sanitarios,
testear y vacunar masivamente a la población, aprovisionar de agua potable y
alimentos, generar sistemas de monitoreo y control ciudadano, logística a diversa
escala, entre otras cuestiones). El Estado es el mejor actor para planificar e
innovar (u orientar la innovación) bajo el criterio del mejor interés socioambiental,
lo cual subordina a las empresas y su objetivo de maximización de renta
(Mazzucato, 2022).
En este camino, desde el año 2008, Naciones Unidas1 impulsa la
perspectiva One Health (Una salud) que aboga por fortalecer a los Estados con
políticas públicas multinivel, una mirada holística sobre la salud (integrando la
1 Es una iniciativa interdisciplinaria de la FAO, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambienta (PNUMA), la Organización Mundial de la Salud (OMS), y la Organización Mundial de
la Salud Animal (OMSA). -
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salud humana, salud animal y de los ecosistemas), promueve la investigación
interdisciplinaria, el monitoreo y control sanitario y agroalimentario, y la
cooperación centrada en las personas (WHO, 2022). En este abordaje, los
sistemas de agua potable y saneamiento (y la gestión hídrica) son fundamentales
para asegurar la mejor calidad de vida a la población.
Este artículo busca contribuir con este debate desde los aportes y
aprendizajes de estrategias estatales sobre el aprovisionamiento de agua
potable y saneamiento desarrolladas en Argentina. El objetivo del estudio es,
desde las herramientas teóricas del Análisis socio-técnico (Thomas, 2008;
Juarez, 2018; Thomas et al, 2019), (a) reconstruir la trayectoria socio-técnica de
las estrategias políticas y de innovación desarrolladas sobre los sistemas de
agua potable y saneamiento en Argentina durante el periodo de 1912 a 2001; y
(b) analizar cómo y para quiénes funcionan (o no) las estrategias sanitarias, la
producción tecno-cognitiva local y las dinámicas de inclusión/exclusión social en
el territorio.
Durante el período de análisis, se distinguen dos grandes estrategias
estatales diametralmente opuestas: una que denominamos “Estado Innovador”
que estuvo orientada por la concepción de la provisión de agua potable y
saneamiento como habitador de dinámicas de desarrollo nacional y centrada en
el Estado como agente del desarrollo (1912-1972); y otra fase que llamamos
“Estado Mercantilizador” que concibe el agua y saneamiento como mercancías,
a la empresa como agente innovador y al Estado como un facilitador del mercado
(1973-2001). Cada una de estas estrategias presentan diferentes concepciones
político-ideológicas sobre el rol del Estado como planificador del desarrollo y
como agente de innovación para la resolución de problemas socioambientales,
y promueven distintos escenarios de desarrollo en los territorios.
Para realizar este estudio se busca romper con los abordajes teóricos
lineales, puntuales y disciplinares que entienden la realidad de manera
compartimentada – “lo normativo”, “lo social”, “lo político”, “lo tecnológico”, “lo
económico”-, para lo cual se trabaja desde el Análisis Socio-Técnico, lo que
permite un entendimiento “socio-técnico” de los procesos de cambio de la
estrategia política y sus dinámicas de desarrollo (Thomas, 2008; Juarez, 2018;
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Thomas et allí, 2019). Para el estudio se utilizan los conceptos de trayectoria
socio-técnica, grupo social relevante, funcionamiento, alianza socio-técnica e
ideología (Therborn, 1987). Asimismo, se aplican conceptos del Análisis de
política como toma de decisiones y poder. Se aplican metodologías cualitativas
propias del estudio de caso.
Este estudio es relevante porque (1) permite tener una mirada diacrónica y
sincrónica sobre cómo el Estado promueve estrategias de solución en la
provisión el agua potable y el saneamiento en el marco de diferentes horizontes
de “desarrollo”, (2) brinda aprendizajes sobre cómo se construyen capacidades
institucionales y cómo se viabiliza la sustentabilidad de los sistemas sanitarios,
y por último, (3) existen pocos antecedentes de análisis socio-técnico aplicado a
esta temática en Argentina y su utilización posibilita “abrir la caja negra” de los
sistemas de agua y saneamiento (Juarez et al 2018, Juarez, 2020).
A modo de conclusión, se generan reflexiones e insumos tendientes a
contribuir con los debates teóricos y políticos que impulsa la comunidad
internacional con el enfoque One Health, así como mejorar las políticas públicas
de acceso a agua potable y saneamiento como instrumentos para el desarrollo
inclusivo sustentable.
Abordaje analítico y metodológico
Los estudios realizados desde abordajes mono-disciplinares –“históricos”,
“normativos”, “económicos”, “políticos”, “hidrogeológicos”, “tecnológicos” -
presentan una descripción reduccionista de las causas y los efectos implicados
en los procesos de cambio de estos sistemas socio-técnicos, por lo cual son
limitados como herramientas para nutrir el diseño e implementación de
estrategias orientadas al desarrollo inclusivo sustentable (Thomas, 2008; Juarez,
2018; Thomas y Juarez, 2020).
Para superar estas limitaciones, en este artículo se utiliza un marco
analítico denominado Análisis socio-técnico (desde ahora AST). El AST es un
enfoque del campo Ciencia, Tecnología y Sociedad latinoamericano que
triangula aportes del Constructivismo Social de la Tecnología (Bijker, 1995) y la
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Teoría del Actor-Red (Callon, 1999); la noción de ideología de la Teoría crítica
(Therborn, 2005); y aportes del Análisis de política y planificación situacional
(Matus, 1987; Juarez, 2020; Thomas et al, 2021; Juarez et al, 2022). Este
abordaje permite, entre otras cuestiones, considerar las políticas públicas como
si fueran sistemas socio-técnicos y al Estado como una institución en disputa por
diversos grupos sociales relevantes, marcos socio-técnicos y agencias
tecnológicas (Juarez, 2018).
A los fines de reconstruir los cambios experimentados en el proceso de
planificación de estrategias estatales de aprovisionamiento de agua y
saneamiento durante el período 1912 a 2001, se utilizan los conceptos de
“trayectoria socio-técnica”; “funcionamiento y no funcionamiento”, “relación
problema-solución” y “alianza socio-técnica” (Thomas, 2008; Thomas et allí,
2019; Juarez y Becerra, 2022).
El concepto de trayectoria socio-técnica permite al analista reconstruir un
proceso de co-construcción de elementos heterogéneos: relaciones usuario-
productor, relaciones problema-solución, procesos de construcción de
“funcionamiento” (o no funcionamiento) de una tecnología o un sistema socio-
técnico, racionalidades, políticas y estrategias de un actor o conjunto de actores
(organismos públicos, instituciones de I+D, universidades). Este concepto
posibilita ordenar relaciones causales entre elementos heterogéneos en
secuencias temporales (Thomas, 2008: 249). Las trayectorias socio-técnicas son
procesos autoorganizados y son constructos desarrollados por el analista.
El concepto de alianza socio-técnica remite al “movimiento de alineamiento
y coordinación (en el sentido de Callon, 1992) de artefactos, ideologías,
regulaciones, conocimientos, instituciones, actores sociales, recursos
económicos, condiciones ambientales, materiales, etc. que viabilizan o impiden
la generación, producción, adopción, uso, estabilización de una tecnología y la
construcción de su funcionamiento / no-funcionamiento [...]” (Thomas, et al.,
2019: 143).
Cada alianza permite comprender el funcionamiento (o no funcionamiento)
de artefactos y sistemas socio-técnicos. En este trabajo, el “funcionamiento” no
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es algo intrínseco de las tecnologías (o sistemas socio-técnicos), sino que es una
contingencia que se construye social, política, tecnológica y culturalmente
(Bijker, 1995). Es un proceso en el cual normalmente de forma autoorganizada
intervienen condiciones materiales, sistemas, conocimientos, regulaciones,
financiamientos, etc. El funcionamiento o no funcionamiento de un sistema socio-
técnico es un proceso de construcción continua, históricamente situado.
En el AST, las ideologías son parte de las tecnologías o sistemas socio-
técnicos. En este caso, la ideología es entendida como “(l)a matriz material de
afirmaciones y sanciones que funciona como un factor determinante en la
competencia y el choque de las diferentes ideologías, o de las diferentes
interpretaciones de la realidad” (Therborn, 2005). Las tecnologías
(organizacionales, de producto y/o artefactuales) constituyen diferentes matrices
materiales de afirmaciones y sanciones, que a su vez definen la pertinencia de
las distintas interpretaciones acerca de lo que existe, lo que es bueno y lo que
es posible.
Las ideologías construyen criterios que performan las premisas de la toma
de decisiones y la distribución del poder. La toma de decisión es un proceso
mediante el cual se opta entre diferentes opciones para resolver problemas. Hay
diferentes formas y grados de toma de decisiones. En este sentido, la
centralización de la toma de decisiones estratégicas en ciertos actores o grupos
por sobre otros, se contrapone con la noción de descentralización de la toma de
decisiones donde hay mayor nivel de participantes en las decisiones
estratégicas. Sin embargo, cuál es la opción por tomar, qué es mejor o peor
depende de los criterios ideológicos que primen, la agencia de las tecnologías
existentes y la definición de desarrollo que se acuñe por los decisores (Juarez et
al., 2022).
La metodología implementada en este trabajo es cualitativa y usa el método
de estudio de caso. El proceso de investigación implicó la recopilación y análisis
de bibliografía sobre Obras Sanitarias de la Nación, análisis históricos e
institucionales sobre las políticas estatales hídricas y de aprovisionamiento de
agua y saneamiento, revistas temáticas (Obras Sanitarias de la Nación;
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Ingeniería Sanitaria y Ambiental) y legislación nacional argentina sobre agua y
saneamiento implementadas durante el período analizado.
Trayectoria socio-técnica del caso de la provisión de
agua y saneamiento en Argentina
Para poder dar respuesta al cuestionamiento sobre cómo funcionaron (o no) las
estrategias públicas de provisión de agua y saneamiento, y su relación con las
dinámicas de desarrollo en Argentina, reconstruimos analíticamente dos fases
de su trayectoria socio-técnica durante el período de los años 1912 a 2001. En
términos de este análisis, el criterio para dividir las fases es en función cambios
significativos en las relaciones problema-solución de las estrategias generadas,
el acervo tecno-cognitivo y su relación con las dinámicas de inclusión o exclusión
socioambiental en el territorio. A continuación, se desarrollan y analizan cada
una de estas fases.
El Estado innovador como estrategia nacionalista-desarrollista
(Fase I 1912-1972)
En la Argentina del siglo XIX predominó la concepción de desarrollo territorial
ligado al crecimiento poblacional y la ocupación de territorios. En esa lógica, la
provisión de servicios públicos estuvo principalmente vinculada a la resolución
de problemas sanitarios de las grandes urbes, en especial en la ciudad de
Buenos Aires. El acceso a agua corriente y cloacas fue provisto inicialmente
como respuestas reactivas de los gobiernos locales mediante contratos con
empresas privadas extranjeras (principalmente de origen inglés). A su vez, desde
el año 1860 comenzó a surgir en paralelo un modelo de gestión y propiedad
municipal de los servicios de agua y saneamiento en algunas ciudades del
interior del país. Y paulatinamente, dado el interés de los municipios, los
gobiernos provinciales pasaron a tener un rol muy activo en la gestión de
empréstitos ante el gobierno nacional argentino (Regalsky, 2010).
Hacia inicios del siglo XX, la Ciudad de Buenos Aires representaba la
jurisdicción cabecera más poblada del país con un 40% del total de los
ciudadanos, y contaba con raudos financiamientos para construir plantas
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potabilizadoras, sistemas de bombeo, tendido de redes de agua y cloacas a los
fines de asegurar la prestación. El esplendor de la fisonomía urbanística porteña
fue acompañado por un sistema sanitario de alto nivel para la época (Imagen 1),
y rápidamente cristalizó las desigualdades en el acceso a infraestructura
sanitaria entre la Ciudad de Buenos Aires y el resto del país. Asimismo, solo unas
14 capitales2 de provincia contaban con servicios públicos de provisión de agua
y 4 de ellas tenían desagües cloacales (MEN,1994).
Imagen 1. Edificaciones relativas al agua corriente en la ciudad de Buenos
Aires
Fuente: Archivo de imágenes de AYSA, expediente de O.S.N.
Hacia el año 1909, a raíz de los debates parlamentarios sobre esta problemática,
el gobierno nacional impulsó un Plan Nacional de Obras de Agua y Saneamiento
para ampliar la cobertura territorial y aumentar la capacidad de producción de
litros de agua estimando un aumento poblacional a 30 años. El plan contó con
amplio apoyo político, sin embargo, no tuvo asignado financiamiento ni
organismo gestor. Ante esto, el Congreso de la Nación, especialmente los
senadores provinciales, denunciaron un trato desigual en las políticas de
provisión de servicios sanitarios y una diferencia estructural entre las provincias
“del interior” y el aglomerado bonaerense dada por la falta de capacidades
técnicas y la imposibilidad de pago de los empréstitos vía tarifas. No bastaban
las declaraciones de intención, los problemas de las provincias requerían una
solución integral.
2 Las ciudades capitales eran: Buenos Aires, Rosario, Mendoza, Tucumán, San Juan, Mar del
Plata, Córdoba, Catamarca, Santa Fe, La Plata, Salta, Bahía Blanca, Resistencia y Posadas.
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Hacia el diseño e implementación de una estrategia pública de agua y
saneamiento
Un Estado fuerte requería servicios de calidad y equidad en su distribución
territorial. Como respuesta a los debates en el Congreso y las negociaciones del
gobierno nacional con las provincias para generar un organismo público federal
sobre Agua y Saneamiento (AyS), en el año 1912, se creó por medio de la Ley
N°8889 el organismo estatal nacional denominado Obras Sanitarias de la Nación
(O.S.N.).
Este ente fue concebido como un organismo tecnocrático, autárquico, de
escala nacional, y con financiamiento propio del Tesoro Nacional. Su objetivo fue
construir las capacidades técnicas y financieras, asegurar los recursos
materiales y las obras necesarias para generalizar la provisión de agua corriente
y cloacas en todo el territorio nacional (Tartarini, 2007; Regalsky, 2008). Estos
desafíos político-institucionales implicaron retos en la producción de
conocimientos y tecnologías por lo cual se desarrolló una escuela sanitarista que
integró conocimientos ingenieriles, médicos y químicos para permitir la toma
decisiones político-técnicas, fortalecer el plan nacional de obras y generar las
capacidades técnicas necesarias en las provincias.
Dada la Primera Guerra Mundial (1914-1919), el país enfrentó problemas
de abastecimiento de insumos extranjeros en todos los sectores, lo que promovió
en los agentes económicos un proceso de sustitución de importaciones y una
orientación hacia el mercado interno. En este escenario de incertidumbres, la
O.S.N. buscó ampliar sus capacidades técnicas y comenzó a construir una red
propia de servicios auxiliares, proveedores metalmecánicos (talleres e industrias
de fundición de metales), y su propia destilería para su aprovisionamiento de
combustible (Regalsky, 2008).
Asimismo, en 1917, en la medida que aumentó el consumo de agua total y
por habitantes y había problemas de abastecimiento tecnológico desde los
proveedores europeos, O.S.N. decidió cambiar los filtros ingleses de agua por la
construcción local de tecnologías de filtrado rápido de origen norteamericano
para procesar mayores volúmenes de agua cruda combustible (Lanciotti et al,
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2014). En paralelo, el fuerte aumento del precio del coagulante importado que se
usaba en los depósitos de decantación llevó a que O.S.N. construyera su primera
planta de producción local de aluminio férrico. Es decir, desde los primeros años
de la creación de O.S.N. - merced a la guerra y la ausencia de bienes y
conocimientos rivales- pudo internalizar y construir diversos procesos y
capacidades cognitivas para el diseño e implementación de tecnologías e
insumos, orientándose paulatinamente hacia el control “punta a punta” del
proceso de aprovisionamiento de AyS.
Cabe destacarse que en paralelo a la O.S.N. coexistían algunas de las
empresas extranjeras proveedoras de servicios de agua y saneamiento en
algunas grandes ciudades (por ejemplo, en la ciudad de Rosario) que entraron
en procesos de retraimiento dados los problemas para extraditar las ganancias
a sus países de origen, por el aumento de costos de los insumos y la
imposibilidad de aumentar las tarifas por normativa pública. Ante esto, la O.S.N.
les propuso la nacionalización de sus empresas, pero estas en principio se
negaron (Lanciotti et al, 2014).
La rápida construcción de nuevas capacidades institucionales de O.S.N. y
la activa acción del Congreso de la Nación permitieron que en el año 1919 se
dictará la Ley N°10.998 que estableció la ampliación del financiamiento del
organismo para lograr aumentar la provisión de servicios de agua y saneamiento
a un listado de ciudades y pueblos con más de 8.000 habitantes. Esta estrategia
estatal se centró en las zonas densamente pobladas, apuntando a la
construcción de sistemas centralizados de agua corriente para los hogares, y
posteriormente la gestión pública con financiamiento vía tarifas (Tartani, 2007).
En las décadas de 1920 y 1930 avanzó la institucionalización de O.S.N.
como estrategia de desarrollo nacionalista al mismo tiempo que progresaron sus
grandes obras de infraestructura sanitaria. Sin embargo, consolidar formas de
vinculación y coordinación administrativas y operativas con las provincias no
estuvo exenta de conflictos, ni detractores. Uno de los casos más resonantes fue
la provincia de Mendoza que de manera sistemática señaló que O.S.N.
cercenaba su toma de decisiones y capacidades locales de política sobre el agua
(Luis y Raffa, 2022). Mendoza contaba con una Ley de Aguas desde el año 1884
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que administraba y regulaba el escaso recurso hídrico del territorio, y había
desarrollado un “maravilloso oasis” en un espacio cuasi-desértico. Para
Mendoza, la O.S.N. era una nueva mediación entre el gobierno local y los
financiadores (estado nacional o entidades crediticias), y le implicaba mayores
procesos de negociación y tiempos, y pocos réditos concretos. Asimismo,
señalaba que la capital y provincia de Buenos Aires eran más atendidas que el
resto del territorio.
A los fines de dar respuestas a los nuevos problemas señalados por las
provincias, la O.S.N. desarrolló un abanico de servicios e insumos para reducir
tiempos y costos en las operaciones de agua y saneamiento en las provincias:
generó una planta de producción de ácido sulfúrico (1924); creó el Laboratorio
Central (1930) para realizar tareas de control, estudios de eficiencia de las
instalaciones, ensayos de materiales de construcción, entre otras cuestiones;
comenzó el proceso de pasar del combustible de carbón al petróleo y la
electrificación para reducir costos de logística y bombeo; consolidó los equipos
de ingenieros sanitaristas y estrategias de formación técnica operativa en todo
el país; creó la Revista de O.S.N. (1937); y realizó un relevamiento nacional en
localidades de más de 1.000 habitantes y con ello desarrolló la publicación “El
problema de agua potable en el interior del país” (1938), que fue la base para la
creación de una nueva ley de aprovisionamiento de AyS en otros territorios
(MEN, 1994).
Estos nuevos órganos estatales e instrumentos de política permitieron
construir nuevos canales de colaboración, conocimiento y comunicación.
Aunque el crecimiento institucional también implicó nuevos desafíos y no estuvo
desprovisto de conflictividad. En este sentido, hubo problemas con las gestiones
de los empréstitos y el financiamiento de O.S.N., pero la alineación político-
ideológica del gobierno nacional y el Congreso Nacional permitió sostener la
expansión de O.S.N. por medio de una nueva legislación, la Ley N°12.345
(1937). Esta ley fijó tasas uniformes para todo el país, iguales a los de la capital:
el 3% renta real o presunta por agua y el 2% renta real o presunta para
saneamiento, esto permitió aumentar la recaudación y sostener el crecimiento
político e institucional de O.S.N.. Aunque esta solución, al mismo tiempo, generó
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quejas de los usuarios en el interior del país porque aumentaba
significativamente el costo de los servicios y no se contaba con el mismo poder
adquisitivo que en Buenos Aires.
Por otro lado, el crecimiento institucional de O.S.N. generó debates sobre
cómo formar funcionarios y técnicos sanitaristas, y bajo cuál modelo sanitario
(europeo o norteamericano). En este sentido, algunas universidades venían
realizando cursos de ingeniería sanitaria en las carreras de ingeniería, y el
Centro Argentino de Ingenieros para 1939 contaba con una División de
Ingeniería Sanitaria constituida por 161 profesionales (principalmente ingenieros,
médicos, químicos y arquitectos). En estos espacios académicos y profesionales
tomó mayor trascendencia el modelo sanitarista norteamericano que
recomendaba trabajar los servicios de saneamiento, salud, e higiene de manera
conjunta, y no solo focalizarse en la ejecución ingenieril de las obras (modelo
europeo).
En paralelo, entre 1935 y 1947, las empresas extranjeras de AyS
cambiaron sus perspectivas de negocio futuro y vieron como una buena opción
económica transferir los sistemas de aguas corrientes y de cloacas a O.S.N.
Paulatinamente fueron realizando la nacionalización de esas empresas. En este
mismo camino, el sistema ferroviario también fue estatizado.
Como resultado del proceso de institucionalización y crecimiento de la
O.S.N., en el año 1947, proveía de agua potable a 66 localidades de todo el
país3. Y complementariamente, las líneas ferroviarias de trenes argentinos que
se extendían por más de 43923 kilómetros por el territorio proveían de -al menos-
una perforación de agua a cada uno de los 3744 pueblos y parajes que tenían
estaciones (Benedetti, 2016). Asimismo, en varias provincias se consolidó la
3 La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 25 localidades de provincia de Buenos Aires, 7
localidades de la provincia de Santa Fe, 4 localidades de Córdoba y otras 4 de Mendoza, 3
localidades de Salta y otras 3 de Chubut, 2 localidades de la provincia de Corrientes, 2 de Entre
Ríos, 2 de La Rioja, 2 de San Luis, y 1 en las provincias (o territorios nacionales) de Catamarca,
Jujuy, San Juan, Tucumán, La Pampa, Misiones, Santa Cruz, Chaco y Rio Negro (OSN, 1992).
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autoconstrucción de sistemas hogareños de cosecha de agua de lluvia en zonas
rurales (aljibes y reservorios bajo las casas).
Del alcance y la escala de la estrategia pública de aguas
Durante los gobiernos democráticos de Juan Domingo Perón (primer gobierno
1946-1952 y segundo gobierno 1952-1955) se reforzó la identidad nacionalista,
las políticas de industrialización por sustitución de importaciones, la
nacionalización de empresas, y las reformas laborales y sociales tendientes a
promover una movilidad social ascendente. Estas políticas económicas
generaron migraciones desde las zonas menos densamente pobladas hacia las
ciudades para trabajar en las nuevas industrias. Grandes iniciativas
habitacionales, sanitarias y de servicios públicos fueron considerados clave para
asegurar y mejorar la calidad de vida de los trabajadores.
El debate sobre cómo mejorar la calidad de las intervenciones del Estado
generó nuevas interpelaciones sobre los funcionarios y técnicos de O.S.N. desde
diferentes espacios. El Secretario de Salud Pública Ramón Carrillo promovió una
mirada sanitarista y de salubridad que integraba no solo el tratamiento de los
agentes virósicos biológicos sino también la adecuada vivienda, alimentación y
salarios (Guttner, 2012). Y de forma complementaria, en el año 1948, las
asociaciones internacionales Water Enviromental Federation (WEF) y la
International Water Association (IWA) constituyeron la Asociación Argentina de
Ingenieros Sanitaristas y Ambiental (AIDIS) para fomentar la inclusión de una
perspectiva ambiental sobre el agua, así como la profesionalización y el
desarrollo de la ingeniería sanitaria y las ciencias ambientales en el país
(Ramacciotti et al, 2017).
A los fines de mejorar el alcance de los objetivos de O.S.N., en 1949, el
Congreso dictó la Ley 13.577, una nueva ley orgánica de la Administración
General de Obras Sanitarias de la Nación. Esta normativa promovió que O.S.N.
se encargará del estudio, proyecto, construcción, renovación, ampliación y
explotación de obras de provisión de agua, saneamiento urbano en la Capital
Federal y ciudades y pueblos de la República, y también, la exploración,
alumbramiento y utilización de aguas subterráneas. A partir de esta ley se
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enfatizó asegurar la calidad del agua pasando a utilizarse la noción de “agua
potable” conforme a lo establecido por la Organización Panamericana de la
Salud. Para O.S.N. esto implicó revisar y/o repensar sus estrategias de
potabilización y sumar la sustentabilidad de las fuentes de agua en su esquema
político-operativo (Garzonio, 2012).
En la práctica O.S.N. pasó a tener mayores niveles de injerencia política
sobre los cursos hídricos y sobre el accionar de otros agentes (como las
industrias) con relación al uso de las aguas. En este sentido, desde entonces
realizó nuevas actividades como el saneamiento de cursos de agua, clausurar
industrias, hacer vigilancia de vertidos, vigilar la prohibición de hacer pozos, entre
otras cuestiones. Estas nuevas responsabilidades implicaron nuevas expertises,
profesionales y formas de operar. Y cada una de ellas no estuvieron desprovistas
de nuevas conflictividades especialmente con empresas e industrias.
Además de estas nuevas funciones, esta ley quitó la autarquía a O.S.N.
para poder tomar decisiones autónomamente y usar sus fondos del Tesoro
escindido de la toma de decisiones del poder del gobierno central. En la práctica,
era más amplio el alcance del accionar de O.S.N., pero perdió flexibilidad y
practicidad para actuar dado que se encontró con nuevos canales de
negociación e intermediación con el gobierno nacional.
Asimismo, como parte de los procesos de organización del estado nacional,
en 1951 se creó la provincia del Chaco y La Pampa, en 1953 la provincia de
Misiones, y en 1955 las provincias de Chubut, Formosa, Neuquén, Río Negro y
Santa Cruz. La escala territorial – si ya se trabajaba con los Territorios
Nacionales antes de ser provincializados-, aumentó la presión sobre O.S.N. en
cuanto desafíos organizativos, financieros y tecnocognitivos. Como respuesta el
organismo apoyó que varios gobiernos provinciales desarrollaran y/o
fortalecieran sus organismos públicos provinciales - “Direcciones Hídricas”- para
co-gestionar ciertas funciones de gestión, monitoreo y control de los cursos de
agua.
En paralelo a la ampliación del alcance y la escala de las acciones de
O.S.N., el organismo aumentó la construcción de grandes obras de
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infraestructura hidráulica de gran escala (represas, diques, canales) en algunas
provincias como Córdoba, San Luis y San Juan. Y continuó avanzando con el
acceso a agua potable y saneamiento en ciudades medianas y pequeñas según
lo legislado. Para el año 1954, O.S.N. alcanzó el aprovisionamiento de otros 400
pueblos4.
Sostener el objetivo núcleo
La curva de crecimiento ascendente de O.S.N. comenzó a detenerse con el
golpe militar del año 1955. Los sucesivos vaivenes políticos del país entre
dictaduras y gobiernos democráticos (8 presidencias diferentes en los 17 años
subsiguientes) afectaron las capacidades técnicas y financieras de O.S.N., así
como la articulación de los poderes públicos ejecutivo y legislativo nacional, y de
estos con los gobiernos provinciales- que era clave para la ampliación y
sostenibilidad de sus funciones institucionales. El Tesoro Nacional no pudo
sostener los niveles de financiamiento precedentes para este organismo. Las
autoridades de O.S.N. advirtieron públicamente y mediante informes que la crisis
económica ponía en jaque los objetivos institucionales.
Asimismo, si bien las narrativas gubernamentales sobre el acceso a agua
potable y saneamiento continuaron como un eje del desarrollo territorial del país,
organismos internacionales comenzaron a bregar por la descentralización de los
servicios o bien por la construcción de nuevas instituciones. En el año 1964,
durante la presidencia democrática del Dr. Arturo Illia, la Oficina Sanitaria
Panamericana (OPS) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) promovieron
-como parte de una estrategia sanitaria internacional- el desarrollo de un nuevo
organismo de gestión del agua rural para colaborar con las tareas de O.S.N. y
complementar su accionar en los pueblos de baja cantidad poblacional
(Monetero Gei, 1967). El Ministerio Nacional de Acción Social y Salud Pública
dictaminó el Decreto 9.762/64 que creó el Servicio Nacional de Agua Potable y
Saneamiento Rural (SNAR) para población de hasta 3.000 habitantes. Este
organismo (y sus aplicaciones provinciales) debían resolver el problema de
4 El 66% de las inversiones en aquel año fueron para acceso a agua, mientras que el 15%
fueron para cloacas.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
aprovisionamiento a los pequeños pueblos del interior mediante la asistencia
técnica y financiera a los operadores locales (principalmente municipios y
paulatinamente cooperativas de servicios de agua y saneamiento). Esta nueva
política internacional promovía el endeudamiento directo de gobiernos locales y
prestatarios para la ejecución de obras, así como la participación directa de
organismos internacional en estas temáticas y una toma de decisiones menos
orgánica que la existente hasta ese momento.
Ante los recortes y la imprevisibilidad político-económica, la O.S.N. se
centró en sostener el objetivo central de generar obras y mantenimiento de los
sistemas de AyS existentes. En 1965, el Congreso dictó la Ley N°16.660 que
facultó a O.S.N. a efectuar obras en las ciudades no incluidas en la legislación
precedente y luego podía transferirlas a la provincia o a los municipios para que
pudieran realizar la gestión del servicio.
Tanto el SNAR como la nueva prerrogativa de descentralizar la gestión de
las nuevas obras de AyS fueron hitos que marcaron fuertes fisuras sobre el rol
del Estado nacional como agente de desarrollo y sobre la orientación de la
política pública de provisión de agua potable y saneamiento como bien público.
Algunos sectores de la O.S.N. leyeron esos cambios como un peligro hacia su
estrategia y su institucionalidad, pero no se opuso gran resistencia dado que se
entendía que la debilidad de O.S.N. debía ser solucionada o suplida con otras
estrategias.
Cabe señalarse que, durante esta estrategia pública de AyS (1912-1972),
la tasa anual de crecimiento de la población con servicio de agua potable fue de
4,2%, el doble de la tasa de crecimiento anual de la población, y la población con
desagües creció a un ritmo anual promedio de 3,9% (Acuña y Centrándolo,
2006). En esta fase, el país llegó a tener las mejores ratios de acceso a servicios
de América Latina.
Análisis del sistema socio-técnico de agua y saneamiento argentino en la
Fase I (1912-1972)
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
El diseño y desarrollo del sistema estatal de agua potable y saneamiento en
Argentina es un ejemplo significativo de cómo un sistema socio-técnico es
moldeado por las interacciones entre distintos grupos sociales relevantes,
relaciones problema-solución, tecnologías, dinámicas de poder e ideología.
Gráfico 1. Alianza socio-técnica de la Fase 1
Fuente: Elaboración propia.
En el gráfico 1 se visualiza la reconstrucción analítica de la alianza socio-técnica
del sistema estatal de AyS en Argentina en esta primera fase 1912-1972. En este
caso tiene centralidad el grupo social relevante “Poderes Públicos” constituido
por la triada entre el Congreso Nacional, el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Provinciales. El Estado asume un papel central como planificador de la política y
gestión del AyS en diferentes escalas territoriales -nacional, provincial y local-.
La toma de decisiones de política fue centralizada, estatal y orientada a resolver
problemas sanitarios y mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos. El
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Estado alineó y coordinó esta alianza socio-técnica por medio de diversas
tecnologías como leyes, empréstitos y el mismísimo organismo O.S.N.
En consonancia, el grupo social relevante de “Obras Sanitarias de la
Nación” co-construyó con el GSR “Poderes Públicos” una política tecno-cognitiva
y económica que representó una respuesta para unificar y expandir la provisión
de servicios públicos de AyS en el territorio nacional, y fue parte de una visión
integral de desarrollo político y económico del país.
O.S.N. fue el actor clave en la estrategia socio-técnica nacionalista, estatal
y centralizada de toma de decisiones. Esta estrategia de servicios de AyS articuló
el acceso a financiamiento directo por medio del Tesoro Nacional y la
planificación y la ejecución de capacidades propias de diseño de artefactos e
infraestructura sanitaria, de formación de técnicos, de producción académica
propia (revista, informes, libros, planos), de proveedores, entre otras cuestiones.
Esta política estatal internalizó la innovación entre sus funciones.
En esta alianza socio-técnica 1 se observa que el sistema socio-técnico
estatal de AyS tuvo en paralelo sistemas socio-técnicos que funcionaron de
forma complementaria aunque de manera subsidiaria y no formalizada, como los
ferrocarriles estatales, el sistema estatal SNAR, las cooperativas, los sistemas
hogareños de cosecha de agua y las empresas privadas. Estos sistemas, si bien
fueron marginales durante este periodo, cumplieron con el rol de suplir u ocupar
los espacios donde la política de O.S.N. no llegaba porque no eran priorizados
por los poderes públicos y el financiamiento. Cada una de esas soluciones,
fueron problemas no resueltos por la planificación centralizada estatal.
En esta fase, el grupo social relevante “ciudadano” (de ciudades y pueblos)
fue concebido como beneficiario de la política sanitaria (no como un mero
usuario). Cabe señalarse que, de forma episódica y situada, el ciudadano cobró
relevancia al bregar por sus derechos a raíz de alguna conflictividad ocasional
por las regulaciones y las tarifas de agua y saneamiento. En cualquier caso, en
esta fase no existió en esta estrategia pública un mecanismo de participación
ciudadana activa.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
En síntesis, el funcionamiento de esta alianza socio-técnica del sistema de
agua y saneamiento estuvo alineada y coordinada por O.S.N. y los poderes
públicos, e impregnada por un carácter ideológico estatista nacionalista. La
política y gestión centralizada y estatal de AyS promovió la autonomía
tecnológica, la tecnocracia territorializada y el financiamiento orientado por
prioridades pautadas por los diversos gobiernos y poderes. La toma de
decisiones centralizada permitió enfrentar desafíos tecnoeconómicos a gran
escala (caso de los periodos de guerra), y al mismo tiempo, co-construyó la
noción de Estado nacional argentino. Sin embargo, el fin de la segunda guerra
mundial, la crisis político-económica del país, el ataque al sistema democrático
por parte de los golpes de estado, y el ingreso de “nuevos jugadores” como los
organismos internacionales promovió cambios y fisuras en la estrategia de
O.S.N.
El funcionamiento tecno-cognitivo de esta fase estuvo ceñido por una
estrategia estatal que internalizó “punta a punta” los procesos de aprendizaje y
el diseño y desarrollo local de investigación y tecnologías. Asimismo, construyó
capacidades técnicas en los funcionarios y técnicos estatales en los diferentes
territorios, pero al mismo tiempo centralizó la estrategia político-operativa, el
diseño tecnológico, la divulgación científica y el acervo de documentación y
planos. En este sentido, mientras el estado nacional estuvo a cargo de la
estrategia cognitiva de aprovisionamiento de agua y saneamiento para su
ampliación y mejoramiento, este sistema construyó un sentido narrativo y una
artefactualidad común.
En cuanto al funcionamiento de esta alianza en clave de desarrollo inclusivo,
en esta estrategia el agua potable y saneamiento son entendidos como bienes
públicos, como ejes del saneamiento y salubridad y como claves para el
desarrollo territorial. Esta política pública permitió una cobertura amplia de los
servicios, particularmente en zonas urbanas, así como la generación de
dinámicas ligadas a empleabilidad, economías vinculadas a los insumos, y
menores costos por escala. En término de sustentabilidad ambiental, permitió
que el poder estatal protegiera y gestionara los recursos hídricos de manera
integral -de los cursos naturales de agua a la canilla- y en múltiples niveles
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
territoriales. Y concretamente, contribuyó a mejorar los indicadores de
accesibilidad a los servicios, calidad de vida y salud de la población.
El Estado mercantilizador, los servicios sanitarios como
mercancía (Fase II 1973-2001)
Esta nueva fase está centrada en el brutal quiebre sobre el rol del Estado como
agente de desarrollo, y un cambio estratégico e ideológico estatal hacia el
neoliberalismo, la empresa como agente del cambio y, en consonancia, la visión
del agua como un bien de mercado.
A nivel internacional, en el año 1973, la crisis mundial del petróleo generó
una nueva prioridad en las agendas de organismos de financiamiento y estatales:
la producción de alternativas energéticas. En Argentina, el tercer gobierno
democrático peronista (1973-1976) navegaba en las conflictividades dadas por
la alta inflación, el aumento del desempleo y la inestabilidad política, y frente a
esto, buscó conciliar su agenda política con la agenda internacional y priorizó los
grandes proyectos energéticos.
En este camino, en abril del año 1973, el gobierno financió la creación del
Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica5 (INCyTH) para la realización de
investigaciones hídricas vinculadas a obras de gran envergadura como centrales
eléctricas, presas, diques y autopistas. Y ese mismo año, el gobierno negoció
financiamientos internacionales para grandes obras como el Tratado de Yacyretá
entre Argentina y Paraguay6 para construir una de las represas hidroeléctricas
binacionales más importantes de Latinoamérica (Carrizo et al, 2010).
En paralelo, el gobierno cambió el estatus jurídico de O.S.N. con la Ley
N°13577, transformándola de organismo estatal nacional a “empresa pública”.
5 Actualmente conocido como Instituto Nacional de Agua (INA).
6 Yacireta, como estrategia energética, generó numerosos conflictos socioambientales, se
calcula que entre 40.000 y 100.000 personas perdieron sus tierras y sus viviendas en la
construcción de este proyecto a ambos lados de la frontera (Carrizo et al, 2010). A pesar de esto,
el INCyTH nunca señaló tales problemas en sus informes.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Esto implicó dos cambios, primero en el origen del financiamiento pasando a
depender para sus múltiples funciones del cobro de tarifas, y segundo, el AyS
dejó de ser una prioridad de la política pública. Debido a esos cambios, la
inestabilidad político institucional de O.S.N. se profundizó (Garzonio, 2012).
Durante la dictadura militar entre los años 1976 y 1982, el gobierno tomó
deuda internacional a gran escala para financiar los déficits de la cuenta corriente
de la balanza de pago y para la compra de armamento (Brenta, 2008). Los
servicios y bienes públicos en este modelo económico eran parte del problema
macroeconómico.
Así en el año 1980 el gobierno militar - en consonancia con los programas
de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional y las condicionantes del
Banco Mundial- promovió la provincialización de los servicios de AyS para
reducir el gasto público nacional. Para hacerlo se dividió O.S.N. en 161 sistemas
de agua potable y cloacas, y se los transfirió a las provincias (Azpiazu et al,
2002). La empresa O.S.N. dejó de tener a cargo gran parte de los servicios
nacionales (hasta ese momento era del 85% del sistema de agua y saneamiento
del país), y pasó a ser responsable sólo de la ciudad de Buenos Aires y 14
partidos de la provincia de Buenos Aires (MEN, 1994). En esta instancia, los
gobiernos provinciales pasaron a tener a cargo las responsabilidades de
mantenimiento, infraestructura, gestión financiera, sin contar con los recursos y
servicios que O.S.N. solía proveerles.
En paralelo, la infraestructura ferroviaria también se vio afectada por las
decisiones gubernamentales. Entre 1977 y 1979 una serie de decretos
determinaron el cierre o levantamiento de ramales; y entre 1991 y 1995 con el
proceso de privatización se perdió casi el 70% de la red ferroviaria
(Roccatagliata, 1987). Esto implicó que cientos de pueblos que no tenían tendido
de red de agua corriente, también perdieran el punto de acceso a agua de las
estaciones de trenes. En este nivel, tanto los gobiernos provinciales como los
ciudadanos se vieron afectados en términos de acceso al agua.
A partir de 1983, con la vuelta de la democracia del gobierno de Raúl
Alfonsín (1983-1989), el eje político nacional fue estabilizar el escenario político-
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
institucional luego de una cruenta y violenta dictadura militar, pero la
macroeconomía nacional era errática. Estalló la crisis de la deuda externa y un
proceso de hiperinflación que no permitió repensar y rediseñar el modelo de
desarrollo y el rol del estado.
Los servicios de agua y saneamiento se vieron cada vez más resentidos en
todas las provincias por un escenario económico nacional de hiperinflación, el
aumento de la migración de la población hacia las grandes urbes, y un brutal
desfinanciamiento para sostener las responsabilidades operativas de estos
servicios. En este escenario, continuó avanzando la provincialización de O.S.N.,
y fueron apareciendo más actores locales (cooperativas, asociaciones vecinales,
municipios, proveedores) con estrategias diversas de aprovisionamiento
principalmente del agua corriente y/o potable (Acuña et allí, 2017; Bustos-Cara
et al, 2013). El saneamiento mediante sistemas cloacales y plantas de
tratamiento fue relegado a un segundo plano, dado que era caro y difícil de
sostener en su mantenimiento (Acuña et al, 2006).
En virtud de profundizar las políticas neoliberales, el gobierno democrático
nacional del presidente Carlos Menem (1989-1999) junto a los gobiernos
provinciales aplicaron las Reformas del Estado (Ley Nº 23.696 y subsidiarias)
para modernizarlo y una serie de medidas macroeconómicas destinadas a
vencer los ciclos inflacionarios promovidas por el Fondo Monetario Internacional
y el Banco Mundial. En este sentido, incrementaron los procesos de
descentralización y privatización de la provisión de agua y saneamiento en los
lugares que fue posible (en especial, grandes centros urbanos) (AySA, 2013).
En 1991 el gobierno nacional desarrolló dos estrategias para proceder con
la concesión de la empresa O.S.N. y atraer capitales extranjeros para su
privatización: aumentar significativamente las tarifas en un corto plazo para
asegurar ganancias a precio dólar7 y asegurar participaciones de los diversos
actores vinculados al sector en las nuevas concesiones para evitar
conflictividades futuras (Azpiazu et al, 2002). Para 1993, O.S.N. fue
desintegrada.
7 Entre 1991 y 1993 las tarifas aumentaron hasta un 74% por medio del Decreto N°999/92.
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La “vieja” tecnocracia de O.S.N. que aseguraba el funcionamiento del
sistema de agua y saneamiento nacional fue desarticulada y desperdigada: se
perdieron y/o fragmentaron las capacidades técnicas y de divulgación científica
especializada, los laboratorios pasaron a ser escasos y puntuales en el territorio,
dejó de existir la cadena de suministros y logística centralizada y de bajo coste
relativo, entre otras cuestiones.
Como parte de la reforma constitucional de 1994, el estado nacional
paulatinamente transfirió a los gobiernos provinciales, los bienes comunes clave
como la responsabilidad sobre las cuencas hídricas y las aguas superficiales.
Diecisiete gobiernos provinciales diseñaron sus leyes o Códigos de Aguas
durante el proceso de políticas neoliberales (Cuadro 1)8. Cada provincia
promovió diferentes políticas sobre los recursos hídricos para usos y producción
(industria, minería, etc.) y sobre la provisión de agua y saneamiento en función
de sus posiciones políticas, condiciones económicas y tecno-cognitivas. La
mayor parte de estas leyes provinciales fueron reglamentadas entre 10 y 15 años
después de su dictamen, y en general, fueron modificadas y complementadas
con otras leyes (Ramella et al, 2018).
8 Los casos excepcionales fueron la provincia de Mendoza que tenía trayectoria en su normativa
de agua (1884), y la provincia de Jujuy que tenía su propia legislación de Aguas (Ley 161) desde
1950. Luego, las provincias de Tucumán (Ley 7140/2004), San Luis (Ley VI-0159/2004), Tierra
del Fuego (Ley 1126/2016) y Santa Fe (Ley 13740/2017) generaron sus códigos de agua en
fases posteriores a esta.
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Cuadro 1. Normativas principales de agua de las jurisdicciones
provinciales
Jurisdicción Normativa provincial principal de Aguas
(recursos hídricos y/o Agua Potable y Saneamiento)
AÑO
CORDOBA Ley Provincial de Aguas N° 5589 1973
LA PAMPA Código de Aguas Ley N° 607 1974
NEUQUÈN Código de Aguas Ley Nº 899 1975
SAN JUAN Código de Aguas Ley Nº 4392 1978
SANTIAGO DEL ESTERO Código de Aguas Ley N° 4869 1980
SANTA CRUZ Código de Aguas Ley N°1451 1982
CATAMARCA Ley Provincial de Aguas N°2577 1982
LA RIOJA Código de Aguas Ley Nº 4937 1983
MISIONES Ley de Aguas Ley N°1838 1983
CHACO Ley Provincial N°3230 1986
CHUBUT Ley Provincial Nª 4148 1995
RIO NEGRO Código de Aguas Ley Nº 2952 1995
SALTA Código de Aguas Ley Nº 1017 1996
FORMOSA Código de Aguas Ley Nº 1246 1997
BUENOS AIRES Ley Provincial Nº 12.257 1998
ENTRE RIOS Ley de Aguas Nº 9172 1998
CORRIENTES Decreto Ley Nº 191/01 2001
Fuente: Elaboración propia a partir de la Plataforma del Agua (2018).
El proceso de fragmentación y provincialización de los servicios de agua y
saneamiento no tuvo estrategias predefinidas en cada provincia, por lo cual de
manera poco orgánica se fueron constituyendo diferentes dinámicas territoriales
de política y gestión de los servicios en cada jurisdicción (Juarez, 2015). Once
provincias generaron y mantuvieron sus sistemas estatales de agua potable y
saneamiento, y las otras 13 jurisdicciones pasaron a sistemas privados o mixtos
(público-privado). En este escenario, un 60% de la población del país concesionó
sus sistemas de aprovisionamiento de agua y saneamiento, es decir, las 15
ciudades más densamente pobladas9 y el 28% de los gobiernos municipales.
En la práctica, el resultado fue un collage de políticas o acciones sectoriales
provinciales, municipales y locales sin coordinación desde el gobierno nacional,
ni visión de conjunto, y quedó instituida la presión de los mandatos neoliberales
9 El grupo de capitales franceses Suez Lyonnesse de Eaux tomó las concesiones de la ciudad
de Buenos Aires y AMBA, las ciudades de Santa Fe, Rosario y Córdoba, el grupo de capitales
franceses Vivendi (actual Veolia) gestionó la ciudad de Tucumán y Mendoza, el grupo
norteamericano Enron Azurix operó en provincia de Buenos Aires, un consorcio de empresas
argentinas operó en las ciudades de Santiago del Estero, Salta, Formosa, La Rioja, Misiones,
Campana y Balcarce.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
de garantizar las ganancias de las empresas, atenuar los riesgos empresariales
y desentender al estado sobre la creciente inequidad distributiva10(Azpiazu et allí,
2004). Fueron pocos los gobiernos provinciales que buscaron frenar este
escenario, el caso emblemático fue la provincia del Chaco que se negó a la
privatización y como resultado el gobierno nacional dilató su acceso a créditos
para financiar nuevas obras sanitarias.
Asimismo, espacialmente, las capacidades tecno-cognitivas de O.S.N.
(entendidas como su personal altamente calificado, infraestructura,
documentaciones y recursos materiales) quedaron en buena medida en manos
de una nueva empresa de AyS para la provisión de servicios a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y 14 partidos colindantes, Aguas Argentinas S.A.11
(empresa privada de capitales extranjeros). En la práctica esto cristalizó
10 Algunas provincias concesionaron los servicios a empresas privadas en las grandes ciudades,
y dejaron que los municipios y pueblos de menor cantidad poblacional generaran sus propias
estrategias (públicas o privadas) de aprovisionamiento de agua y saneamiento. En otras
provincias, el gobierno provincial actuó como coordinador de los municipios y estos servicios
continuaron en la esfera pública con apoyo del provincial. Otras provincias constituyeron
empresas u organismos públicos provinciales para realizar la provisión de los servicios. En otras
provincias, de la mano de la ciudadanía, fueron las cooperativas y asociaciones vecinales
quienes tomaron un rol predominante (Juarez et allí, 2016; Ramella y Juarez, 2018). En varias
provincias quedaron grandes “zonas grises” sin política, ni gestión de estos servicios.
11 La estrategia privatizadora de Aguas Argentinas estuvo orientada por la eficiencia medida
según el rendimiento creciente de las ganancias lo cual también generó nuevos problemas y
desigualdades socioeconómicas y territoriales. Por ejemplo, la empresa tuvo una estrategia de
eliminar fugas de agua para no perder energía y presión en el sistema y no extender las redes
de AyS a nuevos barrios. A partir de su propio reglamento interno, la empresa se auto restringió
para no brindar servicios a barrios vulnerables de su jurisdicción alegando problemas
habitacionales y de accesibilidad. Así, solo en las zonas habitadas por personas con capacidad
de pago de las tarifas y con redes de agua ya construidas por el estado, se logró mantener una
buena calidad del servicio.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
diferencias de capacidades tecnológicas y cognitivas sustantivas entre esta
empresa en relación con el resto de las empresas y las provincias.
Las concesiones a empresas privadas de AyS tuvieron metas de
ampliación y mejoramiento de los tendidos de redes, las plantas de agua y los
sistemas de cloacas, sin embargo, sistemáticamente fueron incumplidas y
renegociadas por todas las privatizadas (Azpiazu et al, 2002). Ninguna empresa
concesionaria cumplió con más del 33% de sus contratos. Asimismo, el régimen
tarifario sufrió numerosos incrementos de la tarifa base y los usuarios quedaron
sin derechos ni tutela efectiva por parte del Estado.
Como resultado de las políticas neoliberales, en el año 2001, Argentina enfrentó
una gran crisis política y socioeconómica nacional. Paulatinamente las
prestatarias privadas de agua y saneamiento de las grandes ciudades
negociaron rescindir o abandonar las concesiones, en corto plazo se
reestatizaron 11 de las 15 grandes empresas de agua y saneamiento.
La Organización Mundial de la Salud había recomendado lograr al menos un
95% de cobertura en agua y cloacas, pero el país solo llegó al 83% y 50%
respectivamente (INDEC, 2001). La ciudad de Buenos Aires y las provincias
patagónicas de Rio Negro, Neuquén, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut
fueron las que estuvieron más cercanas a los estándares internacionales
logrando en promedio un 95% en red de agua y 75% en cloacas. Mientras que
aquellas provincias con mayores problemas de cobertura de agua coincidían con
servicios prestados por empresas privadas, Gran Buenos Aires (68%), provincia
de Buenos Aires (72%), Misiones (73%), Santiago del Estero (74%), y Formosa
(75%). Y en cuanto cobertura de cloacas, la mayoría de las provincias no
alcanzaba el 40% de acceso (Auge, 2007). Al cierre de esta estrategia, las
capacidades estatales nacionales de planificación y producción tecnocognitiva
eran magras para abordar los múltiples problemas generados por las deficientes
políticas y gestiones de los servicios de agua y saneamiento, así como de los
recursos hídricos.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Análisis socio-técnico de la privatización y fragmentación de los sistemas
de agua y saneamiento en la Fase II
En la primera fase, la perspectiva ideológica que guiaba la política pública era
una estrategia desarrollista-nacionalista en la cual el Estado (y sus instituciones)
tenía un rol de planificador y ejecutor de política y construcción de conocimientos,
mientras que en esta segunda fase, se pasó a fomentar una nueva matriz
material de afirmaciones y sanciones guiada por una estrategia occidental
neoliberal donde el Estado deja de tener un rol de planificador, y las dinámicas
de desarrollo pasan a ser producto del ”laisse faire” del mercado, o más bien, por
una multiplicidad de empresas y sus racionalidades tecno-económicas.
Gráfico 2. Alianza socio-técnica de la fase II
Fuente: Elaboración propia.
En el gráfico 2 se observa la nueva alianza socio-técnica de esta segunda fase
(1973-2001), nuevos actores, tecnologías, relaciones problema-solución, formas
de producir conocimientos o adquirirlos, entre otras cuestiones. En este caso, el
grupo social relevante “Poder Público” entendido como Presidencia de la Nación
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
y los gobiernos provinciales cobraron un rol preponderante en el proceso de
provincialización y privatización de los servicios públicos. Fueron estos actores
estatales quienes construyeron el no-funcionamiento de la alianza socio-técnica
de la primera fase. Este grupo presentó un cambio ideológico y político sobre el
rol del Estado como un interventor para mercantilizar los bienes y servicios
públicos y para actuar solo ante “fallas del mercado”, y en ese camino, generó la
marginación de las agendas políticas sobre servicios públicos de agua y
saneamiento como derechos y responsabilidades del Estado. El Estado pasó a
ser parte del problema del “Desarrollo” del país dado el alto gasto público y el
desequilibrio de la balanza de pagos. Y como solución, mediante nuevas leyes
de desregulación y privatización promovieron a los actores del mercado – las
empresas privadas- como los nuevos agentes del cambio socio-técnico de la
nación. Este nuevo funcionamiento dispersó el poder y la toma de decisiones
estatales hacia múltiples y numerosos actores y organizaciones públicas y
privadas, sin estrategia, ni coordinación clara.
Para el grupo social relevante de “Organismos internacionales de
financiamiento” (el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) promotor
de la “modernización” (achicamiento, desregulación y privatización) del Estado
Argentino, esta nueva estrategia funcionó para lograr el pago de la deuda externa
y contar con una mayor cantidad de instituciones interesadas en la toma de
préstamos para sostener los servicios públicos en las diversas localidades.
Asimismo, funcionó para redirigir la agenda pública hacia negocios más
lucrativos (requirentes de créditos) como el sector energético.
El grupo social relevante de las “Empresas privadas de agua y
saneamiento” se focalizó en el aprovisionamiento para las grandes urbes
(mayores ganancias) y para usuarios con capacidad de pago de tarifas. Esta
estrategia funcionó para las empresas privadas porque pudieron controlar un
mercado cautivo vía tarifas, sin asumir los costos de las grandes obras hídricas
y contando con las nuevas normativas e institucionalidades que las protegían y
brindaban ganancias a bajo coste. Empresas, Estado y Organismos
Internacionales de Crédito construyeron el funcionamiento de esta nueva
estrategia.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Como efecto de esta nueva estrategia se generaron numerosos no-
funcionamientos dado la falta de financiamiento público, ausencia de asistencia
técnica y proveedores que recayeron sobre los grupos sociales “Cooperativas y
asociaciones de AyS” y “Municipios”. Estos grupos fueron quienes, por su
cercanía con los ciudadanos, tuvieron que construir opciones de solución vía la
asistencia de los gobiernos provinciales, la diversificación de servicios provistos,
el cobro de mayores tarifas, etc. Cada localidad respondió al desafío en función
de sus capacidades y recursos, lo cual generó dinámicas de exclusión en los
diversos escenarios territoriales.
Los “ciudadanos” quedaron bajo estrategias locales de aprovisionamiento
de AyS y bajo el rol de “usuarios” circunscriptos al pago de tarifas. Este grupo no
reaccionó especialmente ante la privatización de estos servicios, en parte porque
no estaba interiorizada sobre el sistema de agua y saneamiento, en parte porque
compartió la narrativa ideológica sobre las deficiencias del Estado y la idea de
que las empresas lo harían mejor.
En síntesis, en esta segunda fase, esta nueva alianza socio-técnica tuvo al
poder ejecutivo nacional impulsando una estrategia de privatización y
fragmentación de los sistemas de agua y saneamiento. Cada provincia pasó a
tener su propia política, algunas provincias con un carácter ideológico
privatizador, mientras otras provincias buscaron sostener el carácter estatal de
los servicios AyS. En términos político-ideológicos, la política nacional del AyS
no fue agenda pública, pasó a ser un asunto entre clientes y empresas. La toma
de decisiones pasó a ser descentralizada en diferentes planos territoriales, y
atomizada en el espacio local. Los grupos sociales relevantes que en la Fase I
eran "complementarios” o “subsidiarios” del sistema estatal centralizado de AyS
(cooperativas, municipios) pasaron a ser centrales en este nuevo esquema
político, pero sin contar con apoyo estatal, ni los servicios tecnocognitivos y
financieros que supo proveer la O.S.N.
El funcionamiento de esta alianza no contó con estrategias tecno-cognitivas
claramente definidas, por el contrario, cada empresa, municipio o cooperativa
pasó a generar sus propias capacidades técnicas y proveedores. En muchos
casos, los gobiernos provinciales pasaron a ser proveedores de servicios y
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
generaron sus propios instrumentos normativos, formativos y técnicos. A
diferencia de la primera fase donde O.S.N. construyó sentidos y tecnologías para
y con los territorios, en esta segunda fase cada quién se organizó como quiso y
como pudo con los recursos que contaba.
Como resultado, en esta alianza socio-técnica el “desarrollo” en términos
de inclusión social y disponibilidad de servicios, se limitó a aquellas personas y
territorios con capacidad de pago, o bien, con capacidades individuales. Esto
claramente generó mayores desigualdades socioeconómicas entre provincias, y
al interior de cada provincia, y entre territorios urbanos, periurbanos y rurales,
siendo estos últimos los más afectados. El agua pasó a ser un bien de mercado,
y los ciudadanos meros clientes.
A modo de cierre
Como se señaló al inicio de este trabajo, en la actualidad el Estado está
nuevamente en el centro del debate teórico y político para enfrentar los grandes
desafíos globales -como las pandemias, las inequidades socioeconómicas, los
retos climáticos-. En un mundo interconectado e interdependiente, la función de
los Estados centrados en el interés colectivo de la humanidad se contrapone con
aquella que promueve el interés individualista y de competencia propia de las
empresas privadas.
En ese camino, este estudio aborda la experiencia del Estado Argentino
sobre el sector de AyS para (1) poner en perspectiva la participación del Estado
en los procesos de cambio socio-técnico como conflictivos y no lineales, y
plantear qué marcos ideológicos y horizontes de “desarrollo” apuntan al interés
colectivo (y cuales evitar); y (2) brinda aprendizajes sobre cómo se construyen
capacidades institucionales tecno-cognitivas y cómo se viabiliza la
sustentabilidad de los sistemas de aprovisionamiento de servicios públicos
sanitarios desde el conocimiento CTI local (o bien, qué implica fragmentar,
destruir o negar dichas capacidades). En la Tabla 1 se sintetizan las dos
estrategias estatales sobre los servicios de AyS analizadas.
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Tabla 1: Cuadro síntesis estrategias estatales de servicios de AyS
Eje analítico Estado Innovador Estado mercantilizador
Rol del Estado en la
planificación y toma
de decisiones
Promotor del cambio social y tecnológico
para generar dinámicas de inclusión
social (acceso a agua potable y
saneamiento).
Planificador prioritario, toma de
decisiones centralizada y funcional.
Protector de los derechos del ciudadano.
Promotor de actores privados,
prioritariamente empresas privadas
(nacionales o internacionales). El
estado es un acompañante y
protector del mercado. No planifica,
descentraliza y fragmenta la toma de
decisiones.
Ideología
El Estado genera condiciones de
inclusión social -acceso a bienes y
servicios esenciales, trabajo, etc.- y
sustentabilidad ambiental. En estos
términos la problemática de “aguas”
incluye desde los recursos hídricos a la
canilla, pero también remite al sistema
de salud, a la alimentación, a la calidad
ambiental, entre otras cuestiones.
Negociaciones entre organismos
públicos y ciudadanía son para llegar a
cada espacio territorial nacional.
El Estado promueve los valores y
prácticas del capitalismo neoliberal.
Empresas, cooperativas y
asociaciones civiles de AyS se
autoadministran y establecen la
política y la gestión de sus servicios.
Proveedores privados de AyS solo
brindan respuestas a los “nichos de
mercado” en condiciones monetarias
de acceder a sus servicios.
Negociaciones empresarias son
sobre los porcentajes de aumento de
las tarifas.
Producción
científica,
tecnológica y de
innovación
El Estado promueve el desarrollo
tecnológico, la generación de
proveedores locales, la formación de
recursos humanos y los procesos
técnicos del sector AyS.
Transdisciplinaria del conocimiento
(articulando conocimientos químicos,
médicos, ingenieriles, arquitectónicos) y
adecuación a las condiciones locales.
Paquetes tecnológicos relativamente
estabilizados por tipo de población
urbanizada (según cantidad de
población).
Prácticas de ingeniería inversa.
Procesos formativos técnicos
relativamente estandarizados y
territorializados.
El Estado tiene control sobre los
procesos de aprendizaje, desarrollo
tecnológico e innovaciones, y socializa el
conocimiento al sector.
Conocimiento fragmentado. La
formación en “ingeniería hídrica” es
de carácter ingenieril artefactual y de
escasa promoción.
Proveedores privados de
tecnologías.
Cada proveedor del servicio de AyS
define su tecnología y procesos
técnicos en su distrito en función de
sus propios parámetros.
Cada proveedor gestiona el
conocimiento y sus innovaciones de
manera privada.
Dinámicas de
inclusión/exclusión
social
El Estado concibe el aprovisionamiento
de AyS como una situación problemática
amplia y cuya solución requiere
articulación con otras agendas públicas
(vivienda, salud, etc.) y redunda en
mejorar la calidad de vida de población
en términos de sanidad, salubridad, y
sustentabilidad ambiental.
Ser ciudadano es condición suficiente
para tener el derecho al
aprovisionamiento de AyS.
El Estado se desentiende de las
dinámicas de inclusión/exclusión
social como problema de su agenda
pública.
Prima la relación empresa-cliente por
lo cual quienes no pueden pagar son
excluidos del acceso a los servicios.
Servicios restringidos a las zonas
con población aglomerada y
capacidad adquisitiva.
Las personas y territorios excluidos
están solos en su búsqueda de
soluciones paliativas que no siempre
cumplen con estándares de calidad.
Fuente: Elaboración propia.
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Estrategias políticas, ideología y desarrollo: los quién y para qué
El análisis en clave de trayectoria socio-técnica permitió evidenciar
continuidades, como el hecho que los sistemas de agua y saneamiento están
sometidos a los vaivenes ideológicos, macroeconómicos y políticos. En este
sentido, la expansión y retracción del sistema es procíclica. Asimismo, las
políticas nacionales afectaron directamente el funcionamiento de los sistemas de
agua y saneamiento, especialmente para la población urbana de bajos recursos,
así como la población rural y periurbana debido a la menor densidad poblacional
y las inequidades socioeconómicas y habitacionales que presentan en diversos
territorios. En ambos casos, el conflicto y navegar en situaciones problemáticas
es inherente a los procesos de cambio socio-técnico.
En contraste, se observan quiebres (a nivel ontológico) de la política
pública. En la primera fase hay una visión que relaciona Estado y Desarrollo
como unidad indivisible que promueve procesos de cambio socio-técnico como
el aprovisionamiento de agua y saneamiento orientados a mejorar la calidad de
vida de la población. El agua y saneamiento no es una agenda escindida del
resto de las políticas estatales. Pero en la segunda fase, son los gobiernos,
organismos de crédito, las empresas y los usuarios (quienes pueden pagar)
quienes comercian con los servicios de agua y saneamiento. El sistema, como
tal, pierde su condición inclusiva (ampliación de derechos) generando criterios
de exclusión (rentabilidad, densidad poblacional, capacidad de pago).
Planificación y capacidades tecno-cognitivas: los cómo
Al analizar los cómo, en la primera fase, los paquetes tecnológicos son
promovidos por la O.S.N. en coproducción con proveedores locales y recursos
humanos locales. A las múltiples situaciones problemáticas se ofrecen
soluciones tecnológicas relativamente estandarizadas que buscan integrar
consideraciones del orden económico, ambiental, climático, cultural y espacial.
En la segunda fase, se pierde la gestión del conocimiento y los aprendizajes de
O.S.N. así como el control sobre el paquete tecnológico y la calidad de las obras
y el mantenimiento porque pasa a depender de cada proveedor de servicios.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
La planificación centralizada de la primera fase se abandona por la
organización descentralizada de la segunda fase, y así la escala de los
problemas se ajusta al tamaño de los actores (municipio, empresas,
cooperativas), los recursos económicos de disgregan y se pierde la visión de
conjunto. En el extremo, para el Estado mercantilizador, el acceso al agua
potable y saneamiento son problemas de cada hogar.
En síntesis, como insumos para mejorar y apoyar la planificación
estratégica estatal de sistemas de agua y saneamiento para el desarrollo
inclusivo sustentable, es posible afirmar que: i) la política y gestión del A&S no
puede quedar supeditada a las capacidades y recursos de la organización más
débil (municipios, cooperativas, asociaciones), se requiere coordinación y
alineación nacional; ii) requiere ser acompañada y coordinada con otras políticas
de desarrollo inclusivo sustentable (salud, hábitat, ambiente) y no ser acciones
singulares inconexas (desarrollo de I+D; producción de datos y conocimientos
académicos, de normativas y organismos, de tarifas sociales y subsidios); iii)
toda estrategia sistémica requiere entender la agencia de las tecnologías y ser
multiescalar desde su diseño; y iv) necesita que todas las partes comprendan (y
participen de) su funcionamiento y relevancia para (en caso necesario) saber
defender sus derechos y la estrategia.
Finalmente, del lado del aporte analítico del abordaje del Análisis socio-
técnico aplicado al sector de AyS, su utilización posibilita “abrir las cajas negras”
de servicios estratégicos sin perder de vista la agencia de la materialidad, y
contribuir a la generación de insumos para la planificación estratégica para el
desarrollo inclusivo sustentable (Juarez, 2020; Becerra et allí, 2023).
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Artículo recibido el 15 de septiembre de 2022
Aprobado para su publicación el 30 de noviembre de 2023
