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LA REGULACIÓN DEL CANNABIS MEDICINAL
EN URUGUAY Y LOS DESAFÍOS PARA LA
CONFORMACIÓN DE CIRCUITOS INNOVATIVOS
Camila Zeballos* / Matías Rodales** /
Alejandro Milanesi*** / Lorena Repetto****
RESUMEN
A partir de la promulgación de la ley 19.172, Uruguay comenzó un proce-
so de regulación de cannabis. Ello involucró modificaciones institucionales
como la creación del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (-
) y la sucesión de instancias de aprendizaje, adaptación e incertidumbre
política. El artículo busca analizar cómo el esquema elegido para la regula-
ción del mercado de cannabis medicinal ha generado dificultades para la
instalación de circuitos innovativos (). Parte de una aproximación meto-
dológica cualitativa que comprendió la realización de entrevistas a infor-
mantes calificados y protagonistas de la implementación de la política, así
como actores de la gobernanza y la revisión de fuentes documentales. Se
argumenta que el diseño institucional y regulatorio que se desprende del
marco normativo establecido genera dificultades que condicionan la apari-
ción de .
: – –
* Unidad Académica, Comisión Sectorial de Investigación Científica, Universidad de la
República. Correo electrónico: <czeballos@csic.edu.uy>.
** Unidad Académica, Comisión Sectorial de Investigación Científica, Universidad de la
República. Correo electrónico: <matiasrodales@gmail.com>.
*** Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la
República. Correo electrónico: <alemc83@gmail.com>.
**** Espacio Interdisciplinario, Universidad de la República. Correo electrónico: <lorena.
repetto@gmail.com>.
doi: 10.48160/18517072re50.5
182 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
INTRODUCCIÓN
A partir de la ley 19.172, Uruguay fue el primer país en regular el cannabis
en todo el territorio nacional a través de una fuerte presencia del Estado a
lo largo de la cadena productiva. Como en todo proceso regulatorio, que
involucra modificaciones institucionales trascendentes, como la creación
del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (), se sucedieron
instancias de aprendizaje, adaptación y bloqueos provenientes de diversos
sectores.
La regulación del cannabis en Uruguay puede ser considerada una opor-
tunidad para la generación de innovaciones, principalmente, tecnológicas
y de procesos en la medida que formaliza un mercado históricamente irre-
gular o ilegal. En la actualidad, el desarrollo de innovaciones está ligado,
entre otros asuntos, a la conformación de sistemas nacionales de innovación
() (Aghion, Bergeaud y Van Reenen, 2019; Borrás y Edquist, 2013,
2014; Edquist y Jonhson, 1997; Freeman, 1987; Freeman y Lundvall,
1988; Lundvall, 1988; Stewart, 2011; Teixeira, 2014). Sin embargo, la lite-
ratura ha indicado que esto caracteriza mejor a los “países centrales” que a
los periféricos dado que pierde de vista dimensiones institucionales y estruc-
turales determinantes para vehiculizar procesos de desarrollo (Cassiolato,
Lastres y Maciel, 2003; Chaves et al., 2020; Cohanoff y Mederos, en pren-
sa; Silva, 2003; Viotti, 2002).
[1]
A propósito, Arocena y Sutz indican:
En el Sur no se puede dar por supuesto que la innovación tenga carácter
sistémico. Se realiza, por cierto, a través de vínculos e interacciones entre
actores diversos, pero unos y otras suelen ser frágiles, episódicos y escasos.
Los Sistemas de Innovación son más potenciales que reales. Esto tiene
importancia teórica, pero sobre todo práctica: las políticas para la innova-
ción en el subdesarrollo no pueden dar por sentado que los “sistemas” exis-
ten y funcionen como tales (Arocena y Sutz, 2006).
[1] Arocena y Sutz ya habían advertido sobre las dificultades de la noción de para
reflejar los fenómenos latinoamericanos y a propósito señalaron: “i. la teoría de los s es
una herramienta conceptual muy útil para el estudio de los procesos sociales de innovación
en el Sur, o al menos en nuestro Sur latinoamericano; ii. para dar cuenta de tales procesos,
ciertos elementos de la teoría en cuestión deben ser revisados y aun modificados sustancial-
mente; iii. algunas de esas modificaciones son fundamentales, también, para el estudio de
la innovación en el Norte. No se trata pues de trasladar la teoría desde el Norte, ni tan solo
de adaptarla al Sur, sino de ponerla a prueba, aprovecharla y discutir con ella desde el Sur”
(Arocena y Sutz, 2006).
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Dadas estas dificultades, han surgido conceptualizaciones con potenciali-
dad analítica para los contextos periféricos, como las de circuitos innovati-
vos () y espacios interactivos de aprendizaje () (Arocena y Sutz, 2003).
Estos conceptos retoman variables de relevancia para el desarrollo de pro-
cesos innovativos como lo es el contexto institucional, haciendo hincapié
en los puntos de partida que afectan el surgimiento de innovaciones sisté-
micas.
[2]
Ambas nociones insisten en la necesidad de explorar las particula-
ridades del contexto y pensar a las innovaciones como el resultado de
vinculaciones e interacciones entre actores e instituciones (Lundvall, 1985,
1988; Sabato y Botana, 1975).
A partir de estas consideraciones, el artículo busca acercar dos tipos de
corrientes: la literatura que hace referencia a las condiciones que permiten
la creación y sostenibilidad de y y los enfoques sobre los modelos e
instrumentos de regulación. Ambas tradiciones son utilizadas para discutir
el esquema de regulación del mercado de cannabis en Uruguay.
Concretamente se pregunta: ¿cómo afecta el esquema de regulación del can-
nabis, y en particular del cannabis medicinal, en Uruguay a la creación de
y ? ¿Los favorece de alguna forma? ¿Qué factores operan como limi-
tantes y por qué?
Se argumenta que el diseño institucional y regulatorio instalado provoca
una serie de nudos que dificultan la implementación de . Estos son con-
secuencia de la falta de previsión sobre la centralidad que adquiere la vin-
culación entre actores –entre usuarios y productores, por ejemplo– e
instituciones para el desarrollo de procesos innovativos. En forma adicional,
muestra que la normativa condiciona las capacidades institucionales del
Estado para facilitar la aparición de dichas relaciones. Para arribar a tales
conclusiones se utiliza un abordaje metodológico cualitativo que compren-
de, por un lado, insumos provenientes de entrevistas a informantes califi-
cados y protagonistas de la implementación de la política, así como actores
de la gobernanza de la política. Por otro lado, realiza una revisión exhaus-
tiva de fuentes documentales entre las que se destacan el análisis de la nor-
mativa vigente, los diarios de sesiones parlamentarias, artículos académicos
y de divulgación.
[2]“La innovación en América Latina suele tener lugar en los márgenes de las principales
relaciones de poder económico, político y cultural, e incluso en contra de ellas […] Pese a
ello, un grado sustancial de innovación ha existido y existe en América Latina. El análisis
de una serie de encuestas realizadas en distintos países de la región en diferentes momentos
ofrece una visión de conjunto y posibilita sugestivas comparaciones con el panorama en el
Norte” (Arocena y Sutz, 2006).
184 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
Las próximas páginas se organizan de esta manera. En la siguiente sec-
ción se realiza un recorrido por los principales insumos teóricos, centrán-
dose en los conceptos de y y su potencialidad analítica para el caso
abordado. En la segunda, se analiza el modelo de regulación llevado ade-
lante por Uruguay y en la tercera se describen las implicancias del marco
normativo sobre la instalación de en torno al cannabis, haciendo énfasis
en las dificultades que emergen de la normativa. A partir de allí, la última
sección delinea reflexiones e interrogantes que deberán ser abordadas por
próximos trabajos.
CIRCUITOS INNOVATIVOS: INSUMOS PARA PENSAR
LA INNOVACIÓN EN EL CONTEXTO LATINOAMERICANO
Los , y parten del mismo supuesto teórico y empírico: la centra-
lidad que tiene el conocimiento y las innovaciones en las sociedades con-
temporáneas, principalmente aquellas que involucran procesos económicos,
productivos, tecnológicos, sociales y políticos. Tomando a Lundvall y
Johnson (1994) se advierte que si el recurso fundamental de estas socieda-
des es el conocimiento, el aprendizaje es el proceso social de mayor relevan-
cia. Así, este adquiere centralidad porque incorpora procesos innovativos
en un contexto de interacción continua entre actores de distinta naturaleza.
De acuerdo con estas perspectivas se advierte que si bien el conocimiento
y el aprendizaje han sido factores fundamentales para el modo de acumu-
lación que caracteriza a las sociedades actuales, la clave está en la relación
tecnología e innovación. Concretamente, son los distintos tipos de innova-
ciones las que movilizan a las economías contemporáneas. Ahora bien, tal
como señalan Arocena y Sutz (1998, 2003) la combinación de ciencia, tec-
nología, innovación, aprendizaje y desarrollo no se presenta de la misma
forma en los países y difiere en las consecuencias que genera. Al respecto,
la literatura ha definido dos grupos de países: aquellos que cuentan con
economías más robustas, poseen considerables posibilidades de promover
e internalizar las externalidades positivas de procesos de aprendizaje inte-
ractivo, mientras que los países que reflejan un menor desarrollo –no nece-
sariamente menor crecimiento– enfrentan dificultades para generar y
sostener espacios interactivos (Borrás y Edquist, 2013, 2014; Cohanoff y
Mederos, en prensa). Estos obstáculos trascienden los factores económicos,
e incorporan aspectos relacionados a las instituciones políticas, los marcos
regulatorios y a la cultura institucional ya que condicionan la forma en que
se constituyen los espacios y la forma en que se absorben sus resultados.
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En otras palabras, los procesos de desarrollo en países altamente indus-
trializados se encuentran ligados a la formación y estabilización de
(Edquist, 1997; Freeman, 1987; Lundvall, 1985, 1988, 1992; Nelson,
1993). Estos conceptos se ajustan a los países centrales pero no alcanzan a
describir ni explicar las dinámicas que caracterizan a los periféricos. En el
caso de estos últimos, salvando las importantes diferencias que atraviesan a
unos y otros, las interacciones son poco frecuentes y frágiles. De acuerdo
con Chaves et al. (2020) y Cohanoff y Mederos (en prensa), esta referencia
empírica ha dado lugar a los conceptos de y que poseen alcance ana-
lítico para el caso latinoamericano (Arocena y Sutz, 1998, 2000, 2003). En
el cuadro 1 se observan las particularidades de cada uno de los conceptos
abordados en este documento.
[3]
La idea de parte de un concepto de innovación asociada a la posibi-
lidad de encontrar soluciones a problemas en el marco de interacciones que
aumentan las capacidades de los actores e instituciones involucradas
(Cohanoff y Mederos, en prensa). De este modo, en los confluyen capa-
cidades cognitivas, oportunidades de aprendizaje, problemas, demandas de
usuarios o desafíos relativos a la política pública. Reflejan los vínculos entre
actores diversos –gubernamentales, académicos y productivos– en función
de un problema común donde el conocimiento y aprendizaje motivan la
búsqueda de soluciones mediante la creación de innovaciones que si bien
pueden contener aspectos tecnológicos, las trascienden. Los son espe-
cialmente sensibles a las variaciones del contexto económico-político-cul-
tural y por ello se ven afectados por la creación de instituciones,
organizaciones y regulaciones asociadas a la instalación, por ejemplo, de
una nueva política (Arocena y Sutz, 2004).
Los , por su parte, están definidos por la interacción entre un actor
que posee un problema y reclama formas de resolverlo y otro que posee
las competencias para aportar herramientas cognitivas y/o tecnológicas
para la construcción de soluciones de forma innovadora y son, de acuer-
do con Arocena y Sutz (2003), células de los sni. Dentro de los cada
una de las partes intercambia sus virtudes recíprocamente, inhibiendo los
[3]
Además de Circuitos Innovativos y Espacios Interactivos de Aprendizaje se han
formulado otras conceptualizaciones latinoamericanas como los conceptos de “Sistemas
Produtivos e Inovativos Locais” (Spils) y “Arranjos produtivos locais” (). Ambos
rescatan la importancia del conjunto de actores económicos, políticos y sociales presentes
en un mismo territorio que reflejan niveles de interacción, cooperación y aprendizaje –
desde los más articulados a los más fragmentados– para movilizar capacidades productivas
e innovativas (Lastres, Cassiolato y Campos, 2006).
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aportes unidireccionales y favoreciendo la aparición de interacciones reso-
lutivas del problema. De este modo, la posibilidad de existencia de un
comienza cuando un actor con un problema se encuentra con un actor
que tiene conocimiento que podría colaborar con la resolución del mis-
mo. La solución se puede encontrar si el circuito funciona, es decir, si los
actores pueden comunicarse y combinar sus conocimientos (Arocena y
Sutz, 2006).
Ambas nociones – y – no consideran a la innovación como un
hecho individual sino que sus diferentes formas aparecen en ambientes ins-
titucionales, regulatorios, económicos y sociales variados, atravesados por
Cuadro 1. Principales características de los sni , eia, y ci
Sistemas Nacionales
de Innovación
Espacios Interactivos
de Aprendizaje
Circuitos Innovativos
Escala Nacional. Refleja
interacciones
sistémicas en torno a
la producción, difusión
y uso de conocimiento
científico y técnico
para alcanzar
objetivos nacionales.
Micro-/Mesosocial.
Definido por el
alcance de los actores
incluidos en el vínculo
–gubernamentales,
académicos y
productivos.
Microsocial.
Interacciones
concretas entre
actores que necesitan
conocimientos
especializados para
resolver un problema
acotado.
Alcance Programa-estrategia. Política. Proyecto.
Objetivo Promover objetivos de
desarrollo nacionales.
Buscar soluciones
desafíos en el marco
de interacciones y que
incrementan las
capacidades de los
actores involucrados.
Resolver problema
específico-puntual.
Permiten la aparición
“algo nuevo”.
Potencialidades Construcción de
trayectorias hacia el
desarrollo inclusivo y
sustentable.
En aquellos casos en
los que se afianzan
las instituciones,
organizaciones y
vínculos de
aprendizaje en un
espacio o varios de
ellos, pueden dar
espacio a sni.
Pueden estabilizarse y,
eventualmente, dar
lugar a la emergencia
de eia.
Fuente: Elaboración propia a partir de Arocena y Sutz (2003).
187
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modelos interactivos de creación y uso de soluciones.
[4]
Esta perspectiva
también hace hincapié en las relaciones de poder y los conflictos políticos,
económicos y administrativos que surgen al momento de la vinculación,
permitiendo analizar las condiciones que rodean a este tipo de espacio
(Lundvall y Johnson, 1994).
En la construcción de los y , el sector público desempeña un papel
importante. Allí, el Estado posee una función creadora de ámbitos y opor-
tunidades de innovación que lo distinguen y le otorgan potestades sustan-
tivas en materia de regulación (Gregersen, 1992).
[5]
Pero la historia de
América Latina es, en alguna medida, la de los obstáculos a trayectorias de
desarrollo basadas en la sostenibilidad de las innovaciones (Bértola y
Ocampo, 2010). Por ejemplo, cambios bruscos en la conducción y direc-
ción del gobierno y su concomitante perspectiva sobre el rumbo de las
empresas públicas, afecta el curso de vida de estos espacios. Sin llegar a ese
extremo, la práctica más extendida es la del desuso de las capacidades loca-
les –investigación nacional, experiencia de usuarios, etc.– para la resolución
de problemas y en contrapartida la alta priorización a demandas tecnológi-
cas externas y la “compra llave en mano”.
[6]
[4] Esta perspectiva se distancia de la visión schumpeteriana de innovación que las
entendía como explosiones que generan discontinuidad y a partir de allí crecimiento
exponencial. En esta concepción, la innovación no es un proceso gradual e incesante
(Freeman, 1992; Schumpeter, 1934).
[5] En el contexto latinoamericano hay ejemplos de procesos liderados por empresas
públicas para resolver problemas tecnológicos a medida donde, como describen Cohanoff y
Mederos (en prensa) surgen . En Uruguay hay ejemplos recientes en esta materia, durante
el período 2008-2018 la empresa pública dedicada a la refinación de petróleo y distribución
de combustible () y la Universidad de la República (Udelar) mantuvieron activo un
programa de promoción de la vinculación entre capacidades de investigación y capacidades
de producción de la empresa. El Programa - se enfocó en financiar proyectos
de + llevados adelante por investigadores de Udelar para resolver problemas productivos
sugeridos por la empresa. Un análisis del instrumento puede verse en Cohanoff y Mederos
(en prensa). Para un detalle de las bases del Programa, véase (s/f).
[6] Se utiliza la expresión “llave en mano” para hacer referencia al proceso de adquisición
de tecnología o conocimiento que ha sido desarrollado en el exterior y donde se compra el
producto final cerrado, sin posibilidades de aprendizaje. En muchos casos, en los países del
sur global existe capacidad de desarrollo endógeno de conocimientos y tecnología, pero se
prioriza la compra por considerarse una solución más rápida y de menor riesgo. En
reiteradas ocasiones esta práctica trae aparejada la dificultad de adaptación de esta
tecnología al medio local. En los sistemas de producción biotecnológicos las condiciones
locales importan; el caso del cannabis puede constituirse un ejemplo a partir del análisis de
las variedades genéticas que se utilizan y la necesidad de adaptación al clima, suelo, plagas,
etc., de variedades que fueron desarrolladas para otros contextos.
188 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
A pesar de tales dificultades, los pueden surgir de espacios inespera-
dos, como la regulación de un mercado, y en esos casos es preciso cultivar-
los y protegerlos de “desaprendizajes”, fomentando vínculos e incentivando
comportamientos institucionales coordinados y articulados. La regulación
es una actividad de la función pública mediante la cual se colocan restriccio-
nes, se emiten incentivos o se introducen cambios que afectan el compor-
tamiento de los agentes (Aghion, Bergeaud y Van Reenen, 2019; Baldwin,
Cave y Lodge, 2012; Borrás y Edquist, 2013, 2014; Jordana y Levi-Faur,
2004; Vercelli y Thomas, 2006; Van Zwanenberg, Ely y Smith, 2011).
Si bien este punto será analizado en las secciones siguientes, es preci-
so adelantar que las regulaciones y marcos normativos no son asépticos y
afectan esferas de la vida social entre las que se encuentran las capacidades
de instalar (Edquist y Jonhson, 1997; Stewart, 2011). Este documento
aporta al conjunto de literatura que analiza los posibles vínculos entre los
marcos regulatorios y el desarrollo de innovaciones. Procura comprender
cómo la regulación del mercado de cannabis puede ser analizada como
una herramienta para la formación, directa o indirecta, de (Borrás y
Edquist, 2013).
[7]
Un punto importante es que la regulación puede impac-
tar en el surgimiento de no solo por la forma en que fue diseñada, sino
también por cómo es implementada a través de la gobernanza (Borrás y
Edquist, 2014).
Cuando se aborda la relación entre regulación e innovación, hay una
serie de aspectos que necesitan de una aproximación cuidadosa: i. si la
regulación es eficiente en términos de reducir la incertidumbre y generar
incentivos para la vinculación entre actores proclives a la innovación; ii.
si la regulación se adapta a los cambios sociales, económicos y contextos
tecnológicos (Borrás y Edquist, 2014);
[8]
iii. considerar los contenidos del
conocimiento producido y el tipo de capacidades producidas. Tomando en
[7] Una relación directa refiere a instancias en que las regulaciones fueron diseñadas con
el propósito explícito de incidir en actividades innovadoras –por ejemplo flexibilizando el
régimen de patentes y permitiendo que las universidades las comercialicen. Un vínculo
indirecto tiene lugar cuando el objetivo último de la regulación no es fomentar la
innovación pero aparece –en este caso abundan los ejemplos de regulaciones ambientales
que prohíben el uso de alguna sustancia contaminante e inducen a la creación de productos
nuevos menos dañinos.
[8] Perspectivas más centradas en las innovaciones tecnológicas, como las de la ,
señalan que al momento de diseñar marcos regulatorios es imprescindible tener en cuenta
los efectos que pueden generar sobre la innovación y sobre los cambios técnicos que
pueden provocar asumiendo, así, una afectación directa entre regulación e innovación.
Véase (s./f.)
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cuenta esto y observando a la regulación del mercado de cannabis como
una oportunidad capaz de abrir el panorama para interacciones innovati-
vas, la próxima sección analiza la arquitectura de la regulación promulgada.
EL MODELO URUGUAYO DE REGULACIÓN DEL CANNABIS
A diferencia de las experiencias más recurrentes, en Uruguay la regulación
del cannabis comenzó por el uso recreativo.
[9]
Si bien la ley 19.172 incor-
pora el uso recreativo, medicinal e industrial del cannabis, el proceso de
implementación ha sido progresivo y en etapas.
En 2012, el Poder Ejecutivo remitió al Parlamento un proyecto de ley
de artículo único con los lineamientos de la política de regulación de can-
nabis. El énfasis se situaba en la seguridad pública y señalaba al Estado
como responsable del control de la importación, producción, adquisición,
comercialización y distribución de marihuana. También contemplaba la
implementación de iniciativas públicas nacionales destinadas a reducir los
daños del consumo, tal como había sido ratificado en los tratados interna-
cionales suscriptos por Uruguay.
Si bien el impulso original de la normativa estuvo asociado a la agenda
de seguridad pública,
[10]
el propio Poder Ejecutivo promovió la apertura de
un proceso de intercambio de múltiples actores –sociales, políticos, acadé-
micos, nacionales e internacionales– en el que se fueron incorporando ele-
mentos provenientes no contemplados al inicio, especialmente demandas
de los movimientos sociales.
[11]
Así, durante el trámite parlamentario se
[9] La experiencia internacional indica que los países y estados que actualmente tienen
algún formato de regulación del cannabis han comenzado por la legalización del uso
medicinal –Argentina, México, algunos estados de Estados Unidos, Canadá, Inglaterra,
entre otros.
[10] El proyecto de ley original se anunció dentro de un paquete de medidas destinadas
a la seguridad y convivencia ciudadana. En junio de 2012 el Gabinete de Seguridad
presentó este paquete de medidas, en las que se incluyó la regulación del cannabis como
una medida orientada a mejorar el desempeño del gobierno en materia de seguridad. Véase
Uruguay-Gobierno (2012).
[11] De las organizaciones sociales involucradas, uno de los referentes más claros en el
proceso fue Proderechos, colectivo creado en 2006 fue uno de los principales promotores
de la creación de la Coordinadora Nacional por la Regulación de la Marihuana en julio de
2012, con el objetivo de nuclear a todas las organizaciones pro legalización. También
participaron en el proceso asociaciones de cultivadores, entre otros actores sociales que, en
muchos casos, tenían fuertes vinculaciones con organizaciones de advocacy para la
legalización –Open Society Foundations, etcétera.
190 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
incorporaron nuevos artículos que aumentaron las capacidades regulatorias
y ampliaron la versión enviada por el Poder Ejecutivo.
[12]
En el documento
definitivo de la ley primaron las posturas más sanitaristas, que incidieron
en la construcción de la institucionalidad de la regulación del cannabis,
otorgando al Ministerio de Salud Pública () un rol destacado en la
implementación y gobernanza de la política. En diciembre de 2013, el
Parlamento aprobó la Ley 19.172 de Regulación y Control de Cannabis
que contó con 44 artículos y definió tres vías de acceso a la marihuana legal
de uso recreativo –autocultivo, clubes y venta en dispensarios– así como las
garantías necesarias para un estricto control por parte del Estado (Gobierno
de Uruguay, 2014a). También se regularon los mercados medicinal e indus-
trial, aunque de forma más general.
Un elemento central de la normativa fue el diseño de una nueva insti-
tucionalidad. Fueron tres los aspectos institucionales centrales de la nor-
mativa, en primer lugar, la instalación del como una persona jurídica
de derecho público no estatal con la responsabilidad de regular, controlar
y fiscalizar las actividades de plantación, cultivo, cosecha, producción, ela-
boración, acopio, distribución y expendio de cannabis en todo el país y
aportar evidencia científica para la orientación de políticas públicas,
mediante la investigación y evaluación. Su Junta Directiva está compuesta
por miembros designados por los Ministerios de Salud Pública (),
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca () y Ministerio de
Desarrollo Social ().
En segundo término, el establecimiento de la Junta Nacional de Drogas
() –organismo que antecede a la regulación– como responsable de defi-
nir la política nacional referida a cannabis con el asesoramiento continúo
del . Si bien la se encuentra dentro de la órbita del Poder
Ejecutivo, la vinculación del con el Poder Ejecutivo se da a través
del . El tercer elemento destacado dentro de la nueva institucionalidad,
[12] Repetto argumenta que “la ley finalmente aprobada en diciembre de 2013 logró
ensamblar las demandas de los diferentes actores. Las organizaciones sociales aprovecharon
la oportunidad que les brindó la propuesta del Poder Ejecutivo que, si bien dista de
cumplir con sus expectativas, planteaba un escenario inédito para un giro en las políticas
de drogas en el Uruguay” (Repetto, 2014: 137). En el marco de una agenda de seguridad
pública, la regulación del cannabis en Uruguay fue incorporada como una medida
orientada a socavar las bases económicas del narcotráfico. Paulatinamente fue incorporada
cierta perspectiva de derechos de los usuarios y garantista con relación a nociones de
salud pública y reducción de daños. En esto fue decisiva la articulación entre los actores
políticos y las organizaciones sociales para obtener un resultado de política pública más
amplio que el inicial (Repetto, 2014 y Musto, 2018).
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fue la creación de la Unidad Especializada de Evaluación y Monitoreo en
la órbita del , encargada de realizar estudios sobre los tres mercados
regulados y producir indicadores para el seguimiento y monitoreo de la
política pública.
Una vez definido el nuevo marco institucional general, se aprobaron
decretos reglamentarios para cada uno de los mercados regulados: i. canna-
bis psicoactivo de uso no médico –recreativo–; ii. cannabis medicinal e
investigación científica; y iii. cannabis industrial o cáñamo. De este modo,
entre 2014 y 2017 se complejizó el escenario de la regulación y el entrama-
do de instituciones y actores involucrados (cuadro 2).
Como se observa, el proceso regulatorio en Uruguay transitó un cami-
no novedoso: empezó por el cannabis recreativo o de uso no médico. Por
tanto, los argumentos de medicalización del cannabis como fundamento
para la obtención de legitimidad no son adecuados para explicar el proceso
de regulación del cannabis en Uruguay.
[13]
Lo primero en funcionar fueron
los clubes de cannabis y el cultivo doméstico en 2014, mientras que la ven-
ta de marihuana en dispensarios –que finalmente fueron farmacias– fue la
vía de expendio de cannabis recreativo que más problemas enfrentó. Fue
recién en julio de 2017 cuando la marihuana estuvo disponible para su
comercialización en farmacias (figura 1).
Si bien el país ha demostrado cierta autonomía en la regulación tem-
prana, la dimensión internacional afectó desde el inicio el proceso regu-
latorio (Von Hoffman, 2016). Un capítulo destacado en este sentido,
sobrevino en julio de 2017: apenas algunas semanas de inaugurado el sis-
tema de venta de cannabis recreativo en farmacias. La dificultad financie-
ra para los bancos nacionales de operar con empresas con ingresos
proveniente de la industria de cannabis afectó tanto a farmacias como
cultivadores. El problema estaba asociado al relacionamiento del Banco
Central en Uruguay con su contraparte internacional la Reserva Federal
de Estados Unidos, y la restricción de las leyes federales en este país de
operar con dinero proveniente de la industria del cannabis. Actualmente
la controversia pasó a un segundo plano y se han logrado soluciones par-
ciales que viabilizaron el funcionamiento del sistema, sin afectar la insta-
lación de emprendimientos, sobre todo empresas canadienses orientadas
al mercado medicinal.
[13] Otros autores han publicado trabajos en los que se describe el origen y las etapas
del proceso de regulación en Uruguay, así como sobre la hechura de la política. Véanse
Müller Sienra y Draper (2017), Musto (2018), Queirolo et al. (2019) y Repetto (2014),
entre otros.
192 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
Cuadro 2. Decretos reglamentarios de la ley 19.172
y normativa asociada a cannabis y/o cáñamo
Normativa Mercado regulado Instituciones y actores involucrados
según mercado
Vías de producción
y acceso
Decreto
120/2014
(Gobierno de
Uruguay, 2014b)
Cannabis
psicoactivo de uso
no médico.
ircca.
msp.
Empresas proveedoras.
Asociación Civil-Club.
Autocultivadores.
Secretaría Nacional para la Lucha contra
el Lavado de Activos y el Financiamiento
del Terrorismo (senaclaft).
Instituto Nacional de Semillas (inase).
a) Dispensación en farmacias.
b) Clubes de membresía.
c) Cultivo doméstico/
autocultivo.
Decreto
372/2014
(Gobierno de
Uruguay, 2014c)
Cannabis industrial
o cáñamo.
ircca.
mgap.
inase.
senaclaft.
Empresas licenciadas.
a) Licencias de producción
otorgadas por mgap con registro
en ircca.
b) El material genético es
registrado en inase.
Decreto
46/2015
(Gobierno de
Uruguay, 2015)
Cannabis medicinal
e investigación.
ircca.
msp.
Empresas licenciadas.
Universidades.
Institutos de i+d.
Investigadores.
senaclaft.
inase.
a) Empresas licenciadas.
b) Investigación pública y/o
privada en cannabis, en sus
distintas áreas.
Decreto
403/2016
(Gobierno de
Uruguay, 2016)
Hierbas medicinales,
especialidades vege-
tales y medicamen-
tos fitoterápicos.
msp.
Departamento de medicamentos.
Empresas productoras.
Empresas productoras de
distintas hierbas medicinales,
especialidades vegetales y
medicamentos fitoterápicos.
Decreto
298/2017
(Gobierno de
Uruguay, 2017)
Especialidades
farmacéuticas con
cannabidiol como
principio activo.
msp.
Empresas farmacéuticas.
Farmacias.
a) Empresas habilitadas por msp.
b) Producto en venta en
farmacias bajo receta
profesional.
Ley 19.845
Dic 2019
(Gobierno de
Uruguay, 2020a)
Investigación
científica en
cannabis.
ircca.
msp.
Udelar.
Institutos de i+d.
Centro Uruguayo de Estudios Avanzados
en Cannabis.
Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología.
Consejo Nacional de Innovación, Ciencia
y Tecnología.
Licencias de Investigación
pública y/o privada en
cannabis, en sus distintas áreas.
Fondo Nacional de Investigación
sobre Cannabis.
Ley 19.847
Dic 2019
(Gobierno de
Uruguay, 2020b)
Acceso al cannabis
medicinal y
terapéutico.
msp.
Empresas licenciadas.
Asociaciones civiles de pacientes.
Asociaciones de Pacientes.
Programa Nacional de Acceso al
Cannabis Medicinal.
Formulario Terapéutico de
Medicamentos.
Fondo Nacional de Salud.
Fuente: Elaboración propia a partir de decretos reglamentarios y leyes.
193
REDES
, VOL. 26, Nº 50, BERNAL, JUNIO DE 2020, PP. 181-208
La regulación del cannabis medicinal en Uruguay, 2015-2019
En febrero de 2015, a dos años de aprobada la ley 19.172 se reglamentó
por decreto el mercado medicinal y de investigación científica tanto en can-
nabis psicoactivo y no psicoactivo. La norma establecía que las licencias
fueran otorgadas por el , en coordinación con el . El decreto espe-
cificó las variedades de cannabis psicoactivo y no psicoactivo a partir del
porcentaje de presente en las flores: fijó el límite de 1% para diferen-
ciar las dos variedades.
La regulación también definió dos formas de producción de cannabis
medicinal. Por un lado la especialidad farmacéutica, referida a todo medi-
camento –simple o compuesto– a base de cannabis con fórmula cualicuan-
titativa declarada y registrado ante , de fabricación industrial y con
propiedades terapéuticas comprobables. Por otro lado, la especialidad vege-
tal, definida como la hierba de cannabis o cáñamo industrial o mezcla de
ambas, utilizado con fines medicinales. El decreto establece que la produc-
ción e industrialización de estas especialidades solo podrá ser realizada por
personas que se encuentren habilitadas por el para tales efectos. Se dis-
pone que las dos formas de registro de especialidades deben inscribirse en
el Departamento de Medicamentos del que fiscaliza las actividades de
elaboración y cumplimiento de la normativa y disposiciones legales vigen-
tes. Como se analiza a continuación, la elección de especialidad farmacéu-
Figura 1. Evolución de la regulación del cannabis en Uruguay.
Hitos comparados del mercado recreativo y medicinal
2013 2014 2015 2017 2017 2019
Cannabis medicinal
e investigación
Decreto 46/2015
Especialidad farmacéutica
y vegetal como vías
de registro en MSP
Medicinal
Primera licencia de
cultivo otorgada bajo
el decreto medicinal
e investigación
Cannabis recreativo
Decreto 120/2014:
Cannabis psicoactivo
de uso no médico
Venta en farmacias
En julio comienza
la venta de cannabis
recreativo en farmacias
Ley 19.847
Acceso al
cannabis
medicinal y
terapéutico
Aprobación de la Ley
en el Parlamento
Diciembre
Ley 19.172
Fuente: Elaboración propia a partir de decretos reglamentarios y leyes.
194 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
tica como forma de registro generó dificultades al momento de inscribir
productos de elaboración nacional.
Por último, el decreto habilitó la venta y dispensación de especialidades
vegetales y farmacéuticas de cannabis psicoactivo en farmacias, con presen-
tación de receta oficial emitida por médicos. Si bien la regulación de 2015
autorizaba la dispensación de cannabis psicoactivo medicinal –en sus dos
formas–, esta vía no fue puesta en práctica.
El cannabis medicinal ocupó un segundo –o tercer– lugar en la estrate-
gia de regulación uruguaya, después de los usos recreativos e industriales.
En 2017 el otorgó la primera licencia de cultivo medicinal, casi en
simultáneo con el comienzo de la venta de cannabis recreativo en farmacias
–cuyos permisos fueron otorgados dos años antes–. En una entrevista rea-
lizada en 2018, el director ejecutivo de señaló:
Se puede decir que la primera etapa de la implementación de nuestra polí-
tica estuvo enfocada en el componente del cannabis de uso adulto o no
médico, y que una vez que eso se resolvió, empezó a acelerarse el proceso
de definiciones institucionales y formales para que estos proyectos [medi-
cinales] fructifiquen. Si miramos bien la línea de tiempo, nos vamos a
encontrar con que hasta hace un año, todavía no había ningún proyecto
licenciado, y en el último año [2018] se han empezado a otorgar licencias
para los distintos tipos de actividades que la normativa permite. La priori-
zación del uso de la marihuana recreativa frente al cannabis medicinal, res-
ponde fundamentalmente a la coalición social y política que se organizó
para impulsar esta agenda de legalización y que tuvo como resultado una
norma muy abarcativa que regula todas las actividades, desde la investiga-
ción, al cáñamo industrial, el cannabis medicinal y los usos no médicos,
generando distintas opciones de acceso. Creo que ahora sí es materia de
agenda pública el cannabis medicinal, la sociedad tiene otro conocimiento,
los profesionales de la salud están identificando que hay una herramienta
terapéutica en los productos a partir del cannabis y por esta razón hay una
mayor urgencia.
[14]
En este contexto del cannabis medicinal emergiendo en la agenda pública se
instaló la urgencia de avanzar sobre el registro e investigación de productos
demandados por los usuarios. En diciembre de 2019 se aprobaron dos leyes
[14] Entrevista a Martín Rodríguez, “El desafío del cannabis medicinal”, Economía
Creativa, Español, 5 de octubre de 2018. Disponible en: <https://www.youtube.com/
watch?v=6X9PdaTKQBA>.
195
REDES
, VOL. 26, Nº 50, BERNAL, JUNIO DE 2020, PP. 181-208
que consolidan una segunda etapa de la regulación. Se trata de la Ley 19.845
sobre Investigación Científica en Cannabis (Gobierno de Uruguay, 2020a)
y la ley 19.847 de Acceso al Cannabis Medicinal y Terapéutico (Gobierno
de Uruguay, 2020b). Respecto a la promoción de la investigación, se crea el
Centro Uruguayo de Estudios Avanzados en Cannabis ( Cannabis)
bajo la dependencia de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología
(), el Fondo Nacional de Investigación sobre Cannabis y el Registro
de Proyectos de Investigación, Desarrollo e Innovación en Cannabis.
Específicamente, la ley 19.847 tiene el objetivo de viabilizar el acceso a
productos de base cannábica por parte de los usuarios. Si bien el decreto
46/2015 planteaba a las especialidades vegetales y farmacéuticas como for-
ma de registro de productos ante la autoridad sanitaria, el continuaba
exigiendo la demostración de seguridad y eficacia para el registro del pro-
ducto. En Uruguay, este punto es particularmente difícil de lograr por las
dimensiones y el tiempo que implican las investigaciones clínicas. La nueva
ley de acceso al cannabis medicinal y terapéutico busca avanzar en este sen-
tido y agilizar la habilitación de productos que cumplan con la normativa
establecida en cuestiones de seguridad y calidad de la materia prima utili-
zada. A su vez, plantea medidas destinadas a la promoción de la producción
en pequeña y mediana escala, así como la integración del cannabis y los
cannabinoides en el Formulario Terapéutico de Medicamentos como una
prestación que otorga el Fondo Nacional de Salud de Uruguay.
La norma incluye formas de acceso a cannabis medicinal innovadoras
como las Asociaciones de Pacientes –una especie de club de uso medicinal
de cannabis– que deberán contar con un químico farmacéutico y un médi-
co tratante para funcionar por un plazo de tres años desde la promulgación
de la ley. También crea el Programa Nacional de Acceso al Cannabis
Medicinal a funcionar en la órbita del , para el seguimiento de la polí-
tica y la promoción de la formación de profesionales entre otros objetivos.
A diferencia del decreto 46/2015 que acota el registro únicamente a espe-
cialidades vegetales y farmacéuticas (Gobierno de Uruguay, 2015), el núcleo
central de la nueva normativa está en la habilitación de formulaciones
galénicas, destinada a darle viabilidad al registro de productos locales que
cumplan con los requisitos definidos por la autoridad sanitaria en materia
de seguridad y calidad, siendo más flexible respecto a la demostración de
eficacia. Incorpora la clasificación de “Producto Vegetal en base a cannabis”,
definido como aquel producto que se realice con métodos de extracción
autorizados por el , independientemente de la tecnología utilizada
(Gobierno de Uruguay, 2020b). La implementación de estas nuevas clasi-
ficaciones de productos y requerimientos, incentivaría a los actores a desa-
196 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
rrollar y registrar procesos y productos industriales ajustados a las
necesidades de los usuarios.
El recorrido descrito muestra cómo el conjunto de piezas que compo-
nen a la regulación de cannabis en Uruguay se fue completando a medida
que el proceso de implementación de la política avanzaba. Cada decreto
promulgado estableció procedimientos en función del contexto en el que
se produjo y generó dificultades para la articulación integral de la política
debido a la segmentación de los mercados. La ausencia de previsión sobre
solapamientos o fragmentaciones se hizo evidente en la implementación.
Cada agregado normativo supuso un seguimiento intenso de toda la
cadena de producción y comercialización del cannabis en los tres mercados.
Por ejemplo, el estricto control de las autoridades sobre el material genético
utilizado, la trazabilidad de los cultivos, sobre los niveles de de las cose-
chas y sobre el origen de los fondos utilizados. Si bien son elementos que
dan solidez y transparencia al esquema de regulación, exigen una ágil y acti-
va coordinación interinstitucional para dotar de dinamismo al sistema de
producción e investigación, más aún en un sector tan dinámico y emergen-
te a nivel internacional.
En síntesis, el marco normativo constituye un esquema regulatorio de
“comando y control” (Baldwin, Cave y Lodge, 2012). Este tipo de estrate-
gia parte de la fijación de normas y estándares a ser cumplidos por el regu-
lado. Se trata de un esquema altamente intrusivo para el agente regulado
en tanto busca orientar la actividad a partir de normas fijadas con fuerza de
ley, previendo castigos por su no cumplimiento. Las dificultades de un sis-
tema de estas características son especialmente sus altos costos operativos,
en tanto el regulador debe poder certificar la conducta, el alto manejo de
información para el regulador y cierta rigidez frente a casos excepcionales
o no previstos por la norma.
La búsqueda por generar un esquema regulatorio garantista, con repre-
sentación de todos los enfoques y actores ofrece, por un lado, amplios con-
sensos y legitimidad. Por otro, eleva los costos de conducción y flexibilidad,
aspectos indispensables en áreas de políticas con alto dinamismo como esta.
Concretamente, para el caso analizado se observa que el esquema de regu-
lación escogido, las múltiples instancias de fiscalización y los caminos buro-
crático-administrativos creados no operan como incentivos para el
acercamiento y participación de actores claves de la construcción de en
torno a la solución de problemas asociados al consumo, producción y uso
de cannabis. La próxima sección se focalizará en los condicionamientos que
ha establecido el tipo de regulación para el desarrollo de capacidades
innovativas.
197
REDES
, VOL. 26, Nº 50, BERNAL, JUNIO DE 2020, PP. 181-208
LAS RIGIDECES DEL “COMANDO Y CONTROL” Y LAS DIFICULTADES
PARA ARTICULAR VINCULACIONES
La regulación de un mercado puede resultar una oportunidad para el sur-
gimiento de . Para la literatura que se ocupa del surgimiento de desti-
nados a la producción de conocimiento y tecnologías es preciso contar con
marcos regulatorios sistémicos que no obstaculicen la vinculación entre
usuarios y productores (Borrás y Edquist, 2013, 2014; Lundvall, 1988;
Lundvall y Borrás, 2005). Si bien la conexión entre agentes existentes pero
dispersos es el eslabón constitutivo de , para que los intercambios se vuel-
van operativos son fundamentales dos aspectos básicos: apoyo institucional
y racionalidad política. Sin embargo, las rigideces generadas a partir del
modelo de “comando y control” dificultan las posibilidades de articular
vinculaciones en torno a procesos de innovación.
De acuerdo a lo indicado por los entrevistados asociados a la producción
de conocimiento y tecnologías, la normativa emite señales contradictorias
que obstaculizan los procedimientos y tareas, impactando directamente en
el potencial desarrollo de capacidades vinculadas a la investigación e indi-
rectamente en las posibilidades de desarrollo industrial y registro de pro-
ductos y procesos vinculados al cannabis medicinal. Concretamente, la
producción e investigación en cannabis –recreativo o medicinal– o cáñamo
–uso industrial– es autorizada por el Estado uruguayo a partir de licencias
otorgadas por y los ministerios que participan en su análisis: y
. El análisis incluye aspectos técnicos, de seguridad de los cultivos y el
estudio del origen de los fondos por parte de la . El acceso a
licencias es problemática porque evidencia dificultades de coordinación
interinstitucional y retraso en los tiempos de gestión de la política.
Adicionalmente, la norma coloca al en el centro de la red institu-
cional desempeñando la fiscalización de todas las etapas y procedimientos
previstos. Así, las acciones destinadas a la promoción de la investigación y
tecnologías, aunque determinados por ley, quedan relegadas dada la mag-
nitud de tareas que emergen de la estrategia de comando y control. En este
esquema los principales actores asociados a la estructura científico-tecnoló-
gica no cuentan con incentivos suficientes para concretar programas soste-
nidos de investigación y cooperación porque no encuentran el respaldo
institucional suficiente –desde la carencia de fondos que financien progra-
mas a largo plazo hasta la liberación de datos para investigaciones.
En el plano del cannabis medicinal, las dificultades no se disipan. El
debate que se ha desarrollado en torno al uso medicinal de cannabis y las
dificultades para la habilitación de productos locales –que permitan abas-
198 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
tecer una demanda creciente– se ha intensificado en los últimos años. Para
los actores entrevistados, la dependencia formal hacia el no solo refuer-
za el enfoque sanitarista de la normativa sino que es uno de los obstáculos
que cercena las capacidades de innovación de esta política pública ya que
para este Ministerio la regulación del cannabis es una tarea más y no cuenta
con la priorización “deseada”.
Desde 2016, la Comisión de Salud Pública y la Comisión Especial de
Adicciones de la Cámara de Representantes trabajan en el tema y el análisis
de la opinión de los distintos actores en este debate permite conocer los
nudos o dificultades del .
[15]
En diciembre de 2018, la bancada de dipu-
tados del Frente Amplio y la Fundación Friedrich Ebert Stiftung coordina-
ron un seminario internacional del que participaron usuarios del sistema
de salud, pacientes, familiares, profesionales de las distintas áreas médicas,
químicos farmacéuticos, legisladores, autoridades del Poder Ejecutivo, cul-
tivadores, empresarios y laboratorios vinculados a la producción de canna-
bis medicinal.
Las organizaciones de usuarios han reclamado a las autoridades que
viabilicen el registro de productos locales de cannabis medicinal para tra-
tamientos que son costosos por tratarse de extractos importados. Los dos
únicos productos registrados por el en Uruguay –aceite de cannabis
rico en cannabidiol () al 2% y 5%– son elaborados con importa-
do desde Suiza. Si bien Uruguay cuenta con grandes extensiones destina-
das al cultivo de cáñamo –variedad utilizada principalmente para la
extracción del cannabidiol– y las instalaciones industriales necesarias, aun
el registro de productos intermedios o finales de origen nacional continúa
en proceso de construcción y aprendizaje. En este sentido, distintos actores
señalan que el rol de la autoridad sanitaria como garante de la inocuidad y
seguridad al momento de registro de los productos ha traído dificultades
que derivaron en restricciones de acceso a productos medicinales legales
para los usuarios.
En 2018, sin ningún producto elaborado en Uruguay, se conformó la
Cámara de Empresas de Cannabis Medicinal (), que agrupó 14 pro-
yectos. En una entrevista televisiva, su vocero indicó:
El único aceite de cannabis que uno puede comprar legalmente en este país
es importado. Esta es nuestra primera contradicción. Para comprar tiene
que ir a un médico, que el médico le recete, después va a la farmacia y va a
pagar un sobrecosto gigantesco, porque es un producto importado desde
[15] Véase, por ejemplo, Cámara de Representantes de Uruguay (2017a, 2017b, 2017c).
199
REDES
, VOL. 26, Nº 50, BERNAL, JUNIO DE 2020, PP. 181-208
Suiza y acá es diluido y puesto en las concentraciones que pide el sistema
uruguayo. Estamos en el intento de desarrollar productos locales pero
seguimos teniendo algunas trabas y por eso la conformación de la Cámara,
para empujar y hacer presión porque obviamente que todavía hay puertas
cerradas.
[16]
El rol del queda explicitado en el siguiente comentario:
Nuestra primera reunión como Cámara va a ser con el . Hay un tema
candente ahí: ¿qué es medicinal y que no? Si es medicinal tiene que pasar
hasta fase 3 de pruebas, 10 años de desarrollo […] entonces claro, se nos
va la oportunidad. Si ponemos al cannabis medicinal como algo fitotera-
péutico, como un suplemento nutricional y dejamos de exigir las mismas
exigencias que tiene un fármaco total, bueno, ahí tenemos una
ventana.
[]
En ese escenario, y ante la ausencia de productos registrados, los usuarios
comenzaron a desplegar estrategias de abastecimiento en el mercado arte-
sanal de aceites, que creció en una zona gris de la regulación: si bien no está
autorizado por ley, se utilizan licencias de autocultivo recreativo para la ela-
boración de extractos que poseen fines medicinales. Estos aceites no cuen-
tan con la analítica necesaria, ni las habilitaciones correspondientes por
parte de la autoridad sanitaria para la elaboración (). Por tales motivos,
la comunidad médica ha alertado sobre la necesidad de avanzar en investi-
gaciones sobre los efectos de uso y registrar productos que permitan amor-
tiguar las consecuencias negativas que devienen de la imposibilidad de
estandarizar los tratamientos a base de productos artesanales.
Por su parte, el ha reforzado su rol de autoridad sanitaria para ase-
gurar el acceso y la calidad de los productos aplicando los mismos procedi-
mientos de registro que utiliza en otros medicamentos, exigiendo análisis
clínicos doble ciego y control de placebo que aseguren la eficacia de las sus-
tancias. Esta postura ha generado resistencia en los actores organizados que
entienden razonable buscar formas más flexibles de registro para desarrollar
la industria y facilitar el acceso de la población a productos de calidad bajo
[16] Entrevista a Marco Algorta, “Es una contradicción que el único aceite de cannabis
que se puede comprar legalmente es importado”, Cambiando el aire, Televisión Nacional
de Uruguay, 19 de octubre de 2018. Disponible en: <https://www.portaltnu.com.uy/
video.php?vid=5049>.
[17] Ibid.
200 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
la figura de elemento fitoterapéutico o suplemento dietario.
[18]
De esta
manera, el sector productivo y los usuarios no han podido constituirse en
un actor pujante capaz de ocupar los espacios omitidos por los organismos
públicos. Su accionar está desarticulado.
En forma adicional, si bien los marcos normativos aprobados en diciem-
bre de 2019 echan luz sobre algunos de estos puntos, no se han concretado
lineamientos estratégicos que introduzcan la necesidad de planificar fondos
sectoriales destinados a investigación y desarrollos tecnológicos relativos a
cannabis medicinal, por ejemplo. En este contexto, el esquema actual de
vinculación entre actores clave es el que se muestra en la figura 2.
[18] Durante el Seminario Internacional, A 5 años de la aprobación de la Ley de Regulación
y Control del Mercado de la Marihuana, actores de la industria y la academia señalaron la
existencia de una especie de “veto del con respecto a las políticas que el intenta
coordinar con las instituciones de investigación, más allá de los problemas que pueda haber
en la formación, la trayectoria y la tradición de las instituciones, aquí tenemos una visión
sanitarista sobre el cannabis que está impidiendo, atrasando, enlenteciendo, y frustrando
proyectos de investigación” (Zavala, 2018).
Figura 2. Circuito actual de vinculación
IRCCA
UDELAR INIA
ANII SNCT
INASE IBCE
Sector productivo:
empresas, organizaciones
de la sociedad civil
Usuarios
Fuente: Elaboración propia.
201
REDES
, VOL. 26, Nº 50, BERNAL, JUNIO DE 2020, PP. 181-208
El esquema ilustra las dificultades de articularse en torno a procesos de
innovación: el es el nexo entre los actores pero no existen canales
comunicativos entre sí. La unidireccionalidad de las interacciones provoca
dificultades en el uso de las capacidades acumuladas y bloquea posibles
encuentros entre usuarios, integrantes del sector productivo y del sector
científico-tecnológico. Uno de los efectos inmediatos de esta deficiencia en
el uso de las capacidades nacionales es la subutilización de paquetes cientí-
fico-tecnológicos adecuados, capaces de diversificar y estabilizar las varie-
dades de cannabis, así como de aumentar el conocimiento y el desarrollo
de material genético local, adaptado a las condiciones climáticas y suelos
nacionales, en sus distintas variedades –cáñamo, de uso recreativo y
medicinal.
REFLEXIONES FINALES Y CONCLUSIONES
Uruguay se ha convertido en un país pionero en materia de regulación de
cannabis. Mediante un marco normativo nacional y basado en el compro-
miso político sostenido, buscó incorporar diversas visiones y posiciona-
mientos sobre la política, al tiempo que procuró dar certezas y garantías
sobre una agenda nacional e internacionalmente sensible. El nuevo marco
regulatorio, como todo caso de modificación institucional, ha transitado y
aún hoy lo hace, por instancias de aprendizaje e incertidumbre.
El surgimiento de soluciones innovadoras responde a ensamblajes e
intercambios sistémicos entre distintos actores e instituciones que propicien
un “ecosistema innovador” (Lundvall, 1985). Esta construcción reclama
respaldos normativos y voluntad política para su consecución porque la
aparición de no es espontánea: necesita promoción desde las políticas
públicas e incentivos institucionales específicos, para asegurar la estabilidad
de las interacciones.
El artículo mostró que el formato de regulación escogido, caracterizado
por su rigidez, puede correr riesgos de relegar o desaprovechar oportunida-
des estratégicas de instalación de circuitos innovativos, de allí la aparición
de ajustes normativos sucesivos. Adicionalmente, el marco regulatorio no
ofrece incentivos suficientes para que distintos actores promuevan acciones
de vinculación capaces de cimentar un ecosistema de innovación más efi-
ciente a la hora de resolver problemas, principalmente vinculados al canna-
bis de uso medicinal.
En la actualidad, y hasta que las últimas normativas no avancen en su
proceso de implementación, los actores no solo están desconectados sino
202 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
que observan a la cooperación como una opción poco probable e inefi-
ciente. La nueva legislación aprobada en 2019 brinda algunas respuestas
a las dificultades señaladas por investigadores, usuarios y empresas duran-
te los últimos años. La implementación de la nueva etapa está en fases
iniciales, pero Uruguay asume lentamente la premisa de una regulación
integral de los mercados de cannabis que involucre la investigación cien-
tífica como forma de acceder a productos de calidad por parte de los
usuarios.
Ahora bien, este nuevo escenario plantea nuevas preguntas. ¿Los ajustes
realizados a la regulación brindan margen para la consolidación de circui-
tos innovativos sostenidos a lo largo del tiempo? ¿Es posible aprovechar la
oportunidad de la industria de cannabis medicinal a través de la figura “pro-
ducto vegetal en base a cannabis”? ¿Cómo será el liderazgo cotidiano del
en el Programa Nacional de Acceso al Cannabis Medicinal? ¿Cuáles
son los objetivos concretos de -Cannabis y cómo se articula con el
archipiélago ya existente de fomento a la ciencia y tecnología en el país?
¿Son, finalmente, herramientas de política pública sostenibles frente a cam-
bios de gobierno?
Por tanto, la política se encuentra en una encrucijada donde deberá
estudiar la posibilidad de dar pasos en un marco sistémico de definición de
objetivos que privilegie la instalación de circuitos que aprovechen las opor-
tunidades de innovación. Este trade-off entre una regulación garantista y
una que estimule la innovación en un sector que se destaca por su dinamis-
mo dentro del sector productivo es un elemento que deberá resolverse
próximamente.
En este sentido, es indispensable construir contextos institucionales
“promotores” de encuentros que otorguen incentivos fuertes para fomentar
la participación de empresas, usuarios, gobierno y academia. Hasta el
momento, ha predominado el enfoque garantista que se traduce en una
estrategia de comando y control de esta política pública, en la que la rigidez
y los costos de transacción ante escenarios no esperados son altos. Si bien,
como se analizó, esto presenta escasos incentivos para la innovación, es
razonable para una política rupturista de estas características. En esta ten-
sión se dirime la relación entre circuitos de innovación y la regulación del
cannabis en Uruguay.
La figura 3 retoma las modificaciones y ajustes realizados a la normativa
pero indica que estos, además de promover la interacción de actores clave,
puedan tender hacia la racionalidad integral del sistema, otorgándoles al
y al conjunto de instituciones intervinientes de la gobernanza mayor
flexibilidad para conectarse sistémicamente. En el futuro cercano será pre-
203
REDES
, VOL. 26, Nº 50, BERNAL, JUNIO DE 2020, PP. 181-208
ciso tomar decisiones que coloquen al esquema de regulación del cannabis,
y en particular del cannabis medicinal, como núcleo de generación de y
, y que, al mismo tiempo, respalden la cooperación entre actores parti-
cipantes del “ecosistema de la innovación” enfocándose en la resolución de
problemas. En forma adicional, es preciso seguir indagando sobre los meca-
nismos de afectación mutua entre estrategias regulatorias y procesos de
innovación.
Figura 3. Circuito interactivo hipotético
Ajustes a la
normativa:
racionalidad de la
gobernanza (incentivos
diferenciales con
arreglo a nes)
IRCCA +
capacidad
negociadora
Demandas de
conocimiento y/o
productos
Usuarios
Sector
productivo
Sector
cientíco
tecnológico
Fuente: Elaboración propia.
204 CAMILA ZEBALLOS / MATÍAS RODALES / ALEJANDRO MILANESI / LORENA REPETTO
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Artículo recibido el 10 de marzo de 2020.
Aprobado para su publicación el 8 de junio de 2020.
