Revista Redes 52 – ISSN 1851-7072
Estructuras de implementación de las políticas CTI
en América Central (1979-2020): una aproximación
comparativa desde el análisis de redes de política
pública
1
Ronny J. Viales Hurtado
*
Ronald Sáenz Leandro
**
Marco Garita Mondragón
***
Resumen
Con base en la revisión exhaustiva de los programas de gobierno en materia científica,
el artículo analiza la configuración histórica de las estructuras de implementación de
las políticas de ciencia, tecnología e innovación en América Central entre 1979 y 2020,
1
Esta investigación se ha llevado a cabo con financiamiento del Programa Ambiente, Ciencia,
Tecnología y Sociedad (ACTS), Intersección entre Historia Ambiental y Estudios Sociales de la Ciencia,
la Tecnología y la Sociedad (CTS) del Centro de Investigaciones Históricas de América Central (CIHAC)
de la Universidad de Costa Rica.
*
Programa Ambiente, Ciencia, Tecnología y Sociedad en el Centro de Investigaciones Históricas de
América Central (CIHAC), de la Universidad de Costa Rica. Correo electrónico:
ronny.viales@ucr.ac.cr
**
Centro de Investigaciones Históricas de América Central (CIHAC) e Instituto de Investigaciones
Sociales (IIS) de la Universidad de Costa Rica. Correo electrónico: ronald.saenz@ucr.ac.cr
***
Centro de Investigaciones Históricas de América Central (CIHAC), de la Universidad de Costa Rica.
Correo electrónico: marco.garita@ucr.ac.cr
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desde una perspectiva CTS. Este estudio exploratorio utiliza el análisis de redes de
política pública para identificar los componentes de intervención diseñados en los
programas nacionales de política científica y, a partir de un enfoque cíclico, propone
una tipología basada en evidencia para la síntesis de los sectores y actores
involucrados en las etapas de implementación. Para concluir, se resaltan algunas
tendencias principales para la región centroamericana en materia de políticas CTI y
se plantean algunos desafíos y dificultades para la reconstrucción diacrónica de redes
de política pública con intención comparativa.
Palabras clave
AMÉRICA CENTRAL; COHESIÓN SOCIAL; IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS; POLÍTICAS
CIENTÍFICAS; REDES DE POLÍTICA.
Introducción
En principio, el análisis de las políticas públicas parte de una preocupación básica: la
orientación para la investigación de manera que esta pueda resultar útil para la acción
(Meny y Thoenig, 1992). En sus inicios, hacia la década 1930, el enfoque de políticas
públicas versaba sobre las cuestiones metodológicas, o bien sobre la creación de
herramientas al servicio de la Administración y de los políticos, relegando a un
segundo plano las preocupaciones teóricas. Así, la llamada policy science nació para
orientar la acción y no para detenerse a pensarla o a cuestionarla.
De manera evidente, en la actualidad, esta posición es insostenible, ya que se
hace necesaria la reflexión en torno a los vacíos, tanto teóricos como prácticos, que
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surgen en la implementación de soluciones que favorezcan algún resultado orientado
a la potenciación del bienestar social. En un contexto de “sociedad tecnológica”
(Queraltó, 2003), o bien, de capitalismo mundial tardío basado en la economía del
conocimiento (Marquina, 2014), resulta inconcebible la formulación de políticas
públicas para el desarrollo sin tomar reflexionar sobre el papel central que juega la
ciencia, las tecnologías de la información y de la comunicación, así como la producción
del conocimiento, tanto en los centros como en las periferias globales. En esta línea,
el estudio de las políticas científicas, tecnológicas y de innovación (CTI) en
Latinoamérica debe constituirse en un campo de estudio con perspectiva de
trayectoria, que potencie el desarrollo de políticas científicas para la cohesión social.
(Casas, 2012; Viales, 2016).
Este trabajo parte de la perspectiva del campo de estudios sobre ciencia,
tecnología y sociedad (CTS) y se propone dos preguntas de investigación como
acercamiento inicial empírico al tema: ¿cuáles son los actores que participan de las
estructuras de implementación de políticas científicas?, y en segunda instancia ¿cómo
son estas estructuras en términos de conexiones y relaciones entre los actores
participantes? Ambas buscan complementar el objetivo general de identificar y
caracterizar las estructuras de intervención diseñadas para implementar las políticas
de CTI en América Central, entre 1979 y 2020. Esto con el fin práctico de proponer
una tipología, con énfasis comparativo, que ayude a sintetizar las complejas redes de
política pública que han marcado las tendencias de implementación en las respectivas
políticas científicas de los países en estudio.
América Central es una región que ha escapado de la atención de la academia
en relación a los estudios de política pública en ciencia y tecnología. Usualmente se
concibe a la década de 1970 como la época en donde se desarrolló un proceso de
concientización sobre el tema en América Latina. Sin embargo, ese desarrollo se
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circunscribió especialmente en países como Argentina, México y Brasil, que fueron
los principales exponentes del llamado Pensamiento latinoamericano sobre ciencia y
tecnología y sociedad (PLACTS). América Central también se nutrió de esas ideas,
por medio de las redes transnacionales en las cuales estaba inserto el Instituto
Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI), que durante el
auge del desarrollismo en la región, fue el principal ente en impulsar la creación de
políticas sobre el tema (Viales, Sáenz y Garita, 2021a). Sin embargo, los esfuerzos
del ICAITI no culminaron en la creación de algún tipo de institucionalidad temática en
la región o en el desarrollo de políticas explícitas sino más bien se limitó a financiar
investigación sobre diferentes ramas industriales y a estudiar la infraestructura
científica regional. No es sino hasta finales de los 70s (en Costa Rica), pero
especialmente en la década de 1990, cuando la región, buscando aprovechar las
oportunidades económicas de la apertura comercial, se plantea la cuestión de la
tecnología como un valor estratégico. Ese contexto explica que las políticas CTI hayan
omitido la cohesión social como uno de sus principales baluartes y más bien
enfatizaran el desarrollo económico de los países, o más bien, de algunos sectores
específicos de la sociedad, debido a que el interés en CTI en la región coincidió con
la reestructuración económica e institucional neoliberal. Considerando ello, en este
artículo analizaremos una dimensión específica de las políticas CTI en América
Central: los actores detrás de su formulación.
El artículo se divide en cuatro secciones principales. La primera, ubica de manera
histórica la problemática para la región de estudio. La segunda y la tercera dan cuenta
del enfoque analítico utilizado y del mapeo de estudios de referencia con perspectiva
comparada. Por último, con base en la evidencia de las fuentes primarias utilizadas
en este trabajo, se realiza un recuento descriptivo de los programas nacionales y se
propone una tipología para el estudio de las estructuras de implementación de política
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científica en América Central. Las reflexiones finales dialogan con las tendencias
principales para la región de estudio y comenta algunos desafíos y dificultades para
la reconstrucción diacrónica de redes política pública.
El contexto de las políticas de ciencia, tecnología e
innovación en América Central
La cuestión de las políticas de ciencia, tecnología e innovación empezó a cobrar
importancia en América Central en la década de 1960, en el contexto del auge de las
tesis desarrollistas que estaban teniendo una importante influencia en América Latina.
Estas incentivaron la participación del Estado en la implementación de diferentes
programas que tuvieron el objetivo de desarrollar la industria interna como estrategia
para el desarrollo económico y social. En ese contexto, se dio un aumento notable de
la burocracia y de la capacidad organizativa de los Estados, y se empezaron a
dilucidar los primeros atisbos de la capacidad de promoción de las políticas científicas
en la región (Viales, 2010: 28).
De acuerdo con Albornoz (1997), las políticas científicas no se han mantenido
estáticas y han cambiado con el tiempo, evidenciando su relación con los diferentes
contextos políticos, económicos y sociales, por lo que identifica tres etapas para su
desarrollo, a partir de la segunda posguerra. En la primera etapa, a partir de la década
de 1950, surge un creciente interés por la actividad científica y se realizan algunas
políticas públicas dirigidas fundamentalmente por el modelo de investigación básica.
Una segunda etapa, que abarca especialmente la década de 1960, se caracteriza por
la generalización de las políticas públicas destinadas a la temática y por la
incorporación de objetivos socioeconómicos ligados a la actividad científica y
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tecnológica. La tercera etapa que identifica el citado autor surge con la crisis del
paradigma desarrollista y el auge del neoliberalismo, especialmente en la década de
1990, lo que ocasionó un giro economicista en las políticas públicas de Ciencia y
Tecnología, que ha impregnado a la cuestión de un enfoque tecnócrata y racionalista,
y que ha dejado de lado cuestiones elementales ligadas a las políticas públicas como
el poder o los intereses particulares. Eso ha influido en la creación de políticas
orientadas, casi exclusivamente, por los conceptos de innovación y competitividad
(Albornoz, 1997: 95-109) lo que ha provocado que gran parte de los países
latinoamericanos adopten criterios similares basados en el dominio de lo económico
sobre la tecnología; el acuerdo sobre las prioridades futuras; en torno a la
globalización de la creación y difusión del conocimiento; sobre el incremento de los
costos de la tecnología y la investigación; y en torno al papel central de los organismos
nacionales e intergubernamentales en la definición e implementación de las agendas
políticas científicas (Albornoz, 2007: 58).
Para el caso particular de América Latina, se ha identificado una periodización
específica que, a grandes rasgos, no contradice la propuesta de Albornoz. Renato
Dagnino, Hernán Thomas y Amílcar Davyt (1996), plantean dos grandes momentos
históricos relacionados con el pensamiento en Ciencia y Tecnología, uno entre las
décadas de 1960 y 1970 y otro entre las décadas de 1980 y 1990. El primer periodo
se caracteriza por la creación de políticas basadas en el modelo ofertista y por la
búsqueda de mayor autonomía tecnológica por medio del desarrollo científico local;
mientras que el segundo periodo focaliza el papel de la esfera privada y el mercado
en la definición de las políticas en Ciencia y Tecnología (Dagnino et al., 1996: 16-34).
En ambas interpretaciones se concibe la década de 1980 como una época de
cambio en la lógica de las políticas científicas en América Latina. Sin embargo, la
relación entre los contextos económico, político y social centroamericanos de esa
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época, articularon una dinámica particular. La crisis de la deuda externa y las guerras
civiles provocaron que la mayoría de los estados de la región no desarrollaran una
institucionalidad específica, orientada a la ciencia y la tecnología, hasta la década de
1990, cuando se firman los acuerdos de paz y se inicia la denominada “transición
democrática”. Bajo ese nuevo contexto, se crearon carteras ministeriales y órganos
rectores
2
dedicados a la planificación en materia de ciencia y tecnología.
Esa nueva institucionalidad coincidió con grandes transformaciones económicas.
Durante los mejores años del desarrollismo, los estados centroamericanos dedicaron
grandes esfuerzos para articular industrias nacionales que, de acuerdo con las tesis
de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), debían estimular el
crecimiento económico y el desarrollo en un marco proteccionista (Molina, 1977). Así,
las diferentes economías regionales incentivaron un proceso de industrialización por
sustitución de importaciones (ISI) y estimularon el Mercado Común Centroamericano
(MCCA). Sin embargo, ese desarrollo “hacia adentro” tuvo un alcance limitado y
reforzó la dependencia de la inversión extranjera directa y del mercado internacional,
luego de la crisis del Mercado Común Centroamericano. La crisis económica, social y
política de la década de 1980 afectó seriamente a las economías de la región y
favoreció la adopción de las tesis neoliberales, que se profundizaron a partir de la
década de 1990, con la implementación de diferentes reformas económicas y políticas
orientadas a la apertura comercial de la región. De acuerdo con estas, el crecimiento
económico se basaría en las exportaciones, fundamentalmente de “productos no
tradicionales de mercado” y no ya en la estrategia de ISI, es decir, se volvió a un
2
El Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICIT) de Costa Rica se
crea originalmente en el año 1972, sin embargo, a partir de la década de 1990 sufre importantes
transformaciones.
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modelo basado en el crecimiento “hacia afuera” (Bulmer, 1999). Con esta orientación,
los países adoptaron una estrategia de atracción de inversión extranjera directa, por
medio de la creación de diversos incentivos fiscales y de parques industriales, con el
objetivo de aumentar y diversificar las exportaciones. Eso estimuló la inserción de
empresas de base tecnológica en la región, como el caso de la empresa transnacional
Intel Corporation en Costa Rica en 1997 (Hidalgo, 2003: 160-162).
Ese nuevo contexto económico ha incidido fuertemente en las políticas públicas
centroamericanas y, particularmente, en las relacionadas con ciencia, tecnología e
innovación. De acuerdo con Morales y Rivera (1994), en este campo se tomaron
medidas orientadas a reestructurar el sector e impulsar algunas áreas estratégicas,
por medio de:
• La formulación y ejecución de Políticas Nacionales en Ciencia y Tecnología;
• La potenciación del desarrollo científico y tecnológico a raíz de la estructuración de
la economía mundial;
• La modernización de los sectores productivos;
• La divulgación y la promoción de la Ciencia y la Tecnología;
• La integración regional en Ciencia y Tecnología a nivel centroamericano.
Un análisis más detallado de las diferentes políticas desarrolladas en el periodo 1979-
2020, que está en proceso, ha demostrado que ha existido un déficit democrático en
su definición y formulación, ya que la sociedad civil prácticamente no ha sido tomada
en cuenta en los diferentes programas nacionales de desarrollo en Ciencia y
Tecnología; en contraste, el sector privado, las redes corporativas y la élite académica
han tenido un papel preponderante en su elaboración (Viales, Sáenz y Garita, 2021b).
Ese fenómeno también ha sido resaltado en otras investigaciones en donde se analiza
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la conformación de diferentes espacios de discusión y elaboración de la política
pública, donde se ha destacado la influencia de algunos think tanks e intereses
privados en la estrategia científica y tecnológica (Viales y Granados, 2010; Blanco,
2011; Viales et al., 2012; Guerrero, 2017). Esa visión top down ha dominado las
diferentes etapas de la formulación de la política científica, incluso en países donde,
retóricamente, se ha planteado la participación ciudadana como un valor fundamental,
como en el caso de la Venezuela chavista (ver Mercado et al., 2014), lo que ha
repercutido en una visión economicista de la ciencia y la tecnología, dejando de lado
su potencial para la cohesión social.
La inversión en Ciencia y Tecnología de la región centroamericana es de las más
bajas de América Latina. Considerando que las estadísticas disponibles son muy
disímiles entre sí, el gasto en I+D en la región, entre 1990 y 2007 nunca llegó a
sobrepasar el umbral del 1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) regional. Los
mejores indicadores en ese rubro son los de los años 2000, 2014 y 2017, cuando la
inversión total alcanzó un 0,83 por ciento del PIB regional. En ese último año, el
promedio de América Latina y el Caribe fue de un 0,64 por ciento, sin embargo, si se
elimina el peso relativo de Costa Rica, la inversión centroamericana cae a un 0,40 por
ciento del PIB regional, lo que evidencia el liderazgo actual de ese país en ese
indicador. De hecho, como muestra el Gráfico 1, ese liderazgo se debe, en parte, a la
caída de la inversión que sufrió Panamá a partir del año 2002.
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Gráfico 1. América central: gasto en I+D en relación con el PIB (1990-2017)
(PPC) (en porcentajes)
PPC: Paridad de Poder de Compra.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología
(http://www.ricyt.org).
En diferentes investigaciones se ha determinado que la mayor parte de la inversión
en Ciencia y Tecnología realizada en América Central ha sido financiada y ejecutada
por las universidades -en su mayoría públicas- y por las instituciones estatales. La
investigación realizada por Costa Rica en 1981 fue desarrollada primordialmente por
las universidades públicas, las cuales concentraron el 75,5 por ciento de
investigaciones activas para ese año, mientras que los centros de investigación
gubernamentales realizaron un 19,8 por ciento y los centros privados de investigación
apenas desarrollaron un 4,7 por ciento de la investigación total (Chaparro et al., 1982).
Ese fenómeno no había cambiado mucho hacia finales de ese decenio, cuando
Jacques Gaillard determinó que en ese país prácticamente no existía investigación
privada (con la notable excepción de las ciencias sociales) (Gaillard, 1991: 146). Hacia
el año 2011, la situación seguía siendo similar: solo el 21,4 por ciento de la
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Panamá
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investigación de ese año fue financiada por la iniciativa privada (Programa Estado de
la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, 2014: 30). Situaciones similares se han
dado en El Salvador (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo, 2011) y en Guatemala (UNESCO, 2017). Esta situación no es exclusiva
de América Central, sino que forma parte de una tendencia general en toda América
Latina y el Caribe (Álvarez et al., 2019).
A pesar de esas nociones generales, no se tiene un conocimiento profundo
acerca de qué tipo de mecanismos se han diseñado para la implementación de las
políticas científicas y tecnológicas en la región. Con la excepción parcial del caso de
Costa Rica, tampoco se conoce a profundidad cómo se han configurado las redes de
los diferentes actores involucrados en su implementación. Comprender esto es de vital
importancia para captar las diferentes visiones sobre ciencia y tecnología que imperan
en la región y para identificar qué actores estratégicos se han posicionado para su
desarrollo y explicar por qué la cohesión social no ha sido un objetivo de política
pública.
Aproximación teórica: particularidad del enfoque redes de
política pública basado en estructuras de implementación
A pesar de las críticas recibidas, el enfoque cíclico clásico (ver Anderson, 1975; Jones,
1970; May y Wildavsky, 1978; Nagel, 1975) sigue gozando de vitalidad en el campo
del análisis de políticas. En su acepción inicial, el ciclo de las políticas públicas refiere
a un procedimiento de abstracción analítica que ubica al proceso de producción de
resultados políticos, outputs (Easton, 1953), bajo una cadena secuencial de acciones
y decisiones que influyen en la distribución los de recursos públicos.
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Esta serie de paradas en el ciclo de la política pública (ver Laswell, 1956), a
grandes rasgos, refiere a tres momentos específicos, a saber, a las etapas de
formulación, implementación y evaluación, respectivamente. Para Parsons (2007:
113), la vitalidad del paradigma cíclico reside en una serie de ventajas, en el sentido
en que es un mecanismo de operacionalización privilegiado en el tanto se busquen
diseccionar los distintos contextos que enmarcan la “caja negra” de las decisiones
públicas. Al aceptar la complejidad de la realidad como punto ineludible, la concepción
de una política pública por sus etapas es una herramienta heurística para el análisis
coyuntural.
Dado que anteriores trabajos ya se han preocupado por las etapas iniciales de
la estructuración de las políticas públicas de ciencia, tecnología e innovación en la
región de América Central (Padilla et al., 2012; Padilla y Gaudin, 2013), el presente
artículo sitúa su atención sobre la estación central: la implementación. Fase que puede
ser definida de entrada como “el conjunto de procesos que, tras la fase de
programación, tienden a la realización concreta de los objetivos de una política
pública” (Subirats et al., 2008: 179).
Este citado subcampo, el cual goza de una abierta expansión en las corrientes
anglosajonas y europeas desde las décadas de 1979 y 1980, se preocupa
primordialmente por los factores de éxito y/o fracaso de los objetivos expuestos en la
formulación, o bien, por los arreglos institucionales y la puesta en práctica de la
relación entre la burocracia-administrativa y el resto de los actores que inciden en el
proceso de ejecución de las políticas públicas.
No obstante, una aproximación más acotada plantea que la fase de
implementación tampoco consiste en la mera implementación de actos formales
finales (outputs), sino que implica a el conjunto de acciones y decisiones de fases
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estratégicas intermedias, entre las que destacan los planes de acción. El
discernimiento de estos planes conllevaría a elaborar una visión más amplia del
proceso de implementación, que, tal y como señalan Subirats et al. (2008), vendrían
a presentarse como “un nexo entre las normas generales y abstractas del PPA
[programa de actuación político-administrativo], y los actos individuales y concetos de
implementación (ver Figura 1).
Sobre este último punto versan los estudios clásicos en esta línea (ver Bardach,
1979; Pressman y Wildavsky, 1973) que pusieron el foco sobre la compleja maraña
de voluntades e instancias que repercuten en la puesta en práctica del juego de la
implementación, tal y como fue conceptualizado por Eugene Bardach. No obstante,
más allá de la corriente weberiana tradicional que veía a la implementación como una
mera etapa de ejecución técnico-administrativa, se destaca esta fase como una más
bien dinámica y por lo tanto no exenta de las falencias, con sesgos y retrocesos que
caracterizan la puesta en práctica de planes de acción en burocracias con distintos
niveles de profesionalización.
Figura 1. El ciclo de la implementación en políticas públicas
Fuente: elaboración con base en Subirats et al. (2008: 191)
Sobre la línea anterior, como afirma Harguindéguy (2015) “la característica principal
de los estudios sobre implementación es que suelen basarse en programas que no
Objetivos
primigenios de las
políticas públicas
Delimitaciones
(sectoriales,
espaciales) de los
planes de acción
Acciones formales
de implementación
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funcionan a pleno rendimiento o cuyo diseño es tan complejo que están abocados al
fracaso” (82). En este punto, cabe recalcar que el éxito del análisis depende en gran
medida de la adecuación de los casos a estudiar con la tradición teórico-analítica
empleada.
Por una parte, siguiendo a Roth (2007: 126), se identifican los tradicionales
enfoques descendientes (o top-down) los cuales, desde una perspectiva racional-
secuencial, siguen la trayectoria de las cadenas de mando y buscan evaluar la
capacidad de mando de la autoridad central para la ejecución de una determinada
pública. En contraste, los análisis ascendentes (o bottom-up), presentan una noción
menos centralizada y más dinámica de los procesos de ejecución, esto en el tanto
suelen partir de la identificación de las respectivas constelaciones de actores
vinculados con los distintos marcos de implementación. La última aproximación
sugiere, entre otras cosas, repensar el papel contingente y difícilmente previsible de
los procesos de implementación, en el tanto se relativiza el peso de la autoridad
burocrática otorgado por el enfoque descendente o de gestión racional.
El camino que va desde el establecimiento de las metas hasta la ejecución de
acciones no está solamente dado por la institución u oficina encargada de su
formulación, sino por el resto de quienes adquieren una cuota de responsabilidad en
su ejecución: el esquema descendiente presentaría, entonces, una formación
rizomática de intercambios de distinto de nivel en el proceso ejecutorio.
Este procedimiento inductivo para el análisis de políticas públicas privilegia el
estudio de las redes de actores que, con distintos niveles, forman parte de lo que Hjern
y Porter (1981) han denominado estructuras de implementación. Esta
conceptualización parte del entendimiento de las redes de actores de políticas
públicas (Scharpf, 1978) para traer al análisis elementos tales como a la sociedad civil
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y/o a los actores privados, aporte importante que permitiría la realización de “un
estudio fino y fluido de las relaciones interpersonales e interinstitucionales en el marco
de un programa gubernamental” Harguindéguy (2015: 96).
La anterior es una aproximación que ha tenido un periodo de maduración de
varias décadas y que fue impulsada por los procesos de reforma estatal,
descentralización política y liberalización económica. Naturalmente, el juego de la
implementación fue recibiendo más interesados en la medida en la que los Estados
fueron focalizando sus objetivos y su accionar en la tónica de nuevos grupos de interés
y de presión posicionados ante el cambio de paradigma económico. En esta línea, en
la década de 1990 surgen algunos estudios seminales (ver Marsh y Rhodes, 1992;
Marsh, 1998) que comienzan a impulsar el enfoque de redes en política pública como
herramienta analítica cuantitativa para la visualización, en forma comparada, de los
actores más relevantes en un determinado subsistema de políticas públicas (Smith,
1993). Bajo esta perspectiva, la pregunta por la cantidad, la identidad, la relación y
los posibles intercambios entre los actores que conforman las redes, cobra vital
centralidad en el estudio de “la ciencia de las políticas científicas” (Marburger, 2011).
Sobre las estructuras de implementación de políticas
científicas en américa latina, con referencia específica a
América Central
A la fecha, los mapeos regionales sobre estructuras de implementación no han sido
abundantes. No obstante, destacan los esfuerzos patrocinados por diversos
organismos internacionales que se han preocupado por financiar estudios recientes,
para dar cuenta del estado de la situación de la gobernanza en ciencia, tecnología e
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innovación en América Latina (ver BID, 2010, 2018; Castillo, 2016; CEPAL, 2016;
Lemarchand, 2010, 2016; OCDE, 2016). De manera usual, estos estudios consisten
en monografías detalladas que intentan reconstruir los esquemas de actores
involucrados en el ecosistema de la política científica bajo la óptica de sistemas
nacionales de innovación.
En esto coinciden Oszlak y O’Donnell (1995) al confirmar el involucramiento de
una nueva gama de actores en torno al proceso clásico y unidireccional de las políticas
estatales, dando paso a la posibilidad de repensar los “procesos sociales analizando
las prácticas de diferentes actores aglutinadas en torno a cuestiones que definen la
naturaleza, intensidad y límites de un área de acción (y, habitualmente, de conflicto)
social” (115). De ahí que la conformación de los respectivos campos CTI en la región
avance de la mano de procesos de exclusión e inclusión de diversidad de actores, así
como de sus respectivas capacidades en la movilización de recursos. Por estas
razones, como afirma Herrera (1972, 1995), los diferentes contextos político-
económicos de la región se han vuelto determinantes en las direcciones de los
paradigmas en política pública.
Puede notarse que hay una abierta semejanza entre la conceptualización de los
sistemas nacionales de innovación
3
, los modelos organizativos de políticas de CTI
4
y
las estructuras de implementación, mencionadas anteriormente. Esto es así en el
tanto en las tres acepciones viene incluida la idea de la participación de multiplicidad
3
Entendidos como “el conjunto de actores e instituciones que desarrollan un importante caudal de
interrelaciones entre ellos para alcanzar un desempeño innovativo que produzca beneficios privados y
sociales” (Emilozzi et al., 2009: 15).
4
Entendidos como las diferentes estrategias puestas en marcha por los Estados para “posicionarse y
orientar las instituciones en función de los intereses y visiones que predominan en el contexto político
y económico” (Loray, 2017: 69).
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de actores en el ciclo de las políticas públicas, tal y como engloba el enfoque evolutivo
de las políticas científicas, estudiado por Crespi y Dutrénit (2014). No obstante, no
todos ellos perduran en el tiempo ni forman parte determinante del policy-making. Esta
razón ayuda a construir el sentido de urgencia en la elaboración de un marco analítico
diferenciado, que permita identificar las distintas tonalidades que subyacen en las
estructuras de implementación de política científica para los países que conforman la
región de estudio.
Sobre esta línea ya se ha avanzado de manera reciente. Como investigación
seminal, el trabajo de Padilla et al. (2012), centrado en América Central, contribuye a
avanzar sobre la noción de redes de actores en políticas científicas al ofrecer una
radiografía de intereses empresariales, académicos, gubernamentales y
organizacionales que confluyen en la institucionalidad de la ciencia, la tecnología y la
innovación en los diferentes países. Este estudio, sin embargo, será profundizado de
manera posterior en el trabajo de campo realizado por Padilla y Gaudin (2013),
quienes proponen una taxonomía de políticas de CTI específica para el área
clasificada en tres áreas, a saber: 1. El entramado institucional para la promoción del
campo de CTI; 2. Los instrumentos de financiamiento; y 3. Los instrumentos para
promover la interacción entre los actores de los sistemas nacionales de innovación.
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Tabla 1. Clasificación de los países de América Central según el grado de
institucionalización del campo de CTI
Grupo
Países
Institucionalización
de la CTI
Componentes
1
Costa Rica
Panamá
Alta
1. Mejor compromiso político y financiero
con las políticas de CTI.
2. Innovación como componente central.
3. Institucionalidad no politizada.
4. Campo diversificado en la
implementación de la política científica.
2
El Salvador
Guatemala
Intermedia
1. Consideran a las políticas de CTI como
elemento central para las estrategias de
crecimiento económico en el largo
plazo.
2. Sentido de urgencia en el
fortalecimiento institucional del campo
de CTI.
3. El financiamiento de la labor científica y
tecnológica es oscilante.
3
Honduras
Nicaragua
Baja
1. Gobiernos sometidos a crisis políticas
recientes de mediado alcance.
2. Institucionalidad politizada (Nicaragua)
o casi inexistente (Honduras).
3. Desarrollo del campo de CTI
condicionado ampliamente a los fondos
de cooperación.
Fuente: elaboración con base en Padilla y Gaudin (2013: 9).
Este aporte es fundamental, en el tanto toma en cuenta las barreras y dificultades para
el desarrollo del campo científico que enfrentan las economías en desarrollo. Entre
estas, Padilla y Gaudin (2013) destacan la baja cantidad de recursos estatales
destinados a las áreas de CTI, el “déficit de implementación”
5
de las políticas
científicas, el cortoplacismo y la inestabilidad de las líneas conforme a los cambios de
gobierno, la falta de cultura de evaluación y el desfinanciamiento de este proceso y la
5
Concepto de la teoría clásica de la implementación, definido como el “déficit que aparecería al
comparar, por un lado, los productos y los efectos reales de una política pública (outputs e impactos u
outcomes) y, por el otro, los elementos sustantivos previstos en los Programas de actuación Político-
Administrativos” (Subirats et al., 2008: 182).
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falta de compromiso en la utilización de las políticas de CTI para el combate de las
desigualdades sociales (7-8).
El aspecto clave a destacar es que, a pesar de estas problemáticas, más o
menos generalizadas, los autores terminan por reconocer las diferencias en los grados
de institucionalización de la CTI entre los países (ver Tabla 1), los cuales,
naturalmente, se encuentran asociados con los niveles de desarrollo económico y
humano. Esta evidencia conlleva a cuestionar las clasificaciones con pretensión
generalizante, como la propuesta por Emiliozzi et al. (2009), quienes enmarcan a toda
la región bajo el modelo analítico de “apertura directa tardía”, el cual parte de los
siguientes supuestos:
Los países del istmo poseen sistemas institucionales de escasa complejidad, con un bajo
porcentaje de instrumentos. La mayoría de ellos carecen de instrumentos para la
formación de recursos humanos, o para la generación de redes de articulación y ninguno
tiene instrumentos para el desarrollo de áreas tecnológicas estratégicas (Emiliozzi et al.
2009:30).
De manera evidente, las anteriores afirmaciones merecen grandes matices con base
en un trabajo pormenorizado de fuentes primarias de información, así como con el
análisis de los aportes más recientes para la región (ver Aguirre, 2014; Calderón,
2017; Casalet y Buenrostro, 2014; Chavarría, 2020; Guerrero, 2017; López y
Hernández, 2014; Monge y Tacsir, 2014; Padilla, 2013; Rodríguez, 2012). Tal y como
ha quedado manifiesto, es de suponer que niveles diferenciados de
institucionalización están a su vez correspondidos con estructuras de implementación
de políticas públicas con características particulares, sobre las que se va a profundizar
en este trabajo.
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Aproximación metodológica del estudio
En términos metodológicos, los estudios sobre implementación se dividen en su
enfoque, según se concentran en iniciativas que derivan del Poder Ejecutivo o del
Poder Legislativo. Ambos caminos presentan desafíos diferenciados con respecto a
la naturaleza de sus facultades y a los modos de estudiar los esquemas de barreras
e incentivos específicos destinados al apoyo del campo de CTI (Sapolsky y Zachary,
2011). El presente trabajo se concentra en la primera rama y busca realizar un análisis
de las redes de implementación de políticas públicas de ciencia, tecnología e
innovación, con intención comparativa para la región centroamericana entre 1979 y
2020.
6
Para la construcción de la evidencia empírica de base, se ha recurrido al análisis
documental como técnica de relevamiento de datos cualitativos. De esta manera, se
realiza un mapeo exhaustivo de las políticas públicas de CTI de los países de América
Central para el periodo indicado, con el resultado final de 19 planes nacionales de
política científica puestos a disposición para el análisis (en el apartado de referencias
se presenta una subsección específica para estos documentos).
De forma seguida, tal y como ha sido realizado por trabajos anteriores que
analizan la conformación de redes en el campo CTI latinoamericano (ver Gutiérrez y
Albornoz, 2018), a partir de los documentos de política se procede con la estrategia
de mapeo e identificación de actores. Es importante mencionar que no todos los
programas analizados mencionan explícitamente a los actores involucrados en su
diseño o validación. Debido a ello no se pudo estudiar el caso nicaragüense ni algunos
programas costarricenses.
6
Para un ejemplo de estudio centrado en la vertiente legislativa, véase Viales et al. (2012).
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También hay que mencionar que Honduras no ha creado programas específicos
en torno al problema de la Ciencia y la Tecnología, sino que los planes estratégicos
del Instituto Hondureño de Ciencia, Tecnología y la Innovación (IHCIETI) han asumido
ese rol. De igual modo, esos documentos no mencionan quiénes fueron los actores
que formularon sus objetivos, estrategias y metas. Por su parte, los documentos en
donde sí se logró identificar a los actores involucrados usualmente mencionan a los
actores de acuerdo con las mesas de trabajo donde se ubicaron. En algunos casos,
hay actores representados en diferentes mesas lo que da cuenta de la importancia
relativa de unos actores sobre otros.
Conforme a la técnica de análisis, se procede con la estrategia de cuantificación
de las conexiones entre los actores extraídos de los documentos enunciados a través
de matrices, con miras a la reconstrucción de subsistemas a un nivel “meso”, es decir,
para el estudio de los integrantes de un subsistema de políticas públicas
(Harguindéguy, 2015) y sus posibles relaciones, para el caso que interesa, conforme
a las estructuras de implementación de políticas científicas.
Los resultados de las matrices diseñadas a partir del relevamiento de datos
documental son sistematizados conforme a la generación de grafos de redes sociales
(Perianes et al., 2008). Para generar la visualización del análisis de redes, se utilizaron
los softwares integrados UCINET y NetDraw.
7
El uso de estas herramientas es
ampliamente verificable en estudios de redes de política pública (Harguindéguy, 2015:
266).
Los grafos serán utilizados para la construcción de la tipología de actores que
integran las redes de implementación para cada país, no obstante, por razones de
7
Para más información, visítese el sitio: http://www.analytictech.com
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espacio no serán reproducidos en el texto. Para un ejemplo de la dimensión de los
outputs generados por el software mencionado, véase el Anexo 1 en donde se
desarrolla la red para el caso de El Salvador.
Hacia una tipología de actores involucrados en las
estructuras de implementación en América Central
Una de las formas habituales para acercarse al problema de la definición de la política
científica en la región, es por medio del análisis de los programas de acción en materia
de Ciencia y Tecnología. Como se observa en la Tabla 2, entre 1979 y 2020, diferentes
gobiernos de la región se han preocupado por este problema, a tal punto de establecer
políticas específicas. Sin duda, ha sido Costa Rica el país que ha mostrado una
preocupación más temprana, al ser el único país de la región que desarrolló
programas de gobierno en materia CTI antes del decenio de 2000. Como se indicó en
otro apartado, las guerras civiles que azotaron la región de América Central, entre
finales de la década de 1970 e inicios de la década de 1980, influyeron para que no
se desarrollara una institucionalidad específica en materia de Ciencia y Tecnología en
toda la región. Ese contexto afectó de forma indirecta a Costa Rica, ya que este país
logró mantener un régimen democrático durante esos años, lo que favoreció la
adopción de este tipo de políticas de forma más temprana. De ese modo, a diferencia
de muchos países latinoamericanos, que sufrieron el desmantelamiento de sus
unidades públicas de investigación (Arocena y Senker, 2003: 28-29), los procesos de
ajuste estructural neoliberal de la década de 1990 jugaron un papel importante en la
reestructuración y creación de organismos estatales orientados a la materia. Por esta
razón es que, durante esa década, los Estados se dedicaron a crear Leyes específicas
para sentar las bases para el desarrollo de las políticas científicas, y no fue sino hasta
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el nuevo milenio, que los gobiernos empezaron a crear planes específicos de
gobierno, una vez sentadas las bases legales e institucionales para su formulación y
ejecución.
El Manual de Frascati (OCDE, 2015), cuya primera edición data de 1963, es un
instrumento creado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) con el objetivo de servir de referencia para los diferentes países
e institucionales para crear estadísticas relativas a I+D, con una base conceptual y
metodológica estandarizada, que ayude al análisis comparativo de los principales
indicadores en ciencia, tecnología e innovación. Con relación a los actores que
financian y ejecutan proyectos de investigación, el Manual recomienda el uso de cinco
categorías estadísticas: el sector empresas (privadas), el sector enseñanza superior,
el sector administración pública, el sector instituciones privadas sin fines de lucro y el
resto del mundo (como los organismos regionales y/o transnacionales). Para la
creación de nuestra tipología de actores utilizamos como referencia este documento,
aunque lo expandimos y lo contrastamos con la realidad empírica regional, porque la
propuesta del Manual está basada en los actores que ejecutan o financian proyectos
científicos, mientras que nuestro análisis está orientado a la identificación de los
actores que participan en la creación y validación de las políticas científicas. Esto
puede ocasionar, que haya actores que, al formar parte de los Sistemas Nacionales
de Ciencia y Tecnología, son incluidos en la planificación estatal, aunque como
organizaciones no desarrollan actividad científica y tecnológica directa, como las
asociaciones de profesionales o algunos think tank.
Tomando esas consideraciones y a partir del estudio de los programas de política
pública, se construyó la Figura 2. Esta identifica a los actores más habituales en la
formulación de las políticas CTI regionales. La tipología se construyó por medio de la
identificación de los actores individuales y/o colectivos que participaron en los
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diferentes procesos de consulta a la “sociedad civil” que los diferentes gobiernos
realizaron (mesas redondas, talleres de validación, etc.), con el objetivo de identificar
patrones generales de participación y sentar las bases para un ordenamiento racional.
Como se mencionó en el apartado metodológico, en algunos casos se hizo imposible
identificar a estos actores debido a que no se explicitó el proceso de consulta en los
programas.
Como se observa, participan diferentes sectores de élite: la academia, el
empresariado y algunas figuras políticas (muchas veces aglutinadas en think tank y
con participación en la institucionalidad pública). Esto da cuenta de la escasa
proyección social que estos programas tienen, al solo incluir en su elaboración a
sectores tradicionales acostumbrados a ostentar cuotas de poder en materia CTI,
debido a sus ligámenes con el capital económico y el capital científico.
Tabla 2. Programas de política científica y tecnológica (1978-2020) en América Central
(cantidad de programas por subperiodo)
País/Periodo
1978-1986
1987-1994
1995-2002
2003-2010
2011-2020
Guatemala
-
-
-
2
1
Honduras
-
-
-
-
-
El Salvador
-
-
-
-
2
Nicaragua
-
-
-
1
-
Costa Rica
2
2
1
2
2
Panamá
-
-
-
3
2
Fuente: elaboración propia.
Esos ligámenes han llamado la atención de la academia, al relacionar el campo CTI
con el poder político. De acuerdo con Manuel Castells, el poder es la capacidad
relacional de ciertos actores sociales de influir asimétricamente en las decisiones de
otros actores con el objetivo de favorecer los intereses del actor que ostenta el poder
(Castells, 2009: 33). Siguiendo ese enfoque, Guerrero ha demostrado que los planes
nacionales de Costa Rica sobre Ciencia, Tecnología e Innovación elaborados durante
los gobiernos de Óscar Arias Sánchez (2006-2010) y Laura Chinchilla Miranda (2010-
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2014) fueron diseñados por redes de poder asimétricas que impusieron su agenda
particular en esos documentos de planificación pública.
Figura 2. Tipología de actores involucrados en la implementación de las
políticas científicas en América Central
Fuente: elaboración propia.
Esas redes fueron conformadas por actores ligados al universo académico y al mundo
empresarial, con fuerte presencia en la institucionalidad pública y en algunas
fundaciones privadas. Particularmente, la llamada Estrategia Siglo XXI llegó a
presentar un rol central en el diseño de una “política científica neoliberal” caracterizada
por un enfoque mercantil, en donde el Estado jugaba un rol secundario en la
imposición de las agendas investigativas (Guerrero, 2017: 201-211). El hecho de que
las élites económicas y académicas estuvieran detrás de la creación de este tipo de
políticas públicas ha favorecido la adopción de un enfoque economicista que ha
dejado de lado la cuestión social. Como han sostenido Casas, Corona y Rivera, la
concepción dominante en muchos países “gobernados por partidos de derecha” se ha
orientado hacia la competitividad y la productividad sin atender las demandas sociales
Instituciones
del Estado
Universidades
públicas
Universidades
privadas
Sector privado
ONG
Actores
internacionales
Asociaciones
profesionales
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en materia científica, en contraste con países gobernados por la izquierda que,
aunque sea de forma retórica, se han planteado objetivos sociales (Casas, Corona y
Rivera, 2014: 355-356).
Para el caso centroamericano, veremos que esa dicotomía entre
derecha/izquierda no está muy clara. En el programa elaborado durante el gobierno
del izquierdista Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) (2009-2014)
en El Salvador (MINED, 2010), discursivamente se plantearon objetivos de índole
social, no obstante, para su implementación, no se tomaron en cuenta organismos de
la sociedad civil, sino que predominaron los actores académicos, institucionales y
empresariales. Una situación similar es visible para el caso nicaragüense. El Plan
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2010-2013 (CONICYT, 2010),
elaborado durante el gobierno del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN),
establece entre uno de sus objetivos principales “impulsar el desarrollo económico y
social” del país. Sin embargo, el Sistema Nacional de Innovación de Nicaragua no
contempla ningún actor de la sociedad civil, lo que da cuenta de la brecha existente
entre la dimensión discursiva de la política pública y su validación e implementación.
De hecho, como veremos, independientemente del signo ideológico de los gobiernos,
la concepción predominante en materia científica y tecnológica en América Central ha
tendido a dejar de lado a la sociedad civil como un actor en su creación y validación,
y se ha acercado a lo que Albornoz ha denominado “pensamiento único” en Ciencia y
Tecnología, al justificar la inversión y gestión en materia CTI para favorecer la
inserción regional en el mercado global.
Ese enfoque se ha insertado en una región caracterizada por su autoritarismo
político y débil institucionalidad, lo que ha provocado una débil participación de la
sociedad civil en este tipo de debates, favoreciendo la adopción de un modelo
tecnocrático basado en el criterio de las élites académicas y empresariales -sobre las
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necesidades sociales- con un claro sesgo economicista y aperturista. Esto es
problemático, porque la mayor parte de la inversión en I+D es desarrollada por los
Estados con recursos públicos y sus réditos terminan en manos de unos pocos,
renovando los procesos de desigualdad y desintegración social, y desaprovechando
una oportunidad para democratizar una de las regiones latinoamericanas más
autoritarias.
A partir del análisis de los programas de política CTI en América Central
identificamos la siguiente tipología de actores involucrados: universidades públicas,
universidades privadas, cámaras patronales, organismos no gubernamentales,
instituciones gubernamentales, asociaciones profesionales y resto del mundo. Como
era de esperar, los actores con mayor representación provienen de los sectores que
más invierten en investigación y desarrollo en la región. Las instituciones de educación
superior, las instancias gubernamentales que financian o ejecutan I+D y el sector
privado, son los principales partícipes, seguidos de los actores no gubernamentales,
como organismos internacionales, centros de investigación particulares y algunos
think tanks que, aunque en términos absolutos no aportan muchos actores en el
proceso de creación de las políticas, sí pueden llegar a jugar un rol central, como la
Estrategia Siglo XXI en Costa Rica. Finalmente, en menor medida han participado
sectores del mundo profesional, principalmente asociaciones profesionales de
Ingenieros y Arquitectos, que han jugado un rol marginal en la creación de las políticas.
Otro elemento al que se le ha prestado atención es el ligado a los actores
internacionales. En diferentes investigaciones se ha recalcado el papel del
imperialismo en el desarrollo de la ciencia y la tecnología en los países periféricos.
Alexis de Greiff A., siguiendo el concepto de soft power de Joseph S. Nye Jr., ha
planteado que las relaciones tecnocientíficas entre América Latina y los Estados
Unidos han estado mediadas por el imperialismo cultural, en donde la diplomacia
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científica, los programas e instituciones patrocinadores, como la Office of the
Coordinator of Inter-American Affairs (OIAA), la Fundación Rockefeller y la Alianza
para el Progreso, han pretendido desarrollar una hegemonía cultural y tecnocientífica
en América Latina, especialmente durante la Guerra Fría, cuando la Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) también desarrolló programas de
cooperación similares, en búsqueda de un mayor impacto cultural en el continente (De
Greiff, 2014). América Central no escapó de ese “poder suave”, ya que desde la época
colonial la región formó parte de los territorios de influencia de diferentes potencias
imperiales, que también utilizaron la ciencia y la tecnología como un medio para
construir hegemonía. Desde las instituciones coloniales de enseñanza superior, como
la Universidad de San Carlos de Guatemala (Álvarez, 2011), las migraciones de
intelectuales entre la región y Europa en el siglo XIX, que en muchos casos sentaron
las bases institucionales para el desarrollo de la actividad científica y la creación de
“regímenes de cientificidad” (González, 1921; Viales y Clare, 2007) y las unidades de
investigación de consorcios norteamericanos como los de la United Fruit Company a
inicios del siglo XX (Soluri, 2000); fueron mecanismos por medio de los cuales los
imperios consolidaron su influencia cultural y económica en la región. No obstante,
también es claro que esa relación científica entre centro y periferia no siempre fue de
forma unidireccional, sino que por medio de redes de científicos y por preocupaciones
contextuales locales, en algunos casos América Central se posicionó como un actor
regional relevante en el desarrollo de algunos avances científicos, como lo demuestra
el caso del ofidismo en Costa Rica (Granados y Viales, 2013). Veremos que, para la
temática que nos concierne, esos ligámenes transnacionales se dan por medio de
algunas instituciones supranacionales y algunos think tanks regionales y nacionales
que participan en el financiamiento, creación y divulgación de las políticas científicas.
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En Panamá, desde el año 2010, se han desarrollado tres diferentes programas
de Ciencia y Tecnología (SENACYT, 2010; SENACYT, 2015; SENACYT, 2020). En
todos los casos, los instrumentos de política pública fueron elaborados de forma
colectiva, por medio del trabajo de diferentes comisiones sectoriales, las cuales se
encargaron de elaborar los programas sectoriales y transversales de los planes
estratégicos. En los planes, queda de manifiesto la preponderancia que tienen las
universidades, los centros de investigación privados, la empresa privada, las
fundaciones privadas y las instituciones estatales, en la definición de la política pública
sobre Ciencia y Tecnología. Las principales universidades participantes fueron la
Universidad de Panamá (UP) y la Universidad Tecnológica de Panamá (UTP), ambas
estatales. Varias empresas privadas y cámaras empresariales, especialmente ligadas
a los negocios logísticos, agropecuarios y tecnológicos tuvieron una importante
participación en los diferentes programas. Destacan la Cámara de Comercio y el
Sindicato de Industriales de Panamá (SIP). Entre las empresas individuales que
participaron, sobresalen las ligadas al transporte y la logística, como Copa Airlines y
HDL. Entre los centros privados, sobresalen el Centro de Estudios y Capacitación
Familiar (CEFA), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA),
el Centro Internacional de Desarrollo Tecnológico y Software Libre (CIDETYS) y
Fundación NATURA.
Para la Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación del 2006 de El
Salvador (CONACYT, 2006), se organizó un Taller de Validación, donde participaron
73 profesionales del sector productivo, académico y gubernamental, que fueron
organizados en 8 mesas de trabajo diferentes. Sin duda, los principales actores
institucionales que participaron fueron las universidades públicas y privadas, las
cámaras patronales, las fundaciones privadas y las asociaciones profesionales. Entre
las principales instituciones educativas representadas se encuentran la Universidad
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privada Dr. José Matías Delgado (UJMD) y la Universidad de El Salvador (UES), una
universidad pública. De hecho, esa primera universidad estaba sobrerrepresentada
en las mesas de “Transferencia, innovación y desarrollo tecnológico” y en la de
“Ciencia y tecnología orientada al desarrollo de zonas o regiones del país”. Por su
parte, el sector productivo estuvo representado por la Cámara Agropecuaria y
Agroindustrial de El Salvador (CAMAGRO) y por la Corporación de Exportadores de
El Salvador (COEXPORT). Las fundaciones privadas participantes fueron la
Fundación Salvadoreña de Desarrollo y Vivienda Mínima (FUNDASAL), el Fondo
Empresarial para el Desarrollo Educativo (FEPADE) y la Fundación Salvadoreña para
el Desarrollo Económico y Social (FUSADES). En cuanto a las asociaciones
profesionales, participó un representante de la Asociación Salvadoreña de
Profesionales de la Computación (ASPROC) y de la Federación Salvadoreña de
Ingenieros, Arquitectos y Ramas Afines (FESIARA).
Por su parte, los programas guatemaltecos (SENACYT, 2005; SENACYT, 2008;
SENACYT, 2015) también dan cuenta de la importancia de las universidades, el sector
privado y los centros de investigación particulares en la definición de este tipo de
políticas. La Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), universidad pública,
la Cámara de Industrias y el Centro Guatemalteco de Investigación de la Caña
(CENGICAÑA) son ejemplos de esa preponderancia. Llama la atención que para la
elaboración del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2005-2014,
además de esos actores más tradicionales, también participaron la Policía Nacional
Civil (PNC) y el Ejército de Guatemala, demostrando el interés de desarrollar
esfuerzos CTI en el ámbito militar.
Para el caso costarricense, hay que mencionar que el Programa Nacional de
Ciencia y Tecnología 1986-1990 (PNCT, 1987), únicamente menciona a los individuos
que participaron en la definición de la política y no a su adscripción institucional. No
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obstante, muchos de ellos eran figuras públicas muy ligadas a la Fundación Omar
Dengo. Los otros dos programas que hacen mención explícita de sus creadores son
los programas elaborados durante los gobiernos de Óscar Arias Sánchez (2006-2010)
y Laura Chinchilla Miranda (2010-2014) (MIDEPLAN, 2006; MICIT, 2011). Como
indicó Guerrero, los programas de esos gobiernos fueron elaborados a partir de la
Estrategia Siglo XXI y tuvieron fuerte presencia del sector académico y empresarial.
De hecho, se identifican tendencias históricas de las políticas en Ciencia y Tecnología
en este país, como la relación entre ciencia, economía y política; la fuerte
concentración de la investigación en ciencias naturales; la exclusión e invisibilización
de las mujeres; la fuerte presencia de intereses económicos de compañías
transnacionales y la conformación de redes de poder detrás de esas políticas
(Guerrero, 2017: 106-107), tendencias que también fueron evidentes en estos
instrumentos de política pública.
Los organismos internacionales fueron relevantes para la elaboración de estos
documentos de política pública, ya que colaboraron no solo en su validación, sino que
también fueron relevantes al momento de financiar y promover políticas científicas
para la región. Actores como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la
Organización de los Estados Americanos (OEA) y la OCDE aportaron al
financiamiento de muchos de los programas considerados en las políticas estudiadas.
Por ejemplo, para el caso guatemalteco, los fondos reembolsables provenientes del
BID fueron fundamentales para el Programa de Innovación Tecnología (PROINTEC)
de ese país (CONCYT, 2017: 14). De hecho, organizaciones de este tipo han
promovido en la región una agenda política de “extensionismo tecnológico” que ha
pretendido “el aprovechamiento del conocimiento tecnológico ya disponible,
adecuándolo a la realidad de las PYMES y sectores industriales que se pretenden
beneficiar, y poniendo a su disposición instrumentos que faciliten la adopción,
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adaptación y uso de tecnologías desarrolladas fuera de las empresas que se pretende
apoyar” (de Groote, 2016: 4). De ese modo, es factible pensar a estas organizaciones
como actores centrales en la definición de las políticas públicas, debido a que estas
estarían condicionadas a los criterios de financiamiento de esas organizaciones
financieras internacionales. Ese fenómeno también podría afectar a los think tanks
regionales, debido a que la mayoría de estos dependen de fondos externos y es muy
factible que las actividades desarrolladas por esos centros terminen siendo
subsumidas por los intereses particulares de sus principales donantes y se concentren
en áreas muy específicas y reducidas, afectando el potencial de innovación (McGann
y Whelan, 2020). El caso salvadoreño nos puede ilustrar: el FUSADES es un actor
recurrente en la validación de las políticas de ese país, y también ha ejecutado el
Programa de Innovación Tecnológica (PROINNOVA) que ha operado desde el 2008
para apoyar la innovación y tecnología del sector alimentario y agroindustrial, el cual
inició con el apoyo técnico y financiero del BID (de Groote, 2016: 17).
Una vez estudiados estos instrumentos, queda clara la preponderancia de una
visión top down en la etapa de formulación de la política pública, debido a que la
participación de actores de la sociedad civil no queda evidenciada en esta fase. Como
se ve, la preponderancia del Estado, la academia y el sector privado, marcan la pauta
y, a la vez, evidencian la falta de compromiso político para la inclusión de otros actores
sociales en la formulación de políticas en Ciencia y Tecnología. Los intereses
particulares de las organizaciones financieras internacionales y de los think tanks,
también están presentes y orientan las políticas hacia áreas específicas, como la
política de extensionismo tecnológica hacia las PYMES. Asimismo, la experiencia
costarricense evidencia que no existe una división clara entre actores estatales y
privados, ya que en muchos casos las redes de poder detrás de la formulación de
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estas políticas se nutren de actores políticos inmiscuidos en la academia, el sector
privado y el gobierno.
El hecho de que las diferentes secretarías de ciencia y tecnología de los países
de la región se compongan de actores ligados a la academia y al sector privado,
favorece la inserción de sus visiones en la esfera pública e institucional. Ante ese
escenario, es necesario que las políticas de Ciencia y Tecnología tomen en cuenta las
demandas de la sociedad civil, para que estas políticas cobren relevancia para la
sociedad en general y no solo para algunos actores tradicionales (Viales, 2016: 105).
La inclusión social en esta temática se puede dar al menos por dos vías: en el diseño
de los planes y programas y en los instrumentos específicos de la política (Casas,
Corona y Rivera, 2014: 357-358). Como vimos, el primer elemento estuvo dominado
por medio de consultas y mesas de trabajo, en donde quedó clara una perspectiva
vertical, en la cual predominó el peso del Estado y de las élites académicas y
económicas. Como sostiene Mercado, la participación es la base para la inclusión y la
cohesión social y sin ella es muy probable que los objetivos sociales de los programas
científicos fracasen (Mercado, 2012), de modo que, si los países centroamericanos
desean trascender la retórica, deberían incentivar la participación de actores no
tradicionales de la sociedad civil en la formulación e implementación de las políticas
científicas y trascender las políticas economicistas.
Conclusiones
La revisión y análisis de las fuentes primarias para la reconstrucción de las redes de
implementación histórica de las políticas públicas de CTI en América Central genera
varias reflexiones. De entrada, puede hablarse de una creciente y evidente
sofisticación técnica en la construcción de los programas, los cuales, al menos para
los últimos veinte años, han comenzado a integrar de manera paulatina algunos
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estándares internacionales para la medición y evaluación de las actividades
científicas, tecnológicas y de innovación (OCDE, 2015). Si se toma esto en
consideración, aunado a las diferentes velocidades, los países centroamericanos han
ido estructurando sus sistemas nacionales de innovación y esto puede ayudar a
responder el relativo vacío en la investigación con perspectiva diacrónica para la
región de estudio.
Asimismo, puede destacarse el hecho de que existen “actores más importantes
que otros” en las estructuras de red reconstruidas, donde es visible la tendencia
histórica presencial de la academia y los sectores privados en la implementación de
políticas públicas. Sobre estos últimos, de manera reciente, se evidencia la
incorporación de empresas transnacionales específicas, ligadas a cadenas de valor
en transferencia tecnológica (véase Monge, 2017 para el caso de Costa Rica), al
sector logístico (véase BID, 2018b para el caso de Panamá), o a la seguridad y la
vigilancia (véase Saavedra, 2014 para el caso de Guatemala). Todavía hace falta un
estudio que profundice sobre estas inclinaciones específicas de manera paralela, sin
embargo, la constante presencia en los programas recientes de la región da cuenta
de las transformaciones llevadas a cabo en el sector CTI.
La tarea de reconstruir las estructuras de implementación de políticas de CTI en
América Central, desde una perspectiva de trayectoria, ha presentado al menos tres
dificultades metodológicas importantes para el trabajo comparativo: en primer lugar,
algunos de los programas revisados realizan una distinción tajante entre “creadores”
y “validadores” de las políticas científicas, poniendo en cuestión la construcción
colaborativa de la política pública (para estos casos, todavía monopolizada por el
Poder Ejecutivo), relegando a los segundos a un papel secundario y/o reactivo. Esto
último es importante, sobre todo a la hora de comparar con otros programas, en donde
sí se establecen explícitamente la diversidad de actores involucrados en la fase de
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elaboración. En segunda instancia, y en continuidad con el punto anterior, no todos
los programas hacen mención explícita de los implementadores de política pública (en
algunos documentos, esta información es omitida por completo). Por último, y en
contraste con lo dicho hasta ahora, ciertas políticas hacen explícita la constelación
completa de actores involucrados en la etapa de implementación, hecho que dificulta
una comprensión intuitiva desde el análisis de redes (véase el Anexo 1 como ejemplo
de lo indicado). Además, de manera reciente, los programas de política científica han
tendido a la inclusión de actores individuales en carácter de consultoría y sin
adscripción institucional, hecho que puede llegar a dificultar el análisis comparado, por
las disparidades en disposición de la información, no obstante, también deja abierta
una ventana de oportunidad para la elaboración de estudios basados en casos
nacionales, en el tanto brindan material detallado en términos de nombres y
adscripciones institucionales para un eventual mapeo actores específicos
involucrados en las redes de implementación.
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ANEXOS
ANEXO 1. RED DE IMPLEMENTACIÓN EN LA POLÍTICA CTI DE EL SALVADOR
(2006)
Fuente: elaboración propia a partir de El Salvador (2006).
Nota: El grafo corresponde a la visualización generada a través del software UCINET para la
red de actores involucrados en la implementación de políticas científicas para el caso de El
Salvador, a partir del relevamiento de datos obtenido del plan nacional de ciencia y
tecnología del año 2006.
Artículo recibido el 28 de junio de 2020
Aprobado para su publicación el 27 de septiembre de 2021
