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, VOL. 25, Nº 49, BERNAL, DICIEMBRE DE 2019, PP. 15-46
LA INFLUENCIA DEL BANCO INTERAMERICANO
DE DESARROLLO EN LA POLÍTICA DE CIENCIA
Y TECNOLOGÍA DE LA ARGENTINA: UNA MIRADA
DE LARGO ALCANCE (1979-1999)
Diego Aguiar* / Francisco Aristimuño** /
Fabiana Bekerman*** / Nicolas Magrini****
RESUMEN
El Banco Interamericano de Desarrollo () se encuentra entre los orga-
nismos internacionales de crédito que más participaron tanto en la confi-
guración institucional como en la agenda de las políticas de ciencia y
tecnología (y) de algunos países de América Latina. Argentina es el país
que más créditos y fondos recibió de dicho organismo en la materia desde
la década de 1960. El objetivo general de este trabajo es analizar los modos
en los que el influyó en las y de la Argentina a lo largo de dos déca-
das, entre 1979 y 1999. Para cumplir dicho objetivo se analizan tres ope-
raciones de préstamo del a la Argentina: “ – Programa Global de
Ciencia y Tecnología” (1979), “ – Investigación Científica y
Tecnológica” (1986) y “ – Programa de Modernización Tecnológica”
(1993). El abordaje teórico se nutre de conceptos sobre los modos de
influencia de organismos internacionales, estudios sobre expertos, y análisis
de y. La metodología incluye el análisis de fuentes primarias y secunda-
* Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo, Universidad Nacional
de Río Negro. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Correo electró-
nico: <daguiar@unrn.edu.ar>.
** Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo, Universidad
Nacional de Río Negro. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
Correo electrónico: <faristimuno@unrn.edu.ar>.
*** Instituto de Ciencias Humanas, Sociales y Ambientales. Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas. Correo electrónico: <bekermanf@gmail.com>.
**** Centro de Estudios en Ciencia, Tecnología, Cultura y Desarrollo, Universidad
Nacional de Río Negro. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
Correo electrónico: <nicomcgreeny@gmail.com>.
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rias. Se recogieron documentos de organismos oficiales del país y del ,
y se realizaron entrevistas semiestructuradas a funcionarios y expertos del
y de la Argentina.
: –
– - –
INTRODUCCIÓN
En materia de ciencia y tecnología (y), existen diversos estudios que
argumentan que los organismos internacionales () influyeron en las
políticas de ciencia y tecnología (y) en países periféricos y semiperi-
féricos. Para el caso de América Latina se destacan Aguiar, Aristimuño
y Magrini (2015), Aguiar, Davyt y Nupia (2017), Albornoz (2009),
Algañaraz y Bekerman (2014), Amadeo (1978), Aristimuño, Aguiar y
Magrini (2018), Bekerman (2018), Calza, Cimoli y Rovira (2010), Casas
(2004), Del Bello (2014), Hurtado y Feld (2008), Mallo (2011), Oteiza
(1992), Sagasti (2011), Thomas y Dagnino (2005) y Velho (2011), entre
otros. Sin embargo, aún no queda del todo claro el modo en que los
influyen sobre las políticas domésticas en y de estos países.
Con el objetivo de aportar a la comprensión de dicha problemática,
este trabajo analiza veinte años de relación entre el y la Argentina en
y a través de las tres operaciones de préstamo en la materia celebra-
das entre 1979 y 1999. Dichos préstamos fueron el “Programa Global
de Ciencia y Tecnología” en 1979 ( ), el “Programa de Investigación
Científica y Tecnológica” en 1986 ( ) y el “Programa de Modernización
Tecnológica” en 1993 ( ). Partiendo de estos préstamos como un “caso
particular de lo posible”, se intentó reflexionar sobre los modos de inter-
vención del en las políticas de y.
Argentina es un caso paradigmático que, al contar históricamente con
mayor capacidad institucional en y que otros países, fue beneficiario de
más operatorias y más financiamiento que cualquier otro país de la región
desde la creación del . En paralelo, los tres préstamos del que se ana-
lizan tienen la riqueza analítica de, por un lado, haber sido diseñados y eje-
cutados en contextos nacionales marcadamente diferentes –la última
dictadura militar que comenzó en 1976, el gobierno de la Unión Cívica
Radical iniciado en 1983 y el gobierno del Partido Justicialista iniciado en
1989– y, por otro lado, de atravesar etapas distintas de las y del
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(Mayorga, 1990, 1997; Abeledo, 2000; Castro, Wolff y Alic, 2000; Aguiar,
Aristimuño y Magrini, 2015).
El trabajo se propone responder las siguientes preguntas: ¿qué tipo de
instrumentos financió el en las diferentes operaciones con la Argentina?
¿Los créditos sirvieron para legitimar algunas instituciones argentinas de
y sobre otras? ¿Los instrumentos e instituciones apoyados por el res-
pondían a: 1) sus recomendaciones para el sector; 2) a los intereses de cier-
tos actores nacionales representados por el gobierno de turno; o 3) a una
alianza constituida desde la negociación y el consenso entre el y los
actores nacionales? ¿Qué modalidades de interacción –intercambio de
información, negociación, imposición– tuvo el con los distintos gobier-
nos argentinos en las tres operaciones de crédito analizadas?
Para responder a estos interrogantes y teniendo en cuenta el limitado
acervo de trabajos teórico-empíricos previos sobre este caso de estudio en
el contexto histórico y geopolítico propuesto, se diseñó un abordaje meto-
dológico basado en dos momentos. El primero, anclado en el análisis de la
bibliografía disponible y la literatura especializada en el estudio de expertos
y de , con el objeto de construir herramientas teóricas propias que per-
mitan comprender el objeto de estudio. El segundo momento, centrado en
un doble acceso empírico: por un lado, el análisis documental de fuentes
secundarias –documentos oficiales, presupuestos, informes ministeriales,
reportes del , etc.– y, por otro lado, un abordaje etnográfico basado en
la realización de entrevistas semiestructuradas a informante clave con diver-
sos perfiles.
[1]
Estos dos momentos, el primero más conceptual y el segundo
de tipo empírico, fueron desarrollados en forma simultánea y retroalimen-
tándose de manera tal que las herramientas conceptuales nos permitieron
ir comprendiendo los acontecimientos plasmados en los documentos ins-
titucionales analizados y relatados por los actores de las políticas científicas
y tecnológicas durante los períodos estudiados.
En función del abordaje metodológico y los objetivos planteados, el tra-
bajo se estructura en tres secciones. En la primera se propone una revisión
crítica de la literatura especializada en relación a las funciones esenciales de
los y los modos en los que estos influyen o inciden en el diseño de las
políticas nacionales. La segunda sección presenta los principales rasgos del
y la evolución de su y. En la siguiente sección se analizan específi-
camente los tres préstamos seleccionados para el sector de y argentino.
Finalmente, se proponen algunas reflexiones que intentan responder las
preguntas iniciales señaladas en esta introducción.
[1] Véase, en las Referencias bibliográficas, la lista de entrevistas.
18 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
¿PARA QUÉ EXISTEN LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
Y CÓMO INTERVIENEN EN EL DISEÑO DE POLÍTICAS NACIONALES?
Existen distintas corrientes teóricas que explican la existencia de los y su
modo de intervención en el diseño de políticas estatales. De un lado se ubi-
can los enfoques neoliberales y neorrealistas que concentran su atención en
aspectos económicos de eficiencia instrumental (Baldwin, 1993). Ambos
observan a los como ámbitos neutrales de negociación entre estados
nacionales. En este sentido, los no son concebidos como agentes con
voluntad propia, sino que son meros intermediaros entre los estados. La
diferencia entre estos dos enfoques radica en su lectura sobre la naturaleza
del juego político que se desata hacia dentro de los . Para los neoliberales,
los son un instrumento de coordinación y eficiencia, mientras que para
los neorrealistas son arenas de disputa política donde los estados persiguen
ganancias relativas en el marco de regímenes de política (Baldwin, 1993;
Barnett y Finnemore, 1999).
Por otro lado, desde distintas perspectivas teóricas, varios autores
insisten en la necesidad de pensar a los como actores autónomos, es
decir, con capacidad propia para influir sobre el diseño de políticas e ins-
tituciones en los estados nacionales. En el plano internacional, algunos
autores que enfocan la problemática desde este prisma son: Barnett y
Finemmore (1999), Béland y Orenstein (2009), Finnemore (1993), Haas
(1992), Holzinger y Knill (2005), Jang (2000) y Lemola (2002). Por otra
parte, en el plano latinoamericano, algunos de ellos son: Aguiar,
Aristimuño y Magrini (2015), Aguiar, Davyt y Nupia (2017), Albornoz
(2009), Algañaraz y Bekerman (2014), Amadeo (1978), Calza, Cimoli y
Rovira (2010), Casas (2004), Del Bello (2014), Hurtado y Feld (2008),
Mallo (2011), Oteiza (1992), Sagasti (2011), Thomas y Dagnino (2005)
y Velho (2011).
Sin embargo, aún no está del todo claro cómo es que los influyen sobre
las y de los distintos estados. Después de todo, los no cuentan con la
autoridad legal para forzar a que un Estado lleve a cabo una política parti-
cular, ni tampoco para prohibírselo. En el caso de un de crédito, como es
el , cada Estado solicita el apoyo del banco para llevar a cabo una política
de su interés. Así, el puede negarse a financiar dicha política, pero eso no
impide que el Estado la lleve a cabo con sus propios recursos.
En este sentido, Béland (2009) y Béland y Orenstein (2009) distinguen
dos modos en los que los pueden influir sobre las políticas de un Estado
nacional. Por un lado, ejercen una influencia directa sobre el proceso de
construcción de políticas al condicionar el financiamiento al cumplimiento
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de ciertos criterios. Esta es una influencia directa, material o coercitiva. Pero
los también pueden ejercer influencia en la formación de políticas nacio-
nales en un modo indirecto desde la persuasión y el convencimiento de los
actores nacionales claves en la determinación de la política.
Este segundo modo de influencia ha llevado a que distintos autores con-
centren su atención en la influencia ideológica que los ejercen sobre el
diseño de políticas nacionales. Lo cierto es que los hacedores de políticas
nacionales recurren a los no solo en busca de recursos financieros, sino
también ideológicos, buscan recomendaciones de política que estén legiti-
madas. En este sentido, Barnett y Finnemore (2004) argumentan que la
legitimidad de los emana esencialmente de cuatro fuentes: la legal que
surge de sus constituciones; la delegada por los estados nacionales mediante
sus representantes en los órganos de gobierno de los ; la moral que viene
dada por la importancia de su misión; y, finalmente, la legitimidad experta
basada en su ampliamente aceptado saber en temas específicos.
Esta última fuente de legitimidad ha despertado el interés de una mul-
tiplicidad de académicos que abordaron la problemática desde distintas
perspectivas teóricas en las últimas décadas. Entre las más destacadas está
la literatura sobre expertos (Camou, 1997; Morresi y Vommaro, 2011;
Neiburg y Plotkin, 2004), comunidades epistémicas (Haas, 1992) y redes de
asunto (Heclo, 1978; Marsh y Rhodes, 1992), que focalizan en el proceso
de producción de conocimiento legítimo para las prácticas del Estado. El
delineamiento de una rama de conocimiento estrictamente vinculada al
quehacer político, tanto en su génesis como en su desarrollo, demarca el
campo del experto (Morresi y Vommaro, 2011).
Los productos de esta comunidad experta, siempre que alcanzan un
cierto grado de consenso y visibilidad, condicionan el accionar de los poli-
cy makers en la medida en que determinan el conjunto de opciones de
política que son concebidos como posibles o deseables. Los se consti-
tuyen en un ámbito de referencia para los expertos, dado su esfuerzo por
generar una objetivación común del mundo social y la capacidad para
hacer notar sus recomendaciones. De algún modo, los constituyen un
ámbito autónomo donde los expertos libran una puja política por cons-
tituir “su” visión del mundo en “la” visión del mundo. Béland y Orenstein
(2013) se refieren a esto en términos de paradigmas políticos. Aquí, los
aparecen nuevamente como arenas de disputa política –como con los
neorrealistas–, pero ya no se trata de la puja entre estados por imponer
sus intereses, sino entre expertos buscando imponer su paradigma políti-
co. Esta puja entre expertos es hasta cierto punto independiente de las
voluntades y preferencias de los estados.
20 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
La puja constante entre expertos en el interior de los se refleja en la
ausencia de consistencia en sus políticas en el largo plazo. Las políticas de
los no son estáticas en el tiempo, sino que cambian. Tienen un diálogo
constante con las ideas y hechos que las enmarcan y se transforman como
producto de ellas. La estabilidad de una cierta línea política en un gene-
ralmente refleja la supremacía de un paradigma político en la puja interna
entre expertos sobre la temática durante el período. En este sentido, Béland
y Orenstein consideran que “[…] el análisis de cómo las ideas y los discur-
sos evolucionan dentro de las organizaciones internacionales es una de las
fronteras más importantes de la teoría global de la política social” (Béland
y Orenstein, 2013: 127).
A continuación, se presenta una breve descripción sobre qué es el y
cómo funciona, seguido de un análisis de la evolución de sus posiciones
respecto a y en el período de análisis. Entre 1979 y 1999 el trans-
formó explícitamente su y y eso se vio reflejado en los distintos docu-
mentos técnicos que publicó y, específicamente, en los contratos de los
programas firmados con la Argentina.
EL BID Y EL FINANCIAMIENTO A LA CYT EN AMÉRICA LATINA
¿Qué es el bid y cómo funciona?
El fue fundado en 1959 y actualmente cuenta con 48 países miembros.
Los mismos se dividen en miembros regionales y no regionales
[2]
y, a su vez,
en prestatarios y no-prestatarios. Los primeros son los que reciben el finan-
ciamiento, mientras que los segundos se benefician indirectamente por su
participación en la institución.
[3]
[2]
Todo país de la región que pretenda ingresar al como miembro regional debe ser
miembro de la Organización de Estados Americanos (). Paralelamente, los países que
pretenden ser miembros no regionales deben ser miembros del Fondo Monetario
Internacional ().
[3]
Una cláusula operativa del indica que los fondos prestados a los países prestatarios
no pueden ser utilizados en la compra de bienes o servicios producidos por países que no
sean miembros de la institución. En este sentido, los países no prestatarios encuentran un
beneficio potencial al ser miembros de la institución, más si se toma en cuenta que el
financia obras multimillonarias como la construcción de puentes, rutas, represas, etc. Todo
esto además del beneficio político que implica su poder de voto al ser parte del Directorio
Ejecutivo, lo que conlleva cierta capacidad de vigilancia y cierto poder de decisión en
última instancia sobre el destino de los préstamos de la institución.
21
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En sus operaciones, el identifica ciertas áreas de acción a partir de
las cuales financia proyectos enmarcados en diversas categorías. Actualmente,
representa la principal fuente de financiamiento multilateral mediante prés-
tamos a los países de América Latina en lo referente a las categorías de
modernización estatal, infraestructura –en energía y transporte– e inversión
social, que constituyen, en conjunto, más de la mitad del financiamiento.
Además, en muchos otros ámbitos también aborda aspectos estratégicos,
ofreciendo donaciones, asistencia técnica y funcionando como una usina
de conocimiento.
El , a pesar de ser un con una cierta cultura institucional y líneas
estratégicas de acción concretas, no es una unidad homogénea. La autori-
dad formal es la Asamblea de Gobernadores, que determina las líneas gene-
rales a seguir. Para esto, celebra sesiones anuales en la que cada miembro
participa mediante un voto, cuyo peso es directamente proporcional al
monto que inicialmente suscribe al capital ordinario. Al respecto, aunque
el se enorgullece de mantener la mayoría del poder de voto en los
miembros prestatarios latinoamericanos y caribeños, es necesario destacar
que dicho poder decisorio recae muy concentradamente, en pocas econo-
mías –Brasil, Argentina, México y Venezuela–. Por otro lado, Estados
Unidos concentra el 30% del poder de voto, dándole un amplio margen de
presión para imponer sus intereses.
[4]
La supervisión de las actividades se delega a un Directorio Ejecutivo
compuesto por representantes de cada país miembro, que administra los
fondos y aprueba estrategias, créditos y políticas. Este Directorio orienta la
financiación obedeciendo un cierto orden estratégico reflejado en su “estra-
tegia país”, que constituye un plan que describe los intereses explícitos de
la institución respecto a cada país. Vale aclarar que dicho plan es construi-
do con la colaboración de las autoridades nacionales en los temas
específicos.
La organización del se conforma en áreas y sectores estructurados
en grupos administrados por una entidad inmediatamente superior hasta
llegar a la Asamblea de Gobernadores. Lo cual otorga como resultado una
amplia red jerárquica de divisiones que, a partir de evaluaciones especiali-
zadas, deciden sobre la aprobación de nuevas líneas de financiamiento o la
modificación de líneas antiguas. En estas evaluaciones no solo se tienen en
cuenta los efectos sobre el desarrollo de las economías prestatarias, sino
también la viabilidad y rentabilidad del préstamo. En efecto, el , inde-
[4] Por esto, Algañaraz y Bekerman (2014) afirman que desde el coadyuvó en la
consolidación hegemónica estadounidense en las políticas de desarrollo de la región.
22 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
pendientemente de sus objetivos vinculados al desarrollo, es un organismo
de crédito que sustenta sus operaciones con base en sus ganancias, por lo
que necesita asegurar la rentabilidad de sus inversiones y minimizar el ries-
go en sus operaciones. No obstante, en general, a la hora de aprobar finan-
ciamientos, se concede una gran importancia a la prioridad que el gobierno
del país beneficiado otorgue al proyecto.
En lo referente a la y en América Latina, el contribuyó activa-
mente a su desarrollo casi desde sus inicios, a través de préstamos y coope-
raciones para asistencia técnica. No obstante, la existencia de una división
que atienda la y en el es algo relativamente reciente, y es resultado
de un proceso de desarrollo histórico a partir del cual la institución y sus
miembros fueron valorizando el fomento a dichas actividades (Aguiar,
Aristimuño y Magrini, 2015; Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2018). A pesar
de que estas temáticas son marginales dentro de la cartera de préstamos del
Banco –aproximadamente el 2% de su cartera total–, es la principal fuente
de financiamiento internacional para proyectos orientados a actividades de
y en la región (Abeledo, 2000).
La evolución de la pcyt del bid entre los años 1960 y 2000[5]
Los primeros préstamos del en y se hicieron en el período entre 1961
y 1967, aún sin contar con una política explícita en la temática. Recién en
1968 el formuló lineamientos de política para orientar sus operaciones
crediticias en el rubro de y. A grandes rasgos, la y enunciada en 1968
buscaba fortalecer la infraestructura y capacidades disponibles para la inves-
tigación científica entendiéndola en estrecha relación con el sistema educa-
tivo. A su vez, comprendía que el desarrollo tecnológico solo prosperaría
en estrecha asociación con la sociedad, los centros de investigación básica
y la comunidad educativa (Mayorga, 1990).
Estos primeros lineamientos se enmarcaron en el paradigma político
lineal y centrado en la oferta que predominaba en términos generales en
occidente (Elzinga y Jamison, 1995) y particularmente en América Latina
[5]
Este apartado se elaboró mediante tres documentos elaborados por el en donde
se trabaja la concepción del banco sobre la intervención en y, se resumen las estrategias
que el banco tomó en el pasado y se sugieren cursos de acción a futuro, a saber, Mayorga
(1990; 1997) y Castro, Wolff y Alic (2000). Estos documentos, a su vez, fueron
complementados con entrevistas a funcionarios y exfuncionarios del . Véase la lista de
entrevistados al final del artículo.
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(Crespi y Dutrénit, 2013; Velho, 2011), y que enfatiza la importancia de
contar con capacidades en investigación básica vinculadas a un sistema edu-
cativo fuerte.
[6]
Esto se tradujo en fondos para fortalecer la infraestructura
de centros e institutos de investigación y, a su vez, para favorecer la forma-
ción de recursos humanos de calidad mediante becas de posgrado mayor-
mente en el exterior.
Hacia mediados de la década de 1980, la crisis y el consecuente reem-
plazo de las estrategias nacionales de industrialización por sustitución de
importaciones, por una mayor apertura a la competencia internacional,
incrementó el interés por el “desafío de la competitividad” en los países
de la región (Mayorga, 1997). Desde entonces el inauguró una
“segunda etapa” de su y concentrada en la vinculación entre produc-
tores y usuarios de conocimiento. “[E]l Banco ha comenzado a promover
[…] un acercamiento creciente entre universidades, institutos y centros
de investigación, por una parte, y empresas productivas, por la otra”
(Mayorga, 1990: 2).
Esta etapa del Banco estuvo signada por la relevancia de la demanda y
el vinculacionismo (Buschini y Di Bello, 2014). De este modo, puede
enmarcarse dentro del paradigma político lineal enfocado en la demanda,
que cobraría vigencia en América Latina durante las décadas de 1980 y
1990 (Crespi y Dutrénit, 2013; Velho, 2011). Un instrumento novedoso
que se incorporó a partir de aquí fueron los “fondos de desarrollo tecnoló-
gico” para financiar la demanda de empresas privadas desde unidades
descentralizadas.
Cabe destacar que, en los documentos, se resalta que el énfasis en la
demanda se debe a que esta había sido descuidada en el período lineal ofer-
tista. El objetivo definitivo de la y, tal y como lo formula el en ese
entonces, era alcanzar un encuentro balanceado entre la oferta y la deman-
da de conocimientos (Mayorga, 1990; 1997).Sin embargo, hasta mediados
de la década de 1990 aún se creía que “los consejos nacionales de investi-
gación u órganos similares representan con frecuencia un medio práctico
para lograr” (Mayorga, 1990: 6) la aplicación de una política nacional uni-
forme y coordinada. Adicionalmente, con el fin de asegurar patrones estan-
[6] Cabe destacar que la política de “ciencia y tecnología” del es distinta a la de
“Educación” y a la de “Investigación y extensión en el sector agropecuario”, si bien en el
marco de las dos últimas se realizan actividades en íntima relación con la ciencia y la
tecnología. En este artículo nos concentramos solo en la primera, con lo cual se está
estudiando solo una parte del impacto global que el tiene sobre el desarrollo de
capacidades científicas y tecnológicas en los países de la región.
24 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
darizados de calidad en y, el contribuyó a introducir y generalizar en
la región el sistema de concursos de proyectos de + con evaluación de
pares (Mayorga, 1997).
Finalmente, en una “tercera etapa” que comenzó a partir de la década
de 1990, fue ganando cada vez mayor lugar en el discurso del la cen-
tralidad de la empresa innovadora como foco esencial de su y. Por un
lado, se argumentó que el apoyo estatal, y del , a las actividades de y
de empresas innovadoras era necesario por la existencia de fallas de merca-
do. Así, por ejemplo, Mayorga afirma: “La necesidad fundamental del
financiamiento del Estado en economías donde la acción de este es muy
restringida, se ubica en el ámbito de las fallas del mercado, que necesaria-
mente ocasionan una asignación insuficiente de recursos a diversos tipos de
actividad científica y tecnológica” (Mayorga, 1997: 15).
Pero estos argumentos también fueron conjugados con visiones hetero-
doxas del cambio tecnológico provistas por la economía de la innovación
(Abeledo, 2000; Castro, Wolff y Alic, 2000; Mayorga, 1997). Especialmente
a partir de mediados de la década de 1990, se volvió común la referencia al
paradigma político del Sistema Nacional de Innovación (), que refiere a
una densa y compleja red de actores que interactúan en un entorno sisté-
mico propiciado por el Estado y con foco en la empresa maximizadora de
beneficios como locus de la innovación (Lundvall, 2009).
Dos rasgos destacan de la y que el asumió a partir de media-
dos de la década de 1990. Por un lado, ahora se comprendía que “el
Estado debe financiar, aunque no necesariamente ejecutar, actividades
científicas y tecnológicas” (Mayorga, 1997: 15). Y, por otro lado, comen-
zó a tomar mayor peso la preferencia de instrumentos “horizontales/impar-
ciales” sobre instrumentos “verticales/tradicionales”. En el primer caso “se
estimula un tipo de comportamiento [innovador] en todas las ramas de
la producción”, mientras que en el último “se apoyan todas las activida-
des de determinadas firmas o industrias para que resulten ganadoras”
(Mayorga, 1997: 16).
En síntesis, el muestra una evolución constante en sus y entre
principios de la década de 1960 y fines de la década de 1990 que, a su vez,
coincide con los cambios en los marcos teóricos que dieron sustento a las
y en el período (Velho, 2011). Esto puede entenderse simultáneamente
de dos modos. Puede que el haya actualizado su y a medida que esta
fue evolucionando o, al contrario, puede ser que estos paradigmas políticos
se hayan popularizado como resultado de que distintos , el entre ellos,
los hayan adoptado.
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ANÁLISIS DE TRES PRÉSTAMOS DEL BID EN LA ARGENTINA
El Programa Global de Ciencia y Tecnología: consolidación del modelo
lineal ofertista a partir de la creación de centros e institutos del Conicet
en el interior del país
Durante las décadas de 1960 y 1970 ocurrieron en la Argentina dos gobier-
nos de facto con gran incidencia sobre la historia del complejo de y nacio-
nal: la Revolución Argentina, entre 1966 y 1973, y el Proceso de
Reorganización Nacional, entre 1976 y 1983. Un factor común a ambos
sería la búsqueda de restar importancia a las universidades centrales, rela-
cionadas entonces con focos de acción subversiva (Buchbinder, 2005;
Hurtado, 2010).
En reemplazo de las universidades nacionales, se buscaría impulsar al
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) como
principal órgano de promoción y ejecución de la investigación en el país.
[7]
Dicho proceso comenzó con la violenta intervención de las universidades
nacionales en 1966 y se aceleró con la muerte de Bernardo Houssey en
1971. Ese mismo año, desde el Conicet se promovió la elaboración de un
diagnóstico que advirtió sobre la pequeña dimensión, la baja dedicación del
personal científico, el poco apoyo a la actividad de los investigadores y la
dispersión de esfuerzos. Adicionalmente, señaló la necesidad de crear cen-
tros regionales del Conicet para equilibrar el desarrollo científico con rela-
ción a las regiones metropolitana y pampeana.
En este contexto, el Conicet impulsó el “Programa de Creación de
Centros Regionales de Investigación Científica y Tecnológica”, con el obje-
tivo de organizar centros descentralizados para “promover, coordinar y eje-
cutar investigaciones básicas, aplicadas y de desarrollo de los recursos
naturales y problemas de la región en que se inserten” (Conicet, 1976; cita-
do en Algañaraz y Bekerman, 2014).
Ante esto, aunque la iniciativa disponía de cierto soporte presupuestario
local, fue necesario acudir al financiamiento internacional. Así, en septiem-
bre de 1976 –tras el nuevo golpe cívico-militar–, se presentó una solicitud
de préstamo al . Como vimos en el apartado anterior, esta solicitud
encontró al en la primera etapa de su y, que tenía como uno de sus
[7] El Conicet fue creado originalmente con la misión de “promover, coordinar y
orientar” la ciencia a través del otorgamiento de becas, estímulos económicos y financiando
proyectos en otras instituciones. En su origen no tenía investigadores ni centros de
investigación propios.
26 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
principales componentes fortalecer la infraestructura de centros e institutos
de investigación. En virtud de que la Argentina ya tenía cierto nivel de
infraestructura y potencial científico radicado en áreas metropolitanas, el
programa se concentró en la descentralización de esas capacidades median-
te la creación de centros regionales.
Tras algunos años de negociación, finalmente, en febrero de 1979, se
aprobó el “Programa Global de Ciencia y Tecnología”, también conocido
como , por un total de 135 millones de , de los cuales 69 millones
aportaba el Estado argentino y 66 millones el . Estos dólares serían dis-
tribuidos en dos subprogramas: el Subprograma 1, a ejecutar por el Conicet,
y el Subprograma 2, a ejecutar por el Instituto Nacional de Ciencia y
Técnica Hídrica (y).
Como puede verse en la tabla 1, el Subprograma 1 resultó el compo-
nente más importante del , totalizando 86 millones de –el 63,7
% de los recursos–, mientras que el Subprograma 2 recibió unos 49 millo-
nes de –el 36,3% de los recursos.
La distribución de los recursos totales del Programa se realizó de acuer-
do con distintas categorías de inversión que se muestran en la tabla 1. Del
total de los fondos, el 61,6% de los recursos fue destinado a inversiones
fijas, lo cual incluye la construcción de centros regionales y la compra de
equipos y materiales. Dentro de esta categoría, el aportó una propor-
ción mayor que la contrapartida local: 47,78 millones de , mientras que
el Estado argentino aportó 35,4 millones. Por otro lado, el 25,8% del total
del Programa se asignó a costos concurrentes que incluye el gasto en perso-
nal, pago de consultores, becas y otros gastos operativos. En estas áreas, los
25,96 millones de aportados por la Argentina representaron una pro-
porción significativamente mayor a los 8,92 millones a cargo del . Esto
puede leerse como una manifestación de las prioridades del en financiar
la construcción de infraestructura.
Como consecuencia de esta introducción de recursos, la composición
de la Carrera de Investigador se modificó: la proporción de los institutos
en el interior del país pasó del 23% al 30% entre 1976 y 1983, mientras
que los investigadores radicados en las provincias, que en 1971 representa-
ban el 17%, aumentaron al 29% para 1983, momento en el cual el Conicet
ya contaba con 112 institutos, nueve centros regionales, 75 programas y 13
unidades de servicios (Bekerman, 2018).
Con esto, se observa que el contribuyó enormemente a materializar
el proceso de expansión y federalización del Conicet, consolidándolo como
el principal órgano encargado de promover, coordinar y ejecutar la investiga-
ción en el país. Esta expansión en sus responsabilidades fue formalizada en
27
REDES
, VOL. 25, Nº 49, BERNAL, DICIEMBRE DE 2019, PP. 15-46
1981, cuando el gobierno militar modificó el decreto original de creación de
la institución para incluir la misión de ejecución dentro de sus actividades.
Así, el préstamo del permitió que el Conicet aumentara su peso rela-
tivo y concentrara los recursos de la finalidad y en el financiamiento de
centros e institutos descentralizados dedicados exclusivamente a la produc-
ción científica. Sin embargo, un elemento que acompañó esta transforma-
ción, de especial interés para el gobierno militar y que no figura en la
justificación de la operatoria del , fue la creación y fortalecimiento de
espacios de investigación externos a las universidades nacionales, lo cual
Tabla 1. Instrumentos y montos presupuestados del bid i
Componente Instrumento Financiamiento
bid Local Total
Millones
usd
% Millones
usd
% Millones
usd
%
Subprograma
1
Conicet
Inversiones fijas 29,44 21,8 23,93 17,7 53,37 39,5
Costos
concurrentes
(consultores,
becas y aumento
de personal)
6,60 4,9 15,62 11,6 22,22 16,5
Costos
financieros y
administrativos
5,96 4,4 4,45 3,3 10,41 7,7
Total Subprograma 1 42,00 31,1 44,00 32,6 86,00 63,7
Subprograma
2
Inversiones fijas 18,34 13,6 11,47 8,5 29,81 22,1
Costos
concurrentes
(consultores,
becas y aumento
de personal)
2,32 1,7 10,34 7,7 12,66 9,4
Costos
financieros y
administrativos
3,34 2,5 3,19 2,4 6,53 4,8
Total Subprograma 2 24,00 17,8 25,00 18,5 49,00 36,3
Total Programa 66,00 48,9 69,00 51,1 135,00 100,0
Fuente: Elaboración con base en bid (1979; 1986).
28 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
llevó al desmantelamiento parcial de su capacidad de investigación. El mis-
mo reconocería años más tarde que “la falta de la etapa de investigación
que deben realizar [los estudiantes] para la obtención de su título”, llevó a la
educación universitaria a “la producción de profesionales con baja inventi-
va tecnológica” (, 1986: 6).
Adicionalmente, el crecimiento desmedido del Conicet sin un órgano
que lo auditara correctamente, llevó al montaje de una trama administra-
tiva destinada a la manipulación discrecional del régimen de subsidios que
terminó por socavar la legitimidad de la institución (Conicet, 1989).
Abeledo (2007) y Hurtado (2010) explican que en el ámbito del Conicet
surgió un pequeño número de asociaciones y fundaciones –integradas
mayormente por investigadores del Conicet– que estuvieron involucradas
en la malversación de fondos de la entidad.
[8]
El estaba originalmente programado para culminar en 1983, sin
embargo, la creciente inflación llevó a que se extendiera durante el gobier-
no radical mediante sucesivas prórrogas, terminando definitivamente en
1986 (, 1986). Pero esto estuvo lejos de marcar un fin en la relación
entre el y el Estado argentino. Aun antes de que finalizara el , el
gobierno de la Unión Cívica Radical comenzó a gestar un nuevo préstamo
para el sector.
El Programa Especial de Promoción en Ciencia y Tecnología:
democratización de la investigación científica y primeros indicios
del viraje hacia instrumentos de demanda tecnológica
Con el retorno de la democracia, y a pesar de las presiones presupuestarias
fruto de la deuda que dejó el último gobierno militar, el nuevo gobierno
buscó cambiar algunos aspectos de la y. En el Conicet, las transforma-
ciones que se llevaron a cabo pueden organizarse en tres grandes ejes: 1) el
ordenamiento institucional, que implicó la eliminación de procedimientos
de discriminación ideológica vigentes en el último gobierno militar, y la
reincorporación de investigadores exiliados; 2) el restablecimiento de los
vínculos con la universidad; y 3) la inclusión de actividades de vinculación
tecnológica (Aristimuño y Aguiar, 2015; Buschini y Di Bello, 2014; Del
Bello, 2007; Hurtado, 2010).
[8] La información completa del modus operandi de estas fundaciones está registrada en
el documento “Informe sobre hechos ocurridos en el . Período 1976-1983”
(Conicet, 1989).
29
REDES
, VOL. 25, Nº 49, BERNAL, DICIEMBRE DE 2019, PP. 15-46
Respecto al primer punto, en efecto, la falta de legitimidad del organis-
mo, producto de las malversaciones acaecidas en la administración anterior,
planteó la necesidad de incorporar mecanismos novedosos en la distribu-
ción de fondos para investigación. Por ello, a partir de 1984, se implemen-
taron los Proyectos de Investigación y Desarrollo () mediante
convocatorias públicas y evaluación por pares (Sadosky, 1989). Con esto,
los fondos dejaron de otorgarse de forma discrecional y exclusiva a investi-
gadores del Conicet y pasaron a asignarse mediante mecanismos competi-
tivos a grupos de investigación, evitando intermediaciones que en el pasado
dieron lugar a irregularidades (Conicet, 1984).
Respecto al segundo punto, se implementó el Sistema de Apoyo para
Investigadores Universitarios () que daba un estímulo económico a
aquellos investigadores que se desempeñasen en universidades nacionales.
Y finalmente, respecto del tercer objetivo, las nuevas autoridades del orga-
nismo buscaron abordar “el desafío de incrementar las vinculaciones entre
las investigaciones que promueve el organismo y el sector productivo”
(Sadosky, 1989: 35). Esta idea cobró súbitamente un interés inusitado, en
términos de Hurtado y Feld: “apareció como un problema urgente”
(Hurtado y Feld, 2008: 6). Buschini y Di Bello (2014) analizan en detalle
el surgimiento de esta cuestión en la década de 1980 y las principales medi-
das que se tomaron al respecto en el gobierno radical. Entre ellas, la más
destacada fue la creación, en 1984, del Área de Transferencia de Tecnología
dentro del Conicet.
Sin embargo, el nuevo gobierno enfrentaba graves restricciones presu-
puestarias que lo llevaron a solicitar una nueva operatoria crediticia con el
ni bien culminó la ejecución del . A fines de 1986 se aprobó un
nuevo préstamo por 151 millones de , en el marco del “Programa
Especial de Promoción en Ciencia y Tecnología”, también conocido como
(, 1988). En esta oportunidad, aproximadamente el 40% de los
fondos aportados –61 millones de – provendrían del y el 60% adi-
cional –90 millones de – del gobierno local. En este caso, los fondos
estarían dirigidos al financiamiento directo de investigaciones, compra de
equipos de laboratorio y formación de recursos humanos, entre otras par-
tidas de menor relevancia. Los instrumentos resultantes fueron distribuidos
en cuatro subprogramas a ejecutar por el Conicet.
El Subprograma , de financiamiento a , estaba en línea con los obje-
tivos de la segunda etapa del de promover fondos competitivos con
evaluaciones por pares. Adicionalmente, en sintonía con la mayor prepon-
derancia que el daba a la transferencia tecnológica se requería que el
25% de estos recursos fueran asignados a proyectos de ingeniería y que por
30 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
lo menos el 70% del total de los presenten altas probabilidades de trans-
ferencia inmediata de los resultados (, 1988). Este instrumento resultó
el elemento más importante del Programa en términos de montos, concen-
trando 92 millones de –más del 60% de los recursos totales–. Pero
como puede verse en la tabla 2, la mayoría de los recursos de este ítem fue-
ron aportados por la contrapartida local, aproximadamente un tercio. Este
es el primer caso en que el apoyó directamente el financiamiento de un
instrumento de promoción a la y en la Argentina.
En paralelo, el Subprograma tuvo como fin el financiamiento de 25
laboratorios nacionales de Investigación y Servicios () para que fun-
cionen como centros de apoyo a la investigación. Este subprograma recibió
26,4 millones de , que serían aportados en proporciones relativamente
similares entre los fondos del y los de la contraparte local. Por otro lado,
el Subprograma estuvo dirigido a la formación de recursos humanos, a
partir del otorgamiento de becas de capacitación en instituciones naciona-
les y en el extranjero (, 1988). Por lo tanto, estos dos últimos subpro-
gramas continuaron con la línea del en el sentido de proveer
financiamiento para infraestructura y formación de recursos humanos.
Finalmente, el Subprograma se constituyó de una serie de instrumen-
tos piloto para promover la comunicación entre las empresas y la comuni-
dad de investigación –y en especial, de las universidades–. Entre los
instrumentos contemplados en este subprograma figuraba la posibilidad de
Tabla 2. Instrumentos y montos presupuestados del bid ii
Componente Instrumento Financiamiento
bid Local Total
Millones
usd
% Millones
usd
% Millones
usd
%
Subprograma a pid 29,70 20,0 62,30 41,0 92,00 61,0
Subprograma b lanais 13,00 9,0 13,40 9,0 26,40 17,0
Subprograma c rrhh 5,00 3,0 8,10 5,0 13,10 9,0
Subprograma d Inst.
Tecnológico
1,00 1,0 5,00 3,0 6,00 4,0
Gastos administrativos
y financieros
12,30 8,0 1,20 1,0 13,50 9,0
Totales 61,00 41,0 90,00 59,0 151,00 100,0
Fuente: Elaboración con base en bid (1988).
31
REDES
, VOL. 25, Nº 49, BERNAL, DICIEMBRE DE 2019, PP. 15-46
constituir oficinas de interacción tecnológica, fondos de riesgo compartido,
dictar cursos y seminarios especializados, entre otros. No obstante, en su
calidad de proyecto “experimental”, los seis millones de dólares que recibió
esta categoría solo concentrarían el 4% del total de los fondos del Programa,
y serían aportados casi exclusivamente por la contraparte local.
En definitiva, el contribuyó, a partir de los , a consolidar el
sistema de concursos con evaluación por pares como mecanismo de asig-
nación de recursos públicos a la investigación científica. Los , sin embar-
go, habían comenzado a ser adjudicados con esta modalidad antes del
préstamo del . Como indica Mayorga (1997), este es un elemento que
el Banco incorporó como práctica general en sus subsiguientes operaciones
de préstamos, por ejemplo, en el préstamo de “Desarrollo Ciencia y
Tecnología” otorgado a Uruguay en 1991.
Por otro lado, mediante el Subprograma , y las condiciones de aplica-
bilidad de los , planteó por primera vez la necesidad de buscar herramien-
tas de vinculación tecnológica en línea con la segunda etapa de y del
banco. Pero el Subprograma recibió montos muy pequeños y las condi-
ciones de transferencia tecnológica de los resultaron más una expresión
de deseo que una realidad concreta. En este sentido, el conservó un
sesgo ofertista, o de apoyo al desarrollo de la ciencia sobre el vinculacionis-
mo y el desarrollo tecnológico que comenzaba a primar en la y del .
Finalmente, cabe enfatizar que ambas políticas habían comenzado en
1984 sin los fondos del . En este sentido, como explica el secretario de
y de ese entonces, el tendría “un carácter incremental sobre las
metas regulares del organismo en materia de financiamiento” (Sadosky,
1989: 46).
La formulación original del pmt i: creación de fondos tecnológicos
y mayor direccionamiento a la demanda tecnológica
En la década de 1990 se llevó a cabo una profunda transformación de las
normativas que regulan el fomento a la innovación y el cambio tecnológico
(Aristimuño, 2019). Más concretamente, la Ley Nº 23.877 de Promoción
y Fomento a la Innovación Tecnológica sancionada en 1990, creó la figura
de Unidades de Vinculación Tecnológica (), que son entes no estatales
constituidos para la identificación, selección y formulación de proyectos de
+, transmisión de tecnología y asistencia técnica. A grandes rasgos, son
ventanillas a través de las cuáles se puede acceder mercantilmente a las capa-
cidades contenidas en las distintas instituciones del complejo de y. La
32 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
creación de , además de direccionar el complejo a las necesidades del
sector productivo, perseguía una mayor participación del sector privado en
el financiamiento de las actividades de y. Cada contrato celebrado con
una no solo daba beneficios salariales a los recursos humanos que par-
ticipasen del servicio, también contribuía al “Fondo para la Promoción y
Fomento de la Innovación” que la misma Ley creaba.
La Ley Nº 23.877 también estableció el marco normativo para la pro-
moción estatal de la innovación dentro de las empresas, a través de subsi-
dios, créditos concesionales –incluso a tasa cero– y crédito fiscal. Uno de
los elementos novedosos de estos instrumentos era que la unidad ejecutora
de las actividades de innovación financiadas a través de fondos públicos
podía –y en algunos casos debía– ser la empresa privada (Aristimuño,
2019). Adicionalmente, en 1995, se sancionó la Ley Nº 24.572 de paten-
tes de invención y modelos de utilidad, la cual reglamentaba, de acuerdo
con la normativa de la Organización Mundial del Comercio, los derechos
de propiedad intelectual de las invenciones.
[9]
Estas reformas se llevaron a cabo en el contexto macroeconómico pro-
piciado por el Plan de la Convertibilidad que, en 1992, estabilizó la econo-
mía mediante un anclaje cambiario sobrevaluado con fuerte apertura de
importaciones. Esto llevó a una reducción de la protección efectiva para la
industria local, que enfrentó el ingreso de productos importados en condi-
ciones desfavorables. Y si bien al principio se creía que el programa neoli-
beral impulsaría automáticamente la modernización de las empresas locales,
pronto se hizo evidente que no era suficiente.
Así, desde la Secretaría de Programación Económica (), dependiente
del Ministerio de Economía y cuyo objetivo principal era la planificación y
coordinación estratégica de los esfuerzos estatales para el desarrollo econó-
mico, surgió la idea de crear un instrumento de apoyo a la modernización
tecnológica. Y, en vista de que las posibilidades de financiarlo desde el Tesoro
Nacional eran limitadas, la alternativa fue nuevamente el (Aguiar,
Aristimuño y Magrini, 2015; Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2018).
En ese momento, la comenzó negociaciones con el para una
operatoria destinada íntegramente a la modernización tecnológica. No obs-
tante, cuando la operatoria estaba pronta a aprobarse, la Secyt y el Conicet
insistieron en que debían ser incorporados.
[10]
Después de todo la Secyt era
[9] Para una discusión detallada de las principales controversias que rodearon la sanción
de esta ley véase Correa (2000).
[10] Vale la pena aclarar que en ese entonces, el secretario de y, Raúl Matera, era a su
vez presidente del Conicet dado que intervino el organismo en 1991 (Aristimuño, 2018).
33
REDES
, VOL. 25, Nº 49, BERNAL, DICIEMBRE DE 2019, PP. 15-46
el organismo de aplicación de la Ley Nº 23.877 y le correspondía la ejecu-
ción de instrumentos de fomento a la y. Además, el Conicet había sido
históricamente la institución beneficiaria de los programas del y aún
estaba ejecutando los fondos del . El resultado fue la división del pro-
grama en dos subprogramas: uno administrado por la y otro a cargo del
consorcio Secyt/Conicet (Aguiar, Aristimuño y Magrini, 2015; Aristimuño,
Aguiar y Magrini, 2018).
A fines de 1993, se firmó el por 190 millones de dólares, con un
aporte del 50% de los fondos a cargo del y el resto proveniente del pre-
supuesto nacional y del Banco de la Nación Argentina. El Subprograma 1
estuvo dirigido a la creación del primer fondo tecnológico del país: el Fondo
Tecnológico Argentino (), el cual ya estaba contemplado en la Ley
Nº 23.877 de 1990. El Subprograma 2, en cambio, continuó el financia-
miento de los del Conicet, iniciados con el , e incorporó una línea
adicional destinada a financiar Proyectos de Vinculación Tecnológica ()
de la Secyt en línea con lo propuesto por la Ley Nº 23.877.
El recibió el 42% de los recursos totales, aportados en partes
iguales por el y la contraparte local. Estos recursos eran para financiar
tres líneas de crédito concesional, es decir, préstamos con tasas de interés y
Tabla 3. Instrumentos y montos presupuestados del pmt i
Componente Instrumento Financiamiento
bid Local Total
Millones
usd
% Millones
usd
% Millones
usd
%
Subprograma 1
fontar en spe
Línea 1 (bna) 29,50 15,6 29,50 15,6 59,00 31,2
Línea 2 (bna) 3,00 1,6 3,00 1,6 6,00 3,2
Línea 3
(Presupuesto)
7,50 3,9 7,50 3,9 15,00 7,8
Total Subprograma 1 40,00 21,1 40,00 21,1 80,00 42,2
Subprograma 2
Secyt / Conicet
pvt (Secyt) 21,72 11,4 19,28 10,1 41,00 21,5
pid (Conicet) 25,00 13,2 19,00 10,0 44,00 23,2
Total Subprograma 2 46,72 24,6 38,28 20,1 85,00 44,7
Costos financieros y
administrativos
8,28 4,4 16,72 8,8 25,00 13,2
Total Programa 95,00 50,0 95,00 50,0 190,00 100,0
Fuente: Elaboración basada en bid (1994).
34 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
condiciones de pago más accesibles que las del mercado, así como períodos
de gracia y amortización más extensos. En el programa se estipulaba que el
funcionaría como banca de segundo piso, y el Banco de la Nación
Argentina () como banca de primer piso. Así era el acuerdo porque, en
ese momento, el no apoyaba instrumentos otorgados de manera directa
por el Estado (Aguiar, Aristimuño y Magrini, 2015). Los funcionarios
argentinos, en cambio, como se desprende de las entrevistas a informantes
clave y del andamiaje montado por la Ley Nº 23.877 sancionada solo algu-
nos años antes, preferían que el funcionara como banco de primer
piso. En este punto, los especialistas del lograron imponer su visión
sobre la de los funcionarios argentinos.
La Línea 1 del financiaba hasta el 80% del costo de proyectos
de innovación tecnológica que provinieran de empresas privadas y era de
reembolso total obligatorio. Esta línea representó originalmente el compo-
nente más importante en términos de montos, ya que los 59 millones de
que le fueron asignados significaron el 31% de los fondos totales del
y el 73% de los fondos del .
Por otro lado, la Línea 2 financiaba hasta el 60% del costo de proyectos
de alto riesgo, mediante créditos con devolución contingente. Si el proyec-
to resultaba en éxito, se devolvía el crédito y si fracasaba por causas técnicas
no imputables a la empresa se condonaba parcialmente la deuda. La alter-
nativa a este tipo de créditos eran Aportes No Reembolsables (), sin
embargo, el , en ese momento, no aprobaba la entrega de subsidios para
innovación tecnológica. Esta línea solo acaparó el 3% de los fondos del
. En conjunto, estas dos líneas constituían las alternativas de crédito para
el sector privado que ejecutaran sus proyectos de innovación sin necesidad
de la intermediación de instituciones públicas del complejo de y.
Finalmente, la Línea 3 era de reembolso total obligatorio y estaba diri-
gida a proyectos tecnológicos que fueran desarrollados por instituciones
públicas no universitarias que prestasen servicios al sector privado. Esta
línea totalizó 15 millones de , el 8% del total del .
Los condicionamientos que el puso a los fondos del fueron
bastante más leves en el caso del Subprograma 2 destinado al consorcio
Secyt/Conicet. Así, mientras que con el se estaban creando institu-
ciones e instrumentos, en el Subprograma 2 los fondos estaban destinados
a financiar instrumentos preexistentes y para los que ya había experiencia
de ejecución. De esta manera, los de la Secyt, ya contemplados en la
Ley Nº 23.877, permitían financiar con créditos a tasa cero proyectos pre-
sentados por asociadas a empresas que se comprometían a adquirir o
licitar los resultados de la investigación. El Subprograma se operaba median-
35
REDES
, VOL. 25, Nº 49, BERNAL, DICIEMBRE DE 2019, PP. 15-46
te una subvención a la para que desarrollara el proyecto y, si era exito-
so, la empresa se comprometía a comprarlo y, por ende, cubría los costos
del proyecto, pero sin pagar el costo financiero ni asumir los riesgos de fra-
caso. Estas condiciones generaron una clara asimetría con los créditos que
otorgaba el con el mismo fin y con tasa de interés positiva (Del
Bello, 2014).
Finalmente, la parte del Subprograma 2 destinada al Conicet fue diri-
gida al financiamiento de los bajo el régimen de evaluación por pares
inaugurado en el . La única novedad sería que, en este caso, solo aten-
derían proyectos de transferencia inmediata al sector privado como bienes
públicos. Este tipo de proyectos se distinguían de los no solo por el
hecho de ser subsidios en sentido estricto, sino también por tener una lógi-
ca de origen inverso. En el contrato programa se enuncia esta característica
del siguiente modo:
Mientras que en los la iniciativa del proceso de innovación parte de una
empresa que tiene identificada y formulada alguna necesidad concreta y
acude al sistema científico para resolverla, en estos [los ] la iniciativa
parte más bien de los medios científicos y tecnológicos, que ofrecen a la
empresa las posibles aplicaciones de su investigación (, 1994:14).
De este modo, la formulación original del reflejó con claridad el vira-
je en las prioridades del a promocionar el desarrollo tecnológico sobre
la investigación científica. Todos los instrumentos que se apoyaron en este
programa tenían un horizonte de aplicación en el sector productivo. A su
vez, los instrumentos que se financiaron iban en línea con lo pregonado por
la tercera etapa de la y del en la cual se comprendía que el Estado
debía limitarse a financiar los desarrollos tecnológicos que ejecutaban las
empresas privadas, o que las empresas privadas soliciten a organismos públi-
cos, desde una perspectiva “horizontal/imparcial”, en lugar de “vertical/tra-
dicional”. Los funcionarios argentinos compartían esta visión (Aguiar,
Aristimuño y Magrini, 2015).
Sin embargo, la formulación original del presentaba serias deficien-
cias. Por un lado, la Secyt y el Conicet atendían propósitos similares a los
del con instrumentos que ya poseían anteriormente y que presen-
taban mejores condiciones a los de la novedad institucional. Asimismo, el
estaba operando desde la del Ministerio de Economía, cuyas
funciones eran de planificación y no de ejecución (Aristimuño y Aguiar,
2015). Por otro lado, al poco tiempo de andar se hicieron evidentes algunas
debilidades en la formulación de los instrumentos. Los prestatarios de la
36 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
Línea 2 de crédito contingente del , en la práctica, se esforzaban por
demostrar el fracaso técnico del proyecto para así evitar devolver la totali-
dad del préstamo, lo cual llevaba a que la línea funcionara como una sub-
vención, pero con un mayor costo administrativo. También se mostraban
dificultades con los y los pues, a pesar de que se financiaron varios
proyectos con algún tipo de aval empresario, este fue, en la práctica, pura-
mente formal y no se registró un flujo significativo de transferencia tecno-
lógica (Aristimuño, Aguiar y Magrini, 2017). Todos estos elementos,
sumado al cambio de autoridades en la Secyt, llevaron a que se comenzara
a pensar en una reestructuración del .
La reformulación del pmt i: nueva institucionalidad en el sector de cyt
En 1996 los funcionarios que habían impulsado la creación del en
la desembarcaron en la Secyt y encararon un programa de reformas para
el sector. El primer paso fue la elaboración de un diagnóstico que fue plas-
mado en el documento “Bases para una política científica y tecnológica”
(Secyt, 1996). Del mismo se desprendían recomendaciones que pueden
resumirse en: 1) diferenciar institucionalmente las funciones de definición
de agendas, promoción y ejecución de actividades de y; 2) transparentar
e incluir mecanismos competitivos y de evaluación externa en los sistemas
de asignación de fondos y de selección de recursos humanos; 3) prestar
atención diferenciada a la política tecnológica (Aristimuño y Aguiar, 2015).
Estas ideas sirvieron de fundamento para las reformas que luego se enca-
raron en el sector (Del Bello, 2014). La principal consecuencia de estas
reformas fue la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y
Tecnológica (y) que concentró el objetivo de promoción de la acti-
vidad de y. Para ello, se buscó canalizar los instrumentos de financia-
miento en dos fondos bajo la estructura de la y: el , para
financiar innovación y cambio tecnológico, y el Fondo para la investigación
Científica y Tecnológica (), para investigación científica básica y
aplicada (Aristimuño y Aguiar, 2015).
Todas estas reformas solo fueron posibles mediante la renegociación de
las condiciones del con el . A partir de la reformulación del pro-
grama, la y, con sus dos fondos, pasó a ser la única institución a cargo
de los fondos del . De este modo se le quitó a la Secyt y al Conicet los
fondos que se le habían asignado por medio del Subprograma 2. Los
cuya ejecución estaba a cargo del Conicet, pasaron a la órbita del ,
el cual, además, sumó un nuevo instrumento de promoción a la investiga-
37
REDES
, VOL. 25, Nº 49, BERNAL, DICIEMBRE DE 2019, PP. 15-46
ción científica: los Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica
(). Esta inclusión fue clave para garantizar la aceptación de la y
por parte de la comunidad académica, ya que con los se incrementaron
en gran medida los recursos totales para subvencionar proyectos de investi-
gación. Los terminaron duplicando el financiamiento para los al
final del período, posicionándose como el principal instrumento para la
investigación científica en el país (Aristimuño, 2018; Aristimuño y Aguiar,
2015; Codner etal., 2006). Y en línea con ello, mientras el monto de los
del Conicet era, en esos años, de alrededor de 3 mil dólares, los de
la y alcanzaban los 50 mil, lo que contribuyó a ganar apoyo entre los
investigadores del Conicet, que originalmente vieron en la creación de la
y una intervención que afectaría la autonomía de la institución.
Adicionalmente, en la reformulación, se eliminaron algunas líneas ori-
ginalmente pactadas con el fin de crear nuevas. Así, los montos de la Línea
2 y de los se distribuyeron en dos instrumentos: por un lado, para
financiar los ya mencionados y, por otro lado, dentro del se
dio origen a la Línea 4 de Proyectos de Innovación Tecnológica (), que
subvencionaría ideas altamente innovativas presentadas por entes privados
o públicos productores de bienes y servicios, o por .
En definitiva, la nueva estructura de fomento a la y que quedó plas-
mada en el reformulado se sintetiza en la tabla 4.
Tabla 4. Instrumentos del pmt i luego de su reformulación en 1996
anpcyt
fontar
Línea 1 – Financiamiento a empresas con reembolso total obligatorio
Línea 3 – Financiamiento a instituciones
Línea 4 – Proyectos de Vinculación Tecnológica (pvt)
foncyt
Proyectos de Investigación y Desarrollo (pid)
Proyectos de Investigación Científico-Tecnológica (pict)
Fuente: Elaboración basada en documentos oficiales, bid (1999) y gactec (1997; 1999).
REFLEXIONES FINALES
Este trabajo se propuso reflexionar sobre el rol que cumplió el en la
evolución de la y de la Argentina a lo largo de veinte años, en donde
se negociaron tres operatorias de préstamo. La conclusión principal que
se desprende del análisis es que dichas operaciones tuvieron un importan-
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te impacto sobre el complejo local de y, especialmente sobre el creci-
miento relativo, legitimación e institucionalización del Conicet, la Secyt
y la y.
Sin embargo, los préstamos del analizados no persiguieron sistemá-
ticamente un mismo fin. Mientras que el y el estuvieron diri-
gidos a fortalecer distintos aspectos del Conicet, el , especialmente
tras su reformulación en 1996, tendió a debilitar la posición relativa de
dicho organismo dentro del complejo local de y y reforzar, en cambio,
la de la y. Pero incluso el y el tuvieron diferencias impor-
tantes entre sí y tendieron a fortalecer aspectos distintos del Conicet. El
, aún enmarcado en una concepción lineal ofertista de la innovación, sir-
vió para reforzar la infraestructura del organismo y permitirle un alcance
territorial sin precedentes. El , en cambio, estuvo principalmente diri-
gido a fortalecer un instrumento, los , que dotó de una mayor horizon-
talidad y criterios competitivos al organismo.
Como se observó, el no tuvo a lo largo del período de análisis una
misma y, sino que la misma fue cambiando siguiendo –y ayudando a
constituir– el discurso experto en estas temáticas. A grandes rasgos, las tres
operatorias con la Argentina estudiadas en este artículo siguen dicha evo-
lución. En este sentido, el puede enmarcarse en un modelo lineal ofer-
tista, pues sirvió para el financiamiento de infraestructura en el organismo
científico por excelencia, el Conicet. El , aunque aun conteniendo un
fuerte sesgo ofertista en su diseño, incluyó elementos que buscaban direc-
cionar a la comunidad científica a las demandas tecnológicas del sector pro-
ductivo. Esencialmente el Subprograma y la condición de que los
debían tener como horizonte la transferencia de tecnología al sector priva-
do, aunque en la práctica, ese requisito era escasamente satisfecho.
Finalmente, el firmado a principios de la década de 1990 y reformu-
lado hacia mediados de esa misma década, fue el programa que más buscó
atender y vigorizar la demanda tecnológica. Además, en sintonía con la
política del en esos años, el y los instrumentos que puso en mar-
cha la Secyt en la década de 1990, tomaban al como su marco concep-
tual y replegaban al Estado a un rol de financiador de los esfuerzos
tecnológicos privados con criterios “horizontales/imparciales”.
Pero, más allá de esta tendencia general, debe reconocerse que el no
solo financió instituciones o instrumentos que se condijeran con su y
del momento. En este sentido, la inclusión de los en la reformula-
ción del en 1996 es ejemplar, ya que el aceptó financiar algo que
no figuraba entre sus prioridades del momento, entendiendo que era clave
para permitir una reconfiguración institucional que garantizara la perma-
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nencia de la y dentro del complejo de y argentino. Otro ejemplo
es el sesgo ofertista que mantuvo el a pesar de que el banco ya había
avanzado a la segunda etapa de su y y enfatizaba la importancia de ins-
trumentos de vinculación y transferencia tecnológica.
En estos casos se puede ver que el no se relacionó con el gobierno
argentino desde la imposición. Más bien tomó nota de las necesidades expre-
sadas por el gobierno de cada momento y facilitó sus recursos para alcanzar
los objetivos propuestos, aun cuando iban en contra de su propia y.
Una faceta distinta del modo de intervención del se puede apreciar,
en cambio, en las condiciones impuestas al funcionamiento del con
la firma del . El , a contramano de la visión de los funcionarios
locales, exigió que el funcionara como banco de segundo piso y,
originalmente, vetó la posibilidad de entregar aportes no reembolsables con
sus fondos, impulsando en cambio una línea de créditos de devolución con-
tingente. Al respecto, aunque inicialmente los funcionarios locales se amol-
daron a las condiciones del , a la luz de los resultados de ejecución, los
mismos lograron ponderar su visión en la mesa de negociación, habilitando
un instrumento de subsidio a la innovación.
Por lo tanto, en general, el intervino en las decisiones de y des-
de el consenso y la negociación. El tuvo flexibilidad ante los requeri-
mientos locales, y, a lo largo de los veinte años analizados, se fue adaptando
a los cambios en el contexto local. Esto no significa que se conciba al
como un organismo neutral, mero financiador, en la construcción de las
y, sino postular que las mismas fueron producto de una negociación
entre las partes involucradas. Se coincide con Tussie (2000), cuando afir-
ma que los bancos multilaterales de crédito se constituyen en los “diseña-
dores” de las sociedades de los países prestatarios. Pero se considera que la
forma en la que el interviene en las políticas del sector no puede com-
prenderse desde el esquema de un polo activo –el banco– exportador de
modelos de política y un polo pasivo –el gobierno local– mero importador
de dichos modelos.
Al respecto, en los tres créditos se encontró a actores locales que bus-
caban realizar sus intereses a través del financiamiento que facilitaba el .
También se observó cómo esos requerimientos eran negociados hasta
alcanzar un consenso entre los funcionarios locales y los funcionarios y
expertos del .
En este sentido, es posible concebir al como un actor cuya capaci-
dad financiera se vuelve determinante en la resolución de tensiones y con-
flictos internos. Ejemplo de ello es la voluntad del gobierno de facto
transcurrido entre 1976 y 1983 de fortalecer al Conicet como mecanismo
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para debilitar a las grandes universidades y con ello lo que era considerado
un foco de politización y subversión. En este sentido, el préstamo
posibilitó dos procesos históricos inescindibles: la expansión/descentraliza-
ción del sistema del Conicet y la contracción de las universidades naciona-
les (Bekerman, 2018). Cabe aclarar, como se vio, que esa política de
descentralización del Conicet en el interior también contó con apoyo de
parte de la comunidad científica (Feld, 2011).
Otro ejemplo surge de la gestión que se inició en 1996 en la Secyt. La
nueva gestión quería separar las funciones de diseño de políticas, promo-
ción y ejecución de y. Lo cual implicaba quitarle al Conicet la centrali-
dad que había obtenido dentro del complejo de y argentino en las últimas
décadas. Esto llevó a la creación de nuevas instituciones y fondos que, desde
la perspectiva de algunos miembros de la comunidad académica, tenían
como fin desfinanciar al Conicet y perjudicar a la comunidad científica en
general (Aguiar, Aristimuño y Magrini, 2015). Sin embargo, la creación de
los con fondos del permitió crear nuevos consensos hacia el inte-
rior del complejo de y y dar continuidad a la novedosa y.
De esta manera el se constituyó en un organismo que, a partir de
su financiamiento y su reconocimiento como organismo internacional en
América Latina, permitió llevar adelante transformaciones en el complejo
de y local apoyando los intereses de uno u otra facción nacional. Es decir
que, frente a conflictos internos preexistentes, el , a partir de sus fondos
y la actuación de sus expertos, terminó por “desempatar” situaciones de
conflictos entre diferentes grupos locales que tenían distintas posturas sobre
la arquitectura institucional deseable para las y a nivel nacional.
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46 DIEGO AGUIAR / FRANCISCO ARISTIMUÑO / FABIANA BEKERMAN / NICOLAS MAGRINI
Entrevistas
Abeledo, Carlos: Presidente del Conicet (1984-1989) y funcionario (1989-
1999). Entrevista: Diego Aguiar. Realizada en 2014.
Borda, Marta: Coordinadora del Programa de Reforma de la Educación
Superior (1993-1994) y Presidenta del (1995-2003). Entrevistas:
Diego Aguiar y Francisco Aristimuño. Realizadas en 2014 y 2015.
Casaburi, Gabriel: Funcionario del . Entrevista: Diego Aguiar. Realizada en
2014.
Del Bello, Juan Carlos: Subsecretario de Estudios Económicos (1991/93),
Secretario de Políticas Universitarias (1993/96), Secretario de Ciencia y
Tecnología (1996/99), Interventor del Conicet (1996/97). Entrevista:
Diego Aguiar y Francisco Aristimuño. Realizadas en 2013, 2014 y 2015.
Dellacha, Juan: Subsecretario de Políticas y Planificación de la Secyt (1989-
1995), miembro del Directorio de la y (1996-1999). Entrevista:
Diego Aguiar y Francisco Aristimuño. Realizadas en 2013 y 2014.
Mac Donald, Isabel: Funcionaria del Conicet y Secyt (1992-1996), jefa de ase-
sores del Interventor del Conicet (1996-1997), asesora de la Secretaría de
Políticas Universitarias (1995-1996), jefa de asesores del directorio del
Conicet (1997-1998). Entrevista: Francisco Aristimuño. Realizada en 2014.
Mariscotti, Mario: Presidente de la y (1997-1999). Entrevista: Francisco
Aristimuño. Realizada en 2014.
Pereyra, Ana: Funcionaria Secyt. Entrevista: Francisco Aristimuño. Realizada
en 2015.
Rivas, Gonzalo: Funcionario del (-). Entrevista: Diego Aguiar.
Realizada en 2014.
Ventura, Juan Pablo: Consultor del . Entrevista: Diego Aguiar. Realizada
en 2014.
