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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re54.360
Tensionando el diseño de la política pública desde
la planificación estratégica socio-técnica (PEST): el
caso del comanejo del Parque Nacional Nahuel
Huapi
Florencia Trentini
*
Resumen
El presente artículo tiene como objetivo analizar, desde una perspectiva crítica, los
problemas que presentan las políticas públicas a la hora de definir “el problema” que
la acción gubernamental o no-gubernamental buscará resolver. Para esto analiza el
caso del comanejo del Parque Nacional Nahuel Huapi con el Pueblo Mapuche,
porque el mismo se presenta como una solución ideal, diseñada y validada en
términos académicos y con una posición internacional legitimada. Entendemos que
una crítica sistémica a este tipo de casos permite poner en evidencia nociones muy
naturalizadas en el sentido común de los policy makers (tanto nacionales como
internacionales). Así, este trabajo busca atender a la construcción de “el problema”
en ausencia de un ejercicio de planificación que construya una situación-
*
Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología – Universidad Nacional de Quilmes (IESCT-
UNQ-CIC-BA). Conicet. Correo electrónico: flortrentini@gmail.com
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problemática. Tensionando el diseño de política pública desde la planificación
estratégica socio-técnica (PEST).
Palabras Clave
DISEÑO DE POLÍTICA PÚBLICA; PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA SOCIO-TÉCNICA; RELACIONES
PROBLEMA/SOLUCIÓN; COMANEJO
Introducción
El presente artículo busca analizar, desde una perspectiva crítica, los problemas que
presentan las políticas públicas a la hora de definir “el problema” que la acción
gubernamental o no-gubernamental buscará resolver. Para esto elegimos el caso del
comanejo del Parque Nacional Nahuel Huapi (PNNH) con el Pueblo mapuche, porque
el mismo se presenta como una solución ideal, diseñada y validada en términos
académicos y con una posición internacional legitimada. Entendemos que una crítica
sistémica a este tipo de casos a los que es “políticamente incorrecto criticar” permite
poner en evidencia nociones muy naturalizadas en el sentido común de los policy
makers (tanto nacionales como internacionales). Así, este trabajo busca atender a la
construcción de “el problema” en ausencia de un ejercicio de planificación que
construya una situación-problemática.
Es importante destacar que los parques nacionales alrededor del mundo han
sido concebidos como espacios sin habitantes, pensados para resguardar la belleza
y riqueza de los paisajes naturales: el problema a resolver es el de la conservación.
Para los pueblos indígenas que habitaban estos territorios, la constitución de estas
áreas protegidas implicó violentas políticas de expulsión, despojo, invisibilización y
negación de derechos. Sin embargo, en las últimas décadas lentamente se han
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generado cambios en la forma de concebir y gestionar estas áreas, entendiendo que
el aislamiento de las mismas no es la solución y que los derechos de estos pueblos
tienen que ser respetados y su participación asegurada. Este cambio de enfoque dio
lugar a la implementación de una política de gestión participativa conocida como
comanejo: ahora, el problema a resolver es cómo se incorpora a las comunidades
originarias como parte del mecanismo de conservación (Amend y Amend, 1991).
A nivel de las arenas globales de la conservación existe una definición sobre
lo que es un comanejo, que a grandes rasgos puede caracterizarse como una
alianza o acuerdo en el que dos o más actores sociales negocian compartir las
responsabilidades de administración y manejo sobre un territorio o conjunto de
recursos (Notzke, 1994). Estos arreglos, que varían en el nivel de responsabilidad
compartida, son usualmente percibidos como un modo de integrar formas de
conocimiento científico occidental con el saber de las comunidades locales o
indígenas, con el objetivo de desarrollar prácticas sustentables. En este sentido, las
políticas de comanejo son aplicadas como una solución puntual a los conflictos
irresueltos entre los pueblos indígenas y los Estados. Desde esta concepción se
sostiene que existe una formulación por parte de los expertos en materia de
conservación que ahora entienden que la participación de los pobladores locales es
una garantía para la preservación de áreas protegidas a nivel mundial, y luego estos
lineamientos son “bajados” e implementados en casos particulares en los que su
definición no se discute.
Esto implicaría un proceso lineal que inicia con una declaración de principios
(a nivel de las arenas globales de la conservación) y culmina con su conversión en
una legislación, siendo aplicada en casos específicos (Shore, 2010). Así, en
Argentina, ante una demanda de los pueblos indígenas en jurisdicción de la
Administración de Parques Nacionales (APN) se piensa instantáneamente en
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establecer un comanejo, definido previamente según estos lineamientos globales, y
posteriormente se evalúa si funcionó o no funcionó. En algunos casos, como el del
Parque Nacional Lanín (PNL) –primer experiencia de estas características en el país-
su implementación se considera “exitosa” y ya lleva más de veinte años. En otros
casos se han intentado establecer este tipo de proyectos y se suele explicar que “no
funcionan”.
Diversos trabajos han mostrado la “mentira” del Modelo Lineal de Innovación
(MLI), exponiendo cómo sus afirmaciones no coinciden con los resultados de los
estudios de base empírica de economía de la innovación y sociología de la
tecnología generados en los últimos cincuenta años.
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Pero, como sostienen Juarez y
Becerra (2022), esta mentira no es racionalizada, sino que está naturalizada en las
instituciones de Ciencia y Tecnología y en las prácticas de científicos y tecnólogos
que continúan pensando “el problema” de forma puntual, monocausal y excluyente.
Por este motivo, como proponen estos autores, es necesario generar un nuevo
conjunto de prácticas y teorías de construcción de conocimiento(s), de desarrollo de
tecnologías y de soluciones para el desarrollo inclusivo y sustentable en las que las
estrategias de co-diseño de conocimientos, políticas públicas y soluciones
tecnológicas no respondan a un cambio tipo foto (de una vez y para siempre), sino
que se piensen como un proceso continuo de marchas y contramarchas.
Discutiendo con visiones lineales, monocausales y excluyentes de “el
problema”, el presente trabajo se propone un abordaje teórico denominado Sistemas
Tecnológicos Sociales (STS), orientado a pensar el diseño y la implementación de
1
Ver, entre otros, Freeman, 1987, 1988 y Lundvall, 1988, 1992 para el campo de la economía de la
innovación y Callon, 1992, 1994; Hughes, 1983, 1986; Bijker, 1995; Pinch y Bijker, 1987 para el campo
de la sociología de la tecnología.
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políticas y tecnologías que apuntan a dinamizar procesos amplios de inclusión social
y desarrollo sustentable (Thomas, 2008, 2012). El concepto de STS es la
operativización de los conceptos del análisis socio-técnico en términos de praxis
(Thomas, 2008; Juarez et al., 2018; Becerra y Thomas, 2017) acompañado de
aportes de la planificación estratégica situacional (Matus, 1980, 1987). El análisis
socio-técnico (AST) parte de entender que toda tecnología es una construcción social
y que toda construcción social es tecnológica (Bijker, 1995) y permite conceptualizar
y desarrollar dinámicas locales de producción e innovación centradas en un conjunto
de relaciones en el cual “el problema” está inserto, en lugar de pensarlo de forma
aislada y emergente. Por lo tanto, constituye una visión analítica sistémica donde no
se buscan soluciones puntuales a problemas puntuales, sino soluciones socio-
técnicas (Thomas, 2008; Thomas et al., 2012).
A partir de este marco es posible pensar que el funcionamiento o no-
funcionamiento de un artefacto o de una política, en este caso del comanejo, es
resultado de un proceso de construcción socio-técnica en el que intervienen
elementos heterogéneos: condiciones materiales, sistemas, conocimientos,
regulaciones, financiamiento, prestaciones, etc. El funcionamiento (Bijker, 1995) de
los artefactos no es algo dado, “intrínseco a las características del artefacto”, sino
que es una contingencia que se construye social, tecnológica y culturalmente.
Supone complejos procesos de adecuación de respuestas/soluciones tecnológicas a
concretas y particulares articulaciones socio-técnicas históricamente situadas.
Partiendo de esta propuesta crítica estructuramos el trabajo en cuatro
secciones. En primer lugar, presentaremos la propuesta teórico-metodológica del
análisis socio-técnico (Thomas, 2008, 2012) y su relación con la planificación
estratégica situacional (Matus, 1980, 1987) para dar cuenta de los problemas del
déficit de diseño estratégico y de la ausencia del ciclo completo de planificación
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(momentos del PEST) en el diseño de políticas públicas. Posteriormente
presentaremos el caso del comanejo del PNNH para ir evidenciando los problemas de
planificación. A partir del aporte teórico-metodológico y del estudio de caso,
definiremos conceptualmente cada uno de los problemas y brindaremos una
solución “teórica”. Finalmente presentaremos insumos y aprendizajes para aportar a
la praxis de los policy makers y al diseño e implementación de políticas públicas para
el desarrollo inclusivo sustentable.
Este trabajo es parte de una estrategia colectiva en el marco del Instituto de
Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología (IESCT) de la Universidad Nacional de
Quilmes (UNQ) que articula investigación, extensión, intervención, incidencia y
formación. De esta manera busca superar las respuestas normativas sobre las
maneras de mejorar el diseño de tecnologías y políticas para evitar sus efectos no
deseados y optimizar su orientación y funcionamiento, y se centra en las respuestas
desde la praxis situada, aprendiendo de los propios procesos de concepción, diseño,
producción e implementación de tecnologías y políticas.
Marco teórico
Discutiendo con visiones lineales, monocausales y excluyentes en la definición de “el
problema” a resolver mediante una política pública, el presente trabajo retoma el
abordaje teórico denominado Sistemas Tecnológicos Sociales (STS), orientado a
pensar el diseño y la implementación de políticas y tecnologías que apuntan a
dinamizar procesos amplios de inclusión social y desarrollo sustentable (Thomas,
2008, 2012). Siguiendo a Juarez (2020), el concepto de STS es la operativización de
los conceptos del análisis socio-técnico (AST) en términos de praxis (Thomas, 2008;
Juarez et al., 2018; Becerra y Thomas, 2017) acompañado de aportes de la
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planificación estratégica situacional (Matus, 1980, 1987). Esto permite pensar en una
Planificación Estratégica Socio-técnica (PEST) que presenta cuatro momentos:
1) Momento explicativo en el que se construye la situación-problemática: es el
momento en el que el/la planificador/a indaga sobre las oportunidades y problemas
que enfrenta. Trata de comprender la “realidad” identificando los problemas que
declaran los distintos actores sociales. Comienza con la enumeración y selección de
problemas, la identificación de los actores y grupos sociales relevantes, termina con
la explicación sistémica de cada problema y la identificación de los nudos críticos.
2) Momento normativo en el que se diseña el sistema tecnológico social (STS):
es el momento en el cual el/la planificador/a plantea como debería ser la situación,
este momento se mueve en el plano del “deber ser”. Su propósito es producir las
propuestas de acción en un contexto de incertidumbre y eventos no esperados. Aquí
es donde se fundamenta la gran apuesta del plan y todas las apuestas parciales por
problemas y por nudos críticos o sub-problemas.
3) Momento estratégico: en este momento el/la planificador/a busca cómo
construirle viabilidad a su diseño normativo, identificando los obstáculos a superar y
la forma de hacerlo para llegar a la situación objetivo esbozada en el momento
normativo. Debe examinar la viabilidad política, económica, cognitiva del plan y del
proceso de construcción de posibilidad para las operaciones no viables en la
situación inicial. Su propósito es formular propuestas estratégicas para tratar las
operaciones como un proceso de producción política en parte cooperativo y en parte
conflictivo.
Estas tres primeras etapas de la Planificación Estratégica Situacional implican
complejos y variados procesos de aprendizaje que son necesarios para llevar
adelante el cuarto momento.
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4) Momento táctico-operacional: es el momento en el que se trata de crear un
proceso continuo, sin rupturas, entre los tres momentos anteriores y la acción diaria.
También es el momento de recalcular y afinar el plan a las circunstancias del
momento de la acción y al detalle operacional que la práctica exige.
Pensar en los distintos momentos de la planificación no significa que la misma
sea lineal, sino que hay que entenderla de forma dinámica, atendiendo a la
interacción entre los distintos momentos, sobre los que es posible volver para
repensar y reajustar en función de los contextos y situaciones.
Entonces, si el AST parte de entender que toda tecnología es una construcción
social y que toda construcción social es tecnológica (Bijker, 1995) y permite
conceptualizar y desarrollar dinámicas locales de producción e innovación centradas
en un conjunto de relaciones en las que “el problema” (en realidad los problemas)
está inserto, en lugar de pensarlo de forma aislada y emergente, va constituyendo
una visión analítica sistémica, donde no se buscan soluciones puntuales a
problemas puntuales, sino soluciones socio-técnicas (Thomas, 2008; Juárez et al.,
2012; Thomas et al., 2012). Para el AST, el concepto de relación problema-solución
genera un aporte analítico diferencial cuando se entiende que cada grupo social
relevante concibe su propio problema, y por extensión, su propia solución. Como
explican Thomas y Becerra, entre otros elementos, cada grupo social relevante
caracteriza problemas según sus conocimientos y saberes; las condiciones
materiales de entorno y ambiente percibidas; su historia y experiencias previas; su
situación socio-económica y posicionamiento socio-institucional; y su configuración
ideológica (2020: 34-35).
Los STS son sistemas socio-técnicos heterogéneos (de actores y artefactos,
de comunidades y sistemas tecnológicos) orientados a la socialización de los bienes
y servicios; la democratización del control y de la toma de decisiones; el
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empoderamiento de las comunidades de productores y usuarios (Thomas et al.,
2015) y buscan guiar la praxis en función de cinco requerimientos que son condición
necesaria para dinamizar procesos de desarrollo inclusivo sustentable: 1. Igualación
de derechos; 2. Dignificación de las condiciones de existencia humana; 3.
Generación de nuevos espacios de libertad y justicia; 4. Mejora de la calidad de vida;
5. Distribución equitativa de la riqueza. De esta manera, la planificación estratégica
de los STS requiere tener en cuenta tres tipos de acciones como parte de su proceso
de diseño e implementación: 1. La formación y generación de capacidades en
planificación estratégica de STS de los actores públicos (funcionarios, técnicos e
investigadores), los usuarios-beneficiarios, las redes ciudadanas y las redes
tecnocognitivas vinculadas; 2. El impulso y el fortalecimiento de espacios de co-
creación en investigación, innovación y desarrollo tecnológico local con fuerte
participación de los actores y las comunidades beneficiarias, así como la
participación de diferentes disciplinas; 3. La construcción y la ampliación de espacios
públicos de diseño de política vinculados a estrategias de desarrollo nacional y
regional (Juarez et al., 2018). Por todo esto, la concepción de estrategias sistémicas
socio-técnicas proponer repensar los procesos de diseño e implementación de
políticas valorizando los conocimientos y saberes locales (Carenzo et al., 2016;
Carenzo y Trentini, 2020) y abriendo a la participación de los usuarios desde el
diseño mismo de las políticas públicas y las iniciativas de desarrollo local (Juarez,
2020).
Así, el AST, es una teoría que busca orientar política pública, en particular a la
política de ciencia, tecnología e innovación. Para esto se propone generar nuevos
elementos conceptuales normativo-explicativos y estratégico-operativos a partir de la
praxis y de la experiencia (Juarez, 2020: 136). Por este motivo, atender al AST y a la
PEST al momento de diseñar política pública implica, por un lado, prestar atención a
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las capacidades diferenciales que los actores humanos y no humanos (incluidos los
artefactos) tienen de ejercer agencia y de imponer/disputar sentidos, intereses y
formas de control. Y por otro lado, atender al déficit de diseño estratégico que no
piensa el ciclo completo de la planificación (4 momentos del PEST) al momento de
diseñar políticas. En general no se diseña desde perspectivas socio-técnicas y
sistémicas, sino de manera puntual y lineal, replicando soluciones generadas por
terceros en lugar de construir soluciones situadas que se sustenten en el tiempo. Y
además, usualmente no se generan mecanismos de aprendizaje que permitan ir
corrigiendo, modificando y ajustando en el tiempo el diseño de las políticas.
Frente a esto, la planificación estratégica permite pensar en la estabilización
de mecanismos de aprendizaje que construyan nueva información, nuevos
conocimientos y nuevas capacidades (humanas e institucionales). Porque la
ausencia de estos mecanismos genera que, en términos dinámicos, los errores de
diseño original se potencien en el tiempo, en la medida que el programa crece,
obtiene más recursos y se legitima como instrumento de policy (Juarez y Becerra,
2022).
El caso del comanejo. Explorando la empírea
2
El Parque Nacional Nahuel Huapi se crea en 1934, siguiendo el modelo de áreas
protegidas norteamericano. En ese momento se establecen severas restricciones
con respecto al uso de los recursos y se impone un modelo de reserva sin habitantes
que lleva, en muchos casos, al desalojo violento de pobladores originarios de la
zona. Actualmente, este parque ocupa una superficie de 717.261 hectáreas al
2
Para profundizar en el caso del comanejo del PNNH ver Trentini (2016, 2019).
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suroeste de la Provincia de Neuquén y noroeste de la Provincia de Río Negro en
Norpatagonia, Argentina.
La conformación de este parque no puede entenderse sin tener en cuenta el
proceso iniciado en la “Conquista del Desierto”, y la posterior consolidación territorial
del Estado nacional argentino en Patagonia. Una vez culminada “la conquista” era
necesario poblar, colonizar y administrar los territorios ganados al “indio”, fortalecer
las fronteras nacionales en disputa con Chile, e implementar diferentes mecanismos
para formular y sostener en el tiempo una identidad nacional que excluyera y
controlara la reproducción de “otras” identidades. En el marco de la consolidación del
Estado argentino era necesario fomentar una nueva identidad basada en la defensa
de los territorios conquistados, de manera que se operó bajo diversos mecanismos
rechazando y marginando no sólo a la población indígena, sino también chilena. Las
políticas institucionales del PNNH lograron cumplir con creces estos objetivos,
invisibilizando la identidad mapuche mediante formas de acceso a la tierra y a otros
derechos que ponderaron la nacionalidad argentina. Así, desde fines del siglo XIX, ha
prevalecido en la zona un fuerte proceso de desadscripción étnica que ha llevado a
caracterizarla como “sin indios” (García y Valverde, 2007).
Principalmente a partir de la década de 1930, en Norpatagonia, la APN fue el
principal referente del Estado sobre el territorio. Se convirtió rápidamente en la
institución responsable de su control, estableciendo actividades e identidades
permitidas y prohibidas. Estas imposiciones y limitaciones tuvieron consecuencias
inmediatas en la vida cotidiana de aquellos/as que habitaban previamente las tierras,
porque estas vidas estaban directamente relacionadas con el territorio y sus
recursos. Las limitaciones en las áreas de siembra y pastoreo, y las prohibiciones en
la tenencia de algunos animales en pos de la conservación, generaron grandes
trastornos en las economías familiares basadas en la agricultura y la ganadería
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extensiva, y modificaron las relaciones sociales, políticas, económicas y simbólicas
de estos pobladores con el territorio.
Es importante destacar que los parques nacionales alrededor del mundo han
sido concebidos como espacios sin habitantes, pensados para resguardar la belleza
y riqueza de los paisajes naturales, así el problema que buscaron resolver fue el de
la conservación de paisajes, flora y fauna que empezaba a estar en peligro ante el
avance de la “civilización y el progreso”. Para los pueblos indígenas que habitaban
estos territorios, la constitución de estas áreas protegidas implicó violentas políticas
de expulsión, despojo, invisibilización y negación de derechos. Sin embargo, en las
últimas décadas lentamente se han generado cambios en la forma de concebir y
gestionar estas áreas, entendiendo que el aislamiento de las mismas no es la
solución y que los derechos de estos pueblos tienen que ser respetados y su
participación asegurada. Este cambio de enfoque dio lugar a la implementación de
una política de gestión participativa conocida como comanejo (Amend y Amend,
1991). Ahora, el problema a resolver es cómo se incorpora a las comunidades
originarias y poblaciones locales como parte del mecanismo de conservación.
A partir de 1970, estas modificaciones en la concepción de la conservación a
nivel mundial empiezan a hacer foco en la participación de estas poblaciones en la
gestión de las áreas protegidas. En Argentina, esta nueva relación tomó cuerpo
dentro de las políticas institucionales de la APN, principalmente a fines de la década
del ’90, en el comanejo del Parque Nacional Lanín (PNL), primera experiencia de
estas características en el país. En este contexto, la histórica relación de negación y
exclusión dio paso a una lenta incorporación de los pueblos indígenas en las
políticas y acciones de conservación, redefinidas ahora como interculturales. En este
sentido, lo acontecido en el PNL es considerado como una “experiencia bisagra” en la
relación de los pueblos indígenas con la APN. Y en el PNNH se ha intentado repetir
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esta experiencia. En este marco, la definición de co-manejo propuesta por la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) establece que:
“El Co-manejo constituye un arreglo institucional entre los usuarios locales de un territorio o
conjunto de recursos naturales, y-o grupos interesados en su conservación, y las agencias
públicas a cargo de la administración de estos recursos. Implica una repartición de
responsabilidades y competencias, y una clara definición entre el ejercicio de la autoridad
pública y las pautas de uso, acceso, control y posterior manejo de los recursos” (citado en APN-
CMN, 2000: 98).
Esta definición global construye una representación específica que entiende a la
conservación de la biodiversidad y de la diversidad cultural como fenómenos
interdependientes, dando lugar a lo que Dumoulin (2005) llama “programa de la
doble conservación”. Este proceso fue potenciado por los debates y programas
definidos en las arenas globales
3
del ambientalismo en general y de la conservación
en particular, a través de los cuales los indígenas fueron construidos como
“guardianes del medio ambiente”. Sus prácticas y saberes en relación a la naturaleza
pasaron a ser revalorizados en función de representar potenciales alternativas a la
sobreexplotación de recursos sobre la que se funda el modelo occidental de
desarrollo que ha generado la crisis ambiental de escala planetaria. De esta manera,
3
El adjetivo global en los términos de Dumoulin (2005) hace referencia al sentido que le da la
antropología cultural y no los estudios de la mundialización económica. Por lo tanto, más que aludir a
una intervención directa en todos los continentes, implica una manera de usar la información, pensar
los problemas y sus soluciones, a escala planetaria, sin limitarse a la relación entre entidades
delimitadas, como son los Estados o las naciones. Por arenas globales refiere a “espacios de
transacciones políticas”, como por ejemplo la Conferencia de Río 92 o las Asambleas Generales de la
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), en donde se definen y establecen
criterios sobre la conservación de la naturaleza que permean y condicionan los modelos nacionales y
las experiencias particulares.
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se fue construyendo la representación de los indígenas como “buen salvaje
ecológico”, “nativo ecológico” o “indio verde” (Ulloa, 2005). De aquí entonces, el
carácter “innovador” de la política. Y el “programa de la doble conservación” se fue
fortaleciendo a medida que la correlación entre la biodiversidad y la diversidad
cultural se volvía más estrecha y el rol de los pueblos indígenas en la conservación
adquiría una importancia inusitada (Carenzo y Trentini, 2014).
Entonces, el proyecto de comanejo del PNNH debe entenderse en el marco
de una política global que puede caracterizarse como:
1) Se postula que estas alianzas estratégicas se establecen con “otros”, ya
sean indígenas o pobladores locales, que deben ser poseedores de un conocimiento
tradicional que se define por oposición al conocimiento occidental y científico, y que
es adquirido en su vinculación histórica con un territorio específico.
2) Se establece que debe haber dos polos que comparten responsabilidades
y el control y manejo de los recursos, cristalizando una visión dicotómica del Estado
y las comunidades como dos entidades homogéneas que se oponen mutuamente y
se complementan en esta interacción.
3) Se instala una representación estereotipada del “buen salvaje ecológico”,
homogeneizando a los indígenas, definiéndolos como los protectores del medio
ambiente, y como la esperanza para enfrentar la crisis ambiental.
Pero si tenemos en cuenta el proceso histórico particular del PNNH hay ciertas
especificidades que devienen centrales al momento de pensar la implementación de
una política de comanejo, entendida en relación al principio de interculturalidad y a
los lineamientos del programa de la doble conservación:
1) las comunidades que habitan en su jurisdicción son “nuevas”, es decir que
se han constituido de manera formal a lo largo de los últimos veinte años, a
diferencia de aquellas consideradas “ancestrales” (como las del PNL) que se sostiene
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que existieron “desde siempre”
4
. Por este motivo, sus demandas por reconocimiento
de derechos territoriales e identitarios han sido puestas en duda como “inauténticas”.
2) a diferencia de lo que sucedió en el PNL, donde al momento de su creación
en 1937 se reconocieron formalmente comunidades indígenas, la zona del PNNH fue
históricamente considerada como “sin indios” hasta la conformación pública de la
primera comunidad mapuche en el año 2000.
3) las políticas de expulsión de pobladores llevadas adelante en jurisdicción
del PNNH han sido sumamente violentas y muchas de las actuales comunidades
mapuche han sido desalojadas de sus territorios o sus integrantes han tenido que
migrar a las ciudades cercanas debido a las fuertes restricciones institucionales.
4) desde fines del siglo XIX ha prevalecido un fuerte proceso de
desadscripción étnica, es decir, de negación de la propia identidad indígena,
producto de las políticas que dieron lugar a una fuerte estigmatización e
invisibilización de la identidad mapuche en la zona.
Estas particularidades históricas chocan con la idea sostenida por las alianzas
estratégicas de conservación sobre las que se sustentan los comanejos, porque
entiende que si los indígenas han sabido preservar los territorios que reclaman sin
destruirlos son garantía para su conservación, y son aliados en esta tarea. En este
contexto, los comanejos considerados “exitosos” alrededor del mundo evidencian,
4
Este calificativo refiere a comunidades que se conformaron en el PNNH desde fines de 1990 y que no
habían sido reconocidas por la institución previamente, ni se habían reconocido públicamente como
tales hasta entonces. Es una definición que se construye en contraposición a las comunidades
tradicionales/ancestrales y refiere a su conformación formal, jurídica o en los papeles, pero no significa
que las relaciones comunitarias no existieran previamente a esto. Asimismo, la comparación con las
comunidades “ancestrales” desconoce que las mismas son resultado del accionar del Estado con
posterioridad a la “Conquista del Desierto”.
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como común denominador, la participación de pueblos indígenas que han habitado
de forma permanente los espacios que se pretenden conservar y que han
preservado sus pautas culturales (Carenzo y Trentini, 2014). Sin embargo, en el
PNNH:
1) la mayoría de las comunidades no han habitado históricamente los
territorios que reclaman actualmente, debido a las diversas políticas de expulsión
(desalojos con violencia directa, pero también otros mecanismos más sutiles que
fueron “vaciando” los territorios).
2) por el fuerte proceso de desadscripción étnica resultado de políticas
institucionales sumamente violentas, la mayoría no se ha (auto)reconocido
públicamente como indígena hasta hace pocos años, ni ha “mantenido” y trasmitido
sus saberes y prácticas tradicionales.
3) la convivencia de las comunidades con la naturaleza y la necesaria
presencia de diversidad cultural son relativamente recientes.
Entender muchos de los problemas en la implementación del comanejo en el
PNNH no es posible sin conocer cuál es el modelo prefigurado globalmente que se
supone debería llevarse a la práctica. A estos lineamientos se le suman
orientaciones que se retoman de la primera experiencia de estas características en
Argentina, que se ha cristalizado como un “modelo exitoso” que hay que repetir.
Tener claro este modelo es fundamental porque esta definición ideal no se encuentra
solo “en los papeles”, sino que quienes participan del comanejo del parque
(funcionarios/as, técnicos/as, referentes/as mapuche) han aprendido en estas
instancias globales una definición particular de este tipo de proyectos, antes de la
implementación local del mismo. De esta manera, lo que discursivamente y en los
papeles se define como comanejo no evidencia las particularidades del PNNH, en
ningún momento se hace mención al hecho de no haber reconocido previamente
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comunidades indígenas, a las políticas de desalojo e invisibilización o al proceso de
desadscripción étnica vivido en la región como resultado de estas políticas.
Simplemente se retoman y repiten definiciones modelizadas y estáticas de lo que se
supone “debe ser” un comanejo, obligando a las comunidades a tener que encajar
en las mismas.
La concepción de la política de comanejo en Argentina presenta una serie de
problemas fundamentales, los cuales imposibilitan que el comanejo se configure
como un sistema de planificación estratégica orientada a la generación de dinámicas
de desarrollo inclusivo sustentable -a pesar de que su definición establece con
creces que se trata de una política que busca igualar derechos y mejorar la calidad
de vida de las comunidades indígena, entre otras cosas-:
1. Mientras algunas comunidades indígenas son legitimadas por la APN, otras
son fuertemente cuestionadas. Estas diferencias se deben a que se valida la
autenticidad en base a un fuerte esencialismo. El reconocimiento de derechos está
asociado a la posibilidad de demostrar autenticidad, entendida en función de una
sumatoria de rasgos (vestimenta, idioma, ceremonias) que permiten acreditar
“objetivamente” la “diferencia cultural”. De esta manera, se construye un registro
esencializante y dicotómico en el que clasificar a los indígenas: “buen salvaje
ecológico” o “indio aculturado”.
2. Se ocultan los efectos de relaciones de desigualdad y subordinación
derivadas de procesos de relaciones interétnicas particulares. Así el comanejo obliga
a los actores involucrados a definirse en función de su identidad étnica,
invisibilizando las desigualdades de la estructura socio-económica, sin dar cuenta de
cómo la situación de postergación y pobreza influye en las producciones culturales.
Se toma a “la comunidad” como punto de partida para establecer la
autenticidad/inautenticidad de estos procesos, la categoría “comunidad indígena” se
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cristaliza ocultando los procesos históricos particulares vividos por estos grupos en
jurisdicción del PNNH y las históricas relaciones de dominación y desigualdad que
constituyen los procesos de conformación de estas comunidades.
3. “Los indígenas”, “las comunidades”, “los mapuche” son pensados como un
colectivo homogéneo, y así como oculta los procesos históricos particulares vividos
por estos grupos, también oculta las diferencias y las relaciones de poder al interior
de estos colectivos. Si bien la perspectiva de género en situaciones de
interculturalidad es sumamente compleja, porque no debemos extrapolar
concepciones de los feminismos “blancos”, tampoco debemos invisibilizar este tipo
de desigualdades. El otro problema es la cristalización de la categoría “mujer
indígena”, presente en las políticas internacionales dentro de las que podemos
pensar al comanejo, que piensa a “la mujer indígena” (en singular) como población-
problema en tanto víctima no-desarrollada que debe ser protegida o resguardada
casi como pieza de museo, poseedora y guardiana de “el saber tradicional”.
4. El “conocimiento tradicional” es entendido como parte del “patrimonio
cultural inmaterial” que debe ser preservado. Esta definición no incorpora la
posibilidad de reflexionar sobre el carácter situado de este conocimiento, tanto en
términos históricos como socio-culturales. Como resultado se naturaliza la existencia
de un bagaje patrimonial local definido como un rasgo cultural inherente al proceso
de co-evolución de un determinado pueblo con el ambiente que habita.
5. Las experiencias de comanejo existentes, tal como se han venido
desarrollando hasta el momento, terminan generando una dicotomía entre dos tipos
de conocimientos. Por una parte, el “conocimiento tradicional” de las comunidades,
que se caracteriza como “lego”, “práctico”, y/o “tácito”. Por otra, el “conocimiento
científico” de los/as técnicos/as y profesionales, definido en términos de “experto”,
“teórico” y “codificado”. El problema es que esta dicotomía se expresa en forma no
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explicitada en la construcción de un orden de prácticas diferenciado para cada “tipo”
de conocimiento, restringiendo paradójicamente la posibilidad de generar instancias
de mixtura y yuxtaposición que hacen a la producción co-laborativa de
conocimientos. A modo de ejemplo, al momento de plantear planes de manejo agro-
ganadero o forestal, planes de vivienda, proyectos turísticos, se observa que los
mismos son “bajados” institucionalmente para luego ser “adaptados” con dificultad a
las necesidades de cada comunidad. En estas iniciativas el conocimiento experto (de
los agrónomos/as, biólogos/as, forestales, arquitectos/as) es el que define la línea de
trabajo y de innovación, y las comunidades deben acompañar y adaptarse en forma
pasiva a estas propuestas.
6. Se asume que los conocimientos tradicionales no están inscriptos en un
corpus formalizado de conocimientos organizado a semejanza del modelo científico.
Por lo tanto, terminan cosificándolos en un conjunto de prácticas y artefactos
considerados “ancestrales” que lo circunscriben a una versión estereotipada. Esto
impide pensar en el carácter dinámico de estos conocimientos, sus transformaciones
en el tiempo y la mixtura con otros saberes, incluyendo el científico.
7. La valorización del aporte de los denominados “conocimientos
tradicionales” se limita a la aplicación práctica de modelos construidos en base al
conocimiento científico. De tal modo, la participación de los primeros queda
subordinada y limitada a una dimensión instrumental y operativa, pero sin incidir
sobre la problematización conceptual y teórica de los problemas de la conservación
de la naturaleza y el desarrollo sustentable.
8. Según establece la normativa, estos conocimientos son “recuperados”
mediante distintas formas de objetivación que construyen al marco del conocimiento
científico como único paradigma posible (por ejemplo bases de datos). Así los
conocimientos tradicionales se “cientificizan”, llevándolos a un lenguaje conocido por
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el conocimiento científico, para poder establecer el tan mentado diálogo. Entonces,
el procedimiento que se utiliza es la utilización del método científico, primero para
“descubrir” estos conocimientos tradicionales, “separarlos” del contexto en el que
surgen para generalizarlos, “racionalizarlos” y usarlos en pos de la conservación y el
desarrollo.
Es así que, aún con un sistema de comanejo implementado, los problemas de
desarrollo persisten para las comunidades mapuches vinculadas al PNNH. La
resolución de estos problemas excede por mucho la mera implementación de una
política de comanejo de zonas protegidas, e implica el diseño de una planificación
estratégica completa que atienda una situación-problemática que al menos tiene las
siguientes características:
La mayoría de las comunidades del PNNH se encuentran en zonas sin acceso
a electricidad, gas o agua potable. En algunas no hay escuelas, por lo que los chicos
tienen que ir a escuelas hogares en alguna localidad cercana, por este motivo,
muchas familias con niños/as pequeños/as dejan el territorio para trasladarse a las
ciudades de Villa La Angostura y Bariloche durante toda la etapa escolar. Asimismo,
otro motivo de migración es la falta de trabajo en los territorios comunitarios, ya que
muy pocas comunidades han logrado empezar a trabajar con el turismo y esta
actividad no alcanza para sostener a todas las familias. Entonces, quienes viven en
los territorios durante todo el año son aquellas familias que realizan actividades
vinculadas a la crianza y cuidado de animales, que en algunos casos venden,
llevando adelante una economía de subsistencia que se complementa con algunas
actividades asalariadas en las ciudades o estancias cercanas (peones, albañiles,
porteras en escuelas, enfermeras). En este sentido, hay un vínculo permanente
entre lo rural y lo urbano, ya que las actividades económicas que pueden desarrollar
en los territorios no alcanzan para sobrevivir. Todas las actividades que las
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comunidades realizan vinculadas al turismo son mínimas, salvo en aquellas que han
logrado el manejo de campings con un poco más de infraestructura como baños,
agua caliente, duchas y proveeduría que les permite mayores ingresos durante el
verano. Y esto no siempre logra integrar a toda la comunidad, ya que si la misma
tiene varias familias un solo emprendimiento turístico no cubre las necesidades de
todos y todas. Asimismo, la distribución de estos ingresos y su manejo y control se
vuelven nuevos problemas a considerar. Otras comunidades que no han podido
desarrollar estos proyectos subsisten con cabalgatas y caminatas ofrecidas a turistas
y venta de algunos productos artesanales, también venden las frutas y verduras que
producen de manera orgánica. Es importante aclarar que en la mayoría de los casos
estas actividades no se encuentran organizadas (salvo el caso de los campings con
autorización de APN) sino que son iniciativas de cada una de las familias que las
ofrecen a los turistas que se acercan a la zona, sobre todo durante la temporada de
verano. De cualquier manera no generan ingresos suficientes para todos sus
integrantes que deben complementarlos con estas otras tareas asalariadas
mencionadas previamente.
Sin duda uno de los casos más complejos es el de la Comunidad Roberto
Maliqueo, que a quince años de haber recuperado su territorio (fueron desalojados
por la APN en la década del 50 y regresaron en 2008) no han podido volver a vivir de
manera permanente en el mismo. Esto se debe a la disputa por un área crítica que
se considera de alta prioridad de conservación en la que no se permiten
asentamientos humanos. Ante esta situación las familias de la comunidad continúan
viviendo en El Frutillar, uno de los barrios más pobres de Bariloche, compartiendo
terrenos tomados entre varias familias, sin gas natural (en una ciudad con
temperaturas muy bajas en invierno). La situación socioeconómica de esta familia es
sin duda la más extrema y es la comunidad que por encontrarse en una zona de alta
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prioridad de conservación se encuentra permanentemente limitada en sus proyectos
socioeconómicos por la administración del parque nacional.
La complejidad de estas situaciones hace que sea necesario, en primero
lugar, incorporarlos en la agenda pública como un problema de desarrollo, para
luego pasar a un proceso de definición colectiva de la situación problemática a ser
resuelta.
Problemas (y –algunas- soluciones) en el diseño de
políticas
A partir de la presentación del caso del comanejo del PNNH es posible estilizar y
presentar 8 problemas habituales al momento de diseñar políticas públicas:
1. Problemas “universales” aislados vs. problemas
sociohistóricamente situados en alianzas socio-técnicas
En términos generales, los problemas que sufren las comunidades, las instituciones,
los sistemas de producción y comercialización, los sistemas políticos, ETC. suelen
ser asociados miméticamente a algún o algunos problemas de orden “universal”.
Esta construcción universal responde siempre a un constructo teórico que el sentido
común no vincula a coordenadas espacio temporales definidas, pero que siempre
son construidas en el marco de concretas configuraciones socio-históricas. Al mismo
tiempo, la construcción de problemas universales se constituye sobre verdades
totalizantes. Por lo que, la resolución de ese problema conlleva necesaria y
suficientemente una trayectoria de mejora económica, social o política. Así, cuando
se dice “es un problema de baja productividad”, el sentido común (de policy makers y
académicos en general) asocia este problema a un “diagnóstico universal”,
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“verdadero”, pero que en realidad solo aplica a economías industrializadas de
occidente. Lo mismo ocurre con expresiones como “instituciones débiles”, “déficit
republicano”, “la grieta”, “es necesaria una reforma previsional”, ETC.
Esta forma de construcción de problemas suele llevar a soluciones que no-
funcionan (en los términos que el problema buscaba ser resuelto) o generan
problemas secundarios (resuelve el problema inicial pero la bomba estalla por otro
lado). Esto es así, porque los problemas son siempre situados. Responden a
condiciones de subjetividad y materialidad que solo se vuelven inteligibles cuando
son descriptas en alianzas socio-técnicas situadas. Los problemas, en términos de
alianzas, tienen mecanismos de inercia (lock-in), de irreversibilidad, de resistencia,
de pervasividad que explican por qué algunas acciones estratégicas pueden
resolverlos y otras no. Reconstruir esas alianzas es parte de la acción inicial
necesaria para romper con la construcción universal aislada de problemas.
En el caso del comanejo, el mismo suele pensarse como un modelo global que
puede aplicarse en las áreas protegidas como una solución “natural” a la relación
entre comunidades indígenas y administraciones de conservación, para resolver “el
problema” histórico de tensión entre la creación de estas jurisdicciones y las
demandas de preexistencia de pueblos originarios. En este proceso, como sostiene
Shore (2010), la política disfraza su accionar bajo el pretexto de la eficiencia o la
neutralidad, definiendo “el problema” y “la solución” –que dejan de ser plurales y
heterogéneos y se vuelven monocausales, puntuales y excluyentes, descartando o
invisibilizando otras alternativas posibles- como técnicas racionales y soluciones
“naturales” y “obvias”. Según este autor, las políticas “funcionan mejor” cuando
logran instalar que los desacuerdos y las discusiones son inapropiados o imposibles.
Estas soluciones, entonces, cristalizan una definición particular y única de “el
comanejo” que retoma el “programa de la doble conservación” a nivel global
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(Dumoulin, 2005) y la solución es la construcción de una “alianza estratégica”,
mediante la cual los mapuche dejan de ser una “interferencia” y un “problema” para
la conservación y pasan a convertirse en “socios” de la misma.
Ahora bien, hay ciertas orientaciones –universales- previas de estos modelos a
seguir que han ido definiendo formas explícitas e implícitas de llevar adelante esta
experiencia en el PNNH sin tener en cuenta sus particularidades situadas. Por un
lado, la interrelación entre la conservación de la biodiversidad y la diversidad cultural,
base del “programa de la doble conservación”, que las presenta como
interdependientes y como garantía de éxito de estos proyectos de gestión
participativa. Por otro lado, la figura de “nativo ecológico” construida en estas arenas
globales, que define al tipo de indígena con el que deben establecerse estas
alianzas estratégicas. Así, esta definición “universal” y “natural” de la política de
comanejo no tiene en cuenta las particularidades históricas del proceso de
conformación del PNNH que en su creación negó y desarmó la existencia de
“comunidades” e “indígenas” que hoy son la garantía de existencia del comanejo. Y
esto genera continuas tensiones sobre la “veracidad” y “autenticidad” de los
procesos de las comunidades actuales y pone continuamente en riesgo la posibilidad
de implementación de esta política.
5
2. Construcción de problemas por sentido común (problemas
“obvios”). El problema definido por ausencia de algo
En la mayoría de los casos, el problema se define por la ausencia de algo. A esta
comunidad le faltan capacitaciones de electricidad, a este sujeto le faltan saberes en
oficios, a esta ciudad le faltan cloacas, a esta institución le falta un software de
5
Para profundizar sobre esto ver Trentini (2019).
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gestión moderno, ETC. Si bien estas cuestiones pueden ser problemas, son los
obvios, los superficiales. Es necesario detectar los problemas subyacentes, los que
explican el funcionamiento / no-funcionamiento (para quién funcionan, quién gana /
pierde, quién resulta empoderado / desemporedado, quién acumula, quién financia,
ETC.) de los sistemas tecnológicos concretos (que existen al nivel de una comunidad
como al nivel de una institución de gobierno o una ONG). Los problemas de
desarrollo, siempre, son de índole sistémico. Por lo tanto, siempre es necesario
romper la inercia mental de quedarse con los problemas superficiales. Eso que
emerge como déficit es un indicador del problema, una emergencia, pero no es la
situación-problemática. Resolver situaciones de “subdesarrollo” implica reconstruir
estas situaciones-problemáticas.
En el caso del comanejo del PNNH una idea cristalizada de “comunidad” –que
supone, por ejemplo, que todos los pobladores viven en el territorio comunitario- no
atiende a problemas sistémicos que hacen a un vínculo particular entre “lo urbano” y
“lo rural”. La gran mayoría de las comunidades mapuche de este parque “van y
vienen” entre las ciudades cercanas de Bariloche y Villa La Angostura donde tienen
acceso a la salud, la educación, la compra de víveres y otras cosas necesarias para
la vida cotidiana, entre otras necesidades básicas. Esto ha sido planteado en el
proceso de implementación de la política como una muestra de “inautenticidad”, en
tanto se entiende desde el sentido común que las comunidades indígenas habitan de
forma permanente en sus territorios comunitarios, en lugar de pensar en “soluciones”
que atiendan a esta realidad de vida actual.
Como puede verse difícilmente estos problemas sistémicos puedan resolverse
mediante soluciones puntuales de un taller, un puente o un solo emprendimiento
turístico. Estas sin duda son cosas necesarias, pero no atienden a la integralidad de
los problemas de desarrollo inclusivo y sustentable que presentan estas
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comunidades, ni arman planes estratégicos de desarrollo territorial que atiendan al
ciclo completo de planificación (momentos del PEST). Esto desplaza “el problema” a
aquello que es “factible solucionar” y no aquello que es “necesario solucionar”
(dinámicas de exclusión socio-comunitarias). Aquello que es necesario solucionar
emerge de la construcción de un lugar de llegada, una situación-objetivo normativa
(momento 2 del PEST).
3. Construcción de problemas como si “fuéramos los primeros”
(invizibilización de trayectorias previas)
Esa inercia mental que señalamos en el punto anterior, también se expresa en su
versión de “somos pioneros”. Una gran cantidad de políticas e iniciativas desconocen
las intervenciones (públicas o privadas) que las comunidades ya experimentaron.
Estas intervenciones pueden haber sido propuestas por las propia comunidad
(soluciones endógenas que no lograron el fin deseado) o ajenas a la comunidad
(soluciones generadas por otros que tampoco lograron romper con la situación de
subdesarrollo). Pero además, esto pude ser aún más complejo. Pude haber
comunidades que se encontraban en situaciones de desarrollo mejores (igualación
de derechos, condiciones de vida, distribución del excedente social) antes de las
intervenciones públicas o privadas llevadas a cabo por terceros. Y esto pudo ser
producto de políticas de desarrollo que salieron mal, políticas de desarrollo que
salieron bien pero que en términos dinámicos generaron más daño que el beneficio
que crearon (la política extractivista de los bosques chaqueños), o porque
directamente la política se orientó a la destrucción de una comunidad (como durante
la mal llamada “conquista del desierto”). En todos estos casos, toda intervención
previa tiene efectos dinámicos sobre nuestra intervención actual. Las comunidades,
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las instituciones, los grupos sociales tienen historia. Y esa historia informa las
prácticas presentes. Desconocer esas historias es un camino directo al fracaso del
plan de desarrollo.
Algo que suele suceder en el proceso de implementación de la política de
comanejo es que los/as funcionarios/as y técnicos/as institucionales van cambiando,
y en cada modificación de responsables se inicia nuevamente el proceso de vínculo
con las comunidades. Frente a esto los y las referentes comunitarios, que en general
permanecen en este rol por muchos años o son sucedidos por familiares que
conocen muy bien el proceso, suelen plantear que hubo cuestiones que “no
funcionaron” previamente, y que con cada cambio de funcionarios/as y técnicos/as la
política de comanejo se reinicia, sin tener en cuenta lo recorrido y plantean que
“están cansados/as” de estar siempre en el mismo punto.
Asimismo, desde la APN se suele pensar que el cambio de política
implementado mediante el comanejo y el reconocimiento actual de las comunidades
es motivo suficiente para superar las políticas pasadas de la institución. Sin
embargo, para los/as integrantes más viejos/as de las comunidades, que vivieron en
carne propia la violencia ejercida por parques mediante guardaparques autoritarios
que los amenazaban con armas y se robaban sus animales o que sufrieron
desalojos sumamente violentos (que en los casos más extremos terminaron con
muertes de bebés por la exposición al frío luego de que las familias fueran sacadas
de sus casas), estos recuerdos han ido construyendo una fuerte desconfianza con
todas aquellas personas que lleven el uniforme de la APN. Sumando a que
actualmente muchos de quienes trabajan y tienen cargos y responsabilidades
institucionales siguen sosteniendo públicamente que “los mapuches son chilenos” y
que no deberían vivir en jurisdicción del parque.
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Esto no es tenido en cuenta por quienes portan uniforme y tienen la tarea de
vincularse con las comunidades mapuche, sosteniendo que ellos/as no hicieron nada
de todo eso. Al no atender al significado simbólico que tiene para las comunidades
esa vestimenta y pertenencia institucional en relación a una historia previa, muchas
veces no se entienden las tensiones y las reticencias que algunos miembros de las
comunidades tienen para articular y trabajar con técnicos/as, guardaparques y
funcionarios/as del parque.
4. Construcción experta de los problemas sociales, ambientales y
territoriales (soluciones únicas)
Pero cuidado, no alcanza solo con reconocer las trayectorias de las comunidades
con las que trabajamos (que cosas se trataron de implementar y no funcionaron, los
procesos de acercamiento y abandono institucional o hasta directamente un proceso
de genocidio planificado); sino que es importante no caer en una reconstrucción
“experta” de esas trayectorias y su presente. Siempre es muy tentador, y hasta es
más fácil, convocar a un grupo de expertos/as (que puede ser heterogéneo:
ingenieros/as, historiadores/as, antropólogos/as, economistas, sociólogos/as) que
realice un diagnóstico o una evaluación de la situación. Esa tensión tecnocrática
para descubrir el “problema verdadero”, “técnicamente bien definido”, “objetivo” y
“apolítico” es uno de los mayores obstáculos para definir la situación problema a
resolver. ¿Por qué? Porque en la práctica, reconstruye un problema verdadero,
objetivo y apolítico en los términos de los propios expertos/as, y en ausencia de los
intereses, posicionamientos político-ideológicos y hasta idiosincráticos de los
distintos grupos sociales que conforman dicha comunidad. En el mejor de los casos,
los/as expertos/as pueden lograr una traducción de esos intereses, pero no los
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definen ni los defienden como los miembros de las propias comunidades (entiéndase
comunidad en términos amplios, puede ser desde una comunidad indígena, un
grupo de vecinos del conurbano, una cooperativa de trabajo, hasta los
investigadores del Conicet).
La definición experta de “el problema” cobra una relevancia central en el caso
del comanejo en el marco de un parque nacional, donde los grandes avances que se
han hecho en materia de interculturalidad están centrados en el reconocimiento y
valorización de “la cultura” mapuche, definida como “patrimonio cultural inmaterial”
en el Plan de Gestión del PNNH. Sin duda es un logro el haber podido sumar al
Pueblo Mapuche y al comanejo al plan, pero mientras la gestión participativa y los
aspectos culturales resultan atendidos, aquellos referidos al ambiente, la naturaleza
y la conservación siguen siendo considerados como patrimonio de los/as
expertos/as. Son los/as biólogos/as, agrónomos/as, técnicos/as forestales quienes
tienen los conocimientos para definir los problemas a atender, sin tener en cuenta
los particulares procesos de cada una de las comunidades, generando permanentes
tensiones que no suelen comprenderse cuando se plantea la resolución de “un
problema” de manera “verdadera”, “técnica”, “objetiva” y “apolítica”.
6
5. Construcción “académica” de los problemas. Una “versión 2.0”
de la construcción experta es la construcción académica de los
problemas
A diferencia de la anterior, donde los/as expertos/as están en territorio y realizan un
diagnóstico, en la construcción académica los problemas son abordados desde
reconstrucciones analíticas cuantitativas o cualitativas, que en la mejor de las
6
Para profundizar sobre esto ver Carenzo y Trentini (2020) y Trentini (S/F).
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situaciones se resuelve en estudios de casos en profundidad. En esta forma de
construcción de problemas, quién construye el problema se encuentra enajenado/a
del proceso social y material que se busca resolver, pero a la vez produce un
proceso de enajenación, en la medida que esos problemas “identificados” son
codificados y materializados en un sistema ajeno al de las comunidades (papers,
informes, libros, conferencias). Este proceso de enajenación suele conducir, por
término general, a posiciones normativas (del tipo deber ser) de las soluciones que
deben ser implementadas. Ejemplos abundan: Los problemas de comercialización
se resuelven con la implementación de cadenas cortas (Ferias); los problemas de
innovación se resuelven con el emprendedurismo; el problema de la agricultura
familiar es la productividad entonces hay que mejorar sus dotaciones tecnológicas
para modernizarlas. Es el mismo problema que tiene la administración pública
entonces también hay que modernizarla. En particular, se suele observar que estas
recomendaciones normativas, además terminan en problemas de tipo universal.
Lejos estamos de afirmar que la academia (como también los “expertos/as”) no
tiene ningún lugar en esta cuestión. Al contrario, tienen un lugar preponderante, el
tema es cómo. No es una cuestión de si la academia debe intervenir (y construir
conocimiento) en estos temas o no; es una cuestión de las metodologías
implementadas y los objetivos de esa intervención.
En el caso del comanejo, visiones académico-normativas basadas en estudios
de caso suelen centrarse en el “diálogo de saberes” y la “interculturalidad” como las
formas de resolver “el problema” entre la APN y los pueblos indígenas. Sin embargo,
estudios etnográficos muestran la necesidad de poner en cuestión estas
afirmaciones normativas e interpelarlas desde las prácticas cotidianas de
implementación de esta política, donde el “diálogo de saberes” y la “interculturalidad”
suelen ser uno de los mayores problemas cuando no se atiende a las
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contradicciones que construyen. Por ejemplo, la idea de diálogo de saberes suele
cristalizar que existen dos conocimientos homogéneos que entran en relación: el
conocimiento científico-técnico (corporizado en los biólogos, ingenieros forestales,
agrónomos, etc.) y el conocimiento mapuche (corporizado en los integrantes de las
comunidades), mientras la noción de interculturalidad se basa en que existe un “otro
cultural” que posee prácticas y conocimientos “tradicionales”/”ancestrales”. Pero
como puede verse en el caso del comanejo del PNNH, las particularidades propias del
proceso de creación de esta institución en la zona, generó que esta “identidad
cultural” que se presenta como garantía de existencia del comanejo deba ser
complejizada.
Asimismo, la perspectiva multiculturalista en la que suelen basarse la
interculturalidad y el diálogo de saberes en estos estudios han convertido a la
conservación que se plantea desde la APN y el cuidado/resguardo que plantea el
Pueblo Mapuche como sinónimos intercambiables. Pero esta traducción invisibiliza
la posibilidad de atender, desde una perspectiva ontológica, a otros mundos que
pelean por existir (Trentini, S/F). Al pensar la política de comanejo a partir de la
división naturaleza/cultura -sobre la que operan la mayoría de los trabajos
académicos- no se tienen en cuenta las potencialidades del cuidado/resguardo para
pluralizar la conservación a partir de yuxtaposiciones y mixturas que son resultado
de las experiencias particulares de las comunidades. Como sostuvimos en un trabajo
previo (Carenzo y Trentini, 2020), el diálogo de saberes que sustenta los comanejos
adquiere un sentido normativo, sin atender a los desafíos, obstáculos y posibilidades
que surgen de encuentros situados en donde actores heterogéneos aportan recursos
tecnocognitivos diferenciados, dentro de un proceso de construcción colaborativa de
conocimientos plurales.
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6. Construcción “androcéntrica” de los problemas
La construcción “androcéntrica” de los problemas refiere a la ausencia de
perspectiva de género. Ya cuando pensamos en problemas “universales” que dejan
de lado lo situado, cuando construimos los problemas desde una mirada experta o
académica, pensamos en problemas que son neutros, objetivos y homogéneos. En
estas formas de construcción de problemas, los destinatarios son siempre pensados
generalmente en masculino (salvo que se esté trabajando un problema que apunta a
una población específica: las mujeres), homogeneizando a la población destinataria
sin tener en cuenta las relaciones de poder que juegan al interior de esos colectivos,
principalmente las relaciones de desigualdad de género. Y en esto también es
importante no asimilar género a “mujer”, y peor aun a una mujer que necesita ser
asistida o salvada por el saber experto de la academia o las ONG. Más que centrarse
en las mujeres, la perspectiva de género hace hincapié en la construcción social de
roles y las relaciones.
La construcción androcéntrica refiere entonces a otorgar al varón y a su punto
de vista una posición central al momento de pensar los problemas, invisibilizando o
excluyendo las miradas de las mujeres y disidencias. No es una perspectiva que solo
poseen los varones, porque todos/as hemos sido socializados/as en una sociedad
patriarcal. Consciente o inconscientemente, al construir los problemas sin
perspectiva de género perpetuamos y reforzamos estereotipos que asignan
determinados roles a mujeres y varones. El lenguaje es, de hecho, una de las formas
de sostener estas desigualdades, cuando consideramos al masculino como lo
genérico. En este proceso –aparentemente inofensivo- reificamos a un sujeto
arquetípico: el varón adulto, blanco, heterosexual, y en el proceso invisibilizamos a
otres (y también a sus problemas).
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El comanejo del PNNH no es una política de género direccionada a “mujeres”,
de hecho, no hay ningún apartado particular que las piense como destinatarias
específicas, como sucede con otras políticas de desarrollo impulsadas desde
diversos organismos internacionales. No existe una categoría “mujer indígena”
definida explícitamente para participar de esta política, la población destinataria son
las comunidades. Sin embargo, es importante atender cómo operan implícitamente
lineamientos y narrativas internacionales vinculadas al desarrollo al momento de
pensar a la “mujer indígena”. Como sostiene Gómez, se construye un sujeto
homogéneo al que se le asigna externamente un conjunto de roles y mandatos que
ellas deben encarar y performatear y desde los cuales también se subjetivan. Esta
construcción estereotipada las idealiza desde una mirada occidental, cristalizándolas
como guardianas de la naturaleza y de los territorios, depositado en ellas las
esperanzas y responsabilidades de enfrentar el cambio climático y preservar la
biodiversidad del planeta (2020: 207).
Sumado a esto, participar del comanejo en el PNNH se vuelve un sinónimo de
“estar” en alguna de las instancias institucionales (reuniones, mesas, talleres, ETC.)
en las que suelen abordarse problemáticas que son entendidas como “ajenas” para
la mayoría de los integrantes de las comunidades. En estos espacios las formas de
participar son sumamente técnicas y burocráticas, son instancias que duran muchas
horas, con temarios vinculados a resoluciones, leyes y permisos. Cuando se dan
discusiones son acaloradas y hacen necesario un manejo político y conocimientos y
tonos de voz particulares, porque es necesario imponerse fuertemente. Asimismo,
estas reuniones suelen desarrollarse en la ciudad, siendo una complicación para
quienes viven en los territorios comunitarios o no tienen movilidad propia.
Esto no se piensa desde una perspectiva de género que permitiría tener en
cuenta cómo el tiempo de duración o la locación de estas reuniones impactan sobre
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las múltiples tareas de cuidado que cubren las mujeres, además de los trabajos
comunitarios y asalariados. Esto hace que por ejemplo, en el caso de algunas
mujeres con roles importantes en sus comunidades tiendan a dejar el lugar en las
reuniones de comanejo a un hijo varón o a otro miembro de la familia, generalmente
joven y sin hijos, y dejan de asistir a las reuniones o lo hacen esporádicamente, algo
que es leído por el resto de los involucrados, principalmente por los funcionarios y
técnicos de la APN, como una falta de interés en la política. Poder pensar al
comanejo más allá de estas instancias específicas de reuniones permitiría, desde
una perspectiva de género, entender otras formas de habitar esta política que se
entraman con otros espacios educativos, barriales y comunitarios por los que estas
mujeres transitan.
7
7. Invisibilización de los saberes y capacidades locales/ancestrales
(eliminando la flexibilidad interpretativa sobre los problemas)
Para esto, lo que debe evitarse en la construcción de los problemas, en especial
cuando académicos/as y expertos/as son quienes controlan el proceso de
planificación, es la invisibilización de los saberes y capacidades locales. En
particular, lo que es necesario siempre recuperar es la flexibilidad interpretativa
sobre los problemas. Cuando partimos de la noción de situación-problemática,
partimos de entender que no existe “un problema”, sino que en la práctica hay tantos
problemas como grupos sociales que los identifican. Así, los contenedores de las
trayectorias y quienes sufren los problemas de subdesarrollo son los actores y
grupos sociales locales. Es imposible reconstruir una situación-problemática en su
totalidad sin su participación. Sin embargo, esto no implica volcarse a una
7
Para profundizar sobre esto ver Trentini (2021).
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perspectiva de “demand pull”, es decir, el usuario/a o grupo local “siempre tiene la
razón”. Cuidado, porque los grupos sociales locales suelen caer en las mismas
falacias (suelen ser artefactuales, mercantiles y confundir espacio con territorio) y en
los mismos problemas de diseño que los grupos expertos. Es por esto que el
proceso de construcción de problemas es, en la práctica, un proceso de negociación
de sentidos, realizado por un colectivo heterogéneo de actores, grupos sociales e
instituciones. Por lo tanto, si estamos embarcados en la identificación de la situación-
problemática en el marco de un proceso de planificación de sistemas tecnológicos
para el desarrollo inclusivo sustentable, es necesario evitar el privilegio de la
construcción de problemas de un solo grupo social.
Esto se vuelve sumamente evidente en el caso del comanejo del PNNH cuando
se abordan problemáticas de conservación en la que los/as expertos/as construyen
que hay “un problema”, mientras los/as integrantes de las comunidades plantean una
heterogeneidad de problemas y problemas estructurales de desarrollo que están
lejos de ser puntuales y monocausales. Muchas veces sostienen que el problema
(técnico, objetivo y apolítico) construido desde los/as expertos/as no tiene en cuenta
lo que ellos/as saben por vivir todos los días y desde hace muchos años en el
territorio (aun si no pudieron hacerlo de manera permanente debido a las múltiples
formas que la institución tuvo de vaciar y desalojarlos). Una de las cuestiones más
interesantes es cómo los/as integrantes de las comunidades oponen a especies
autóctonas como el huemul con las especies introducidas por la APN como el ciervo,
mostrando como esta última casi generó la extinción de la primera. En estos casos
tensionan el saber técnico de la conservación preguntando cómo una institución que
generó los problemas ambientales que generó con la introducción del ciervo y el pino
puede decirles a ellos/as cómo habitar y cuidar los territorios.
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8. Construcción de problemas a la medida de las capacidades
previas de las instituciones de CYT
Finalmente, una cuestión derivada de la racionalidad transferencista es definir los
problemas a resolver en relación a las capacidades científicas y técnicas que posee
el técnico o funcionario (Juarez y Becerra, 2022). Esto es, ajustar el problema a
aquello que puedo hacer/resolver, no lo que el sistema necesita realmente. Así, por
ejemplo, si una comunidad tiene problemas de calidad de agua y trabajo en un
laboratorio químico, lo que podemos desarrollar es un filtro de agua. Sin contemplar,
por ejemplo, quién es el dueño de la fuente agua, los regímenes de lluvia, o el tipo
de contaminación que el agua posee. El norte del país está plagado de filtros de
agua bacteriológicos cuando el mayor problema de ésta es el arsénico y el flúor. Una
correcta acción de I+D se constituye como una agenda de trabajo que se resuelve
ex-post (y no ex-ante) a la construcción de la situación-problemática. No se trata de
“sacar del armario” lo que sabemos hacer sino construir efectivamente una
trayectoria de desarrollo tecno-cognitivo acorde a lo que la situación requiere.
En el caso del comanejo del PNNH, el hecho de que biólogos aborden
problemáticas de conservación, agrónomos el problema de las vacas, técnicos
forestales el problema del manejo de la leña, ETC., no permiten el diseño de una
planificación estratégica completa que atienda a una situación-problemática integral
y sistémica que no se resuelve, por ejemplo, con un proyecto turístico, un manejo de
vacas, un plan forestal. En donde además hay que tener en cuenta la dinámica rural-
urbana que hace que además de vivir en el campo y trabajar con los animales o la
siembra trabajen de forma asalariada en las ciudades o estancias cercanas, algo
que además tiene dinámicas estacionales. Frente a esto, las comunidades vienen
planteando la necesidad de pensar planes de Kvme Felen (buen vivir/planes de vida)
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que atiendan a la integralidad de sus problemáticas, y que tensionen con lo que
entienden como “planes de muerte” propuestos por el desarrollo, en donde no se
tiene en cuenta la relacionalidad entre los che (personas humanas) y los pu gen y pu
newen (energías, fuerzas, personas no humanas) en cada uno de los territorios.
Territorios que además exceden los límites de los permisos y delimitaciones
estatales que demarcan las tierras otorgadas a cada comunidad.
8
A modo de cierre (y de nuevas aperturas)
Como hemos mostrado con el caso del comanejo del PNNH, en general el diseño de
políticas públicas se realiza sin tener en cuenta la planificación estratégica y sin
atender a la misma de forma socio-técnica, es decir, sin pensar los procesos como
una co-construcción entre actores y artefactos. Si pensamos al comanejo como un
artefacto al que acceder para resolver los problemas históricos entre la APN y los
pueblos indígenas, es clave partir de entender que su funcionamiento se construye
como derivación contingente de disputas, presiones, resistencias, negociaciones,
controversias, convergencias que van conformando el ensamble heterogéneo entre
actores, conocimientos y artefactos materiales (Pinch y Bijker, 1987; Thomas y
Fressoli, 2009). A partir de esto es posible pensar que los “problemas” y las
relaciones de correspondencia “problema-solución” constituyen construcciones
socio-técnicas (Thomas, 2008).
Ahora bien, el conocimiento que se va generando en estos procesos
problema-solución es en parte codificado y en parte tácito (solo parcialmente
explicitado, signado por prácticas cotidianas, desarrollado en el marco del proceso
de toma de decisiones) (Thomas y Becerra, 2020). Y este conocimiento va haciendo
8
Para profundizar sobre esto ver Juarez y Becerra (2022).
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que la concepción inicial de la política se vaya modificando en su implementación.
Esto puede sonar obvio, pero uno de los problemas más graves del déficit de un
diseño estratégico es la falta de mecanismos de aprendizaje que permitan ir
ajustando la política en su devenir. La ausencia de estos mecanismos genera que,
en términos dinámicos, los errores de diseño original se potencien y profundicen en
el tiempo, en la medida que la política o el programa crece, obtiene más recursos y
se legitima como instrumento de policy (Juarez y Becerra, 2022).
Ya para este momento resultará bastante evidente afirmar que el
“funcionamiento” o “no-funcionamiento” del comanejo no es algo dado, sino una
contingencia que se construye social, tecnológica y culturalmente, y supone
complejos procesos de adecuación de respuestas/soluciones tecnológicas a
concretas y particulares articulaciones socio-técnicas históricamente situadas (Bijker,
1995). Entonces, establecer mecanismos de aprendizaje permite ir realizando
ajustes y modificaciones al diseño inicial de una política e ir construyendo nuevas y
diversas formas de “funcionamiento”. Las alianzas socio-técnicas, en tanto coalición
de elementos heterogéneos como artefactos, ideologías, regulaciones,
conocimientos, instituciones, actores sociales, recursos económicos, condiciones
ambientales, ETC., viabilizan o impiden el funcionamiento. En los casos de políticas
públicas estas coaliciones son en general pasibles de planificación y diseño
estratégico, por lo tanto es posible construir en su diseño el ciclo completo de
planificación (momentos del PEST), partiendo de entender que lo que normalmente
se diagnostica como “problemas de implementación” son en realidad “problemas de
concepción de diseño”. Esto hace que en la práctica se termine yendo hacia aquello
“factible de solucionar” y no hacia lo que es “necesario solucionar”, que solo emerge
de la construcción de un lugar de llegada, una situación-objetivo normativa.
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Implementar un comanejo cuando existen comunidades indígenas en un
parque nacional es algo factible de hacer, pero esto no resuelve una situación-
problemática sistémica que requiere de un proceso de adecuación socio-técnica que
le construya funcionamiento a las soluciones. Como muestra el caso del PNNH,
implementar un comanejo partiendo del requisito de la existencia de comunidades
que puedan dar cuenta de poseer el conocimiento tradicional, partió de excluir a las
comunidades mapuche del PNNH a las que supuestamente se buscaba integrar, ya
que éstas debieron tensionar sus procesos para encajar en la política, al costo de
ser hasta el día de hoy consideradas como “dudosas” en su autenticidad. Lo que
suele suceder es que en ningún momento del proceso decisorio se vuelve a revisar
la construcción de las problemáticas que dieron inicio a las soluciones. Se operan
correcciones (parches) sobre la solución inicial, en este caso una solución
implementada a nivel global en las áreas protegidas en las que habitan poblaciones
indígenas. Sin un diseño estratégico completo no existe posibilidad efectiva de
evaluar los efectos y los resultados de políticas como la del comanejo en términos de
nuestra situación-objetivo (momento 2 del PEST).
Como intentamos mostrar, desde una perspectiva socio-técnica, las
Tecnologías para el Desarrollo Inclusivo Sustentable, entre las que puede pensarse
los comanejos, se vinculan a la generación de capacidades de resolución de
problemas sistémicos, antes que a la resolución de déficits puntuales. Por eso
proponemos concebir a estas tecnologías en términos de Sistemas Tecnológicos
Sociales (STS) donde no se piense una solución puntual para un problema puntual,
sino soluciones socio-técnicas, combinando la resolución de un déficit de energía
con la potencial comercialización de alimentos o la prestación de un servicio turístico
que permita a la vez visibilizar la historia particular de las comunidades en una zona
históricamente racista y considerada como “sin indios”. Porque no es suficiente con
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construir el funcionamiento de una tecnología como la del comanejo, sino que la
alianza socio-técnica que sostenga un STS consiga simultáneamente construir el no-
funcionamiento de tecnologías rivales. En este caso implicaría tensionar con los
propietarios privados y con parte de los/as funcionarios/as y técnicos/as de la APN
que hasta el día de hoy ponen en duda la existencia del Pueblo Mapuche en la zona.
Frente a esto resulta clarificadora la explicación de una autoridad comunitaria, que
después de veintitrés años de implementación del comanejo y once de su resolución
institucional formal sostiene, “el problema es que el comanejo es como un amante
para la institución, no está dispuesto a mostrarlo y reconocerlo del todo porque eso
implicaría sacudir muchas cosas, pero siempre nos dice que algún día va a pasar y
vivimos de promesas”.
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Artículo recibido el 2 de febrero de 2022
Aprobado para su publicación el 30 de mayo de 2022
