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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re57.336
(Re)pensar la política de hábitat desde la
perspectiva de transición sustentable. Un análisis
socio-técnico del programa de mejoramiento de
barrios considerando el rol de la energía (Argentina
1997-2015)+
Facundo D.F. Gonzalez*
Juan F. Picabea**
Carlos Cadena***
+ Este documento es parte de una publicación conjunta realizada entre Revista Redes. Revista de Estudios
Sociales de la Ciencia y la Tecnología y la RedTISA en el marco del Congreso PRAXIS 2022. El documento forma
parte del libro Juarez, P. et al (eds) (2024) Praxis: Innovación para la transformación socioambiental desde el
Sur Global, Bernal, UNQ, ISBN: 978-987-558-943-8.
* Instituto de Investigaciones en Energía No Convencional (INENCO). Universidad Nacional de Salta (UNSa).
Correo electrónico: facundoinenco@gmail.com
** Instituto de Estudios Sociales sobre la Ciencia y la Tecnología (IESCT)- Universidad Nacional de Quilmes
(UNQ). Correo electrónico: fpicabea@conicet.gov.ar
*** Instituto de Investigaciones en Energía No Convencional (INENCO). Universidad Nacional de Salta (UNSa).
Correo electrónico: cadenacinenco@gmail.com
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
RESUMEN
La energía cumple un rol fundamental en el desarrollo integral de los individuos como
miembros de una comunidad que aspira a la igualdad social. El acceso a la energía
es un habilitador de hábitat y resulta clave, desde la perspectiva de derechos, su
inclusión en el diseño de políticas públicas de hábitat. El artículo analiza el desarrollo
del Programa de Mejoramiento de Barrios (hasta el componente III) que lleva adelante
el Estado Argentino y el rol de la energía en la intervención. El abordaje teórico-
metodológico realizado implica la construcción del fenómeno como un caso de
estudio, a partir del enfoque socio-técnico. El Enfoque privilegia la triangulación de
teorías y la incorporación de elementos económicos, culturales, legales y tecnológicos
al análisis sociológico. Se revisa brevemente la trayectoria y la dinámica socio-técnica
y se reconstruye la alianza socio-técnica incorporando, en la discusión, la perspectiva
de transición sustentable para determinar el grado de funcionamiento/no
funcionamiento del programa. Se retoma, por momentos, como ejemplo la experiencia
del programa en la Ciudad de Salta (Argentina). Una conclusión emergente refiere a
la necesidad de abrir los modelos hegemónicos de intervención y diseñar políticas
sistémicas, que operan en diferentes planos, a partir de una trama compleja de
alianzas socio-técnicas, que incluyan a la energía como un elemento central para
alcanzar objetivos de inclusión social.
PALABRAS CLAVE
HÁBITAT, ENERGÍA, TRANSICIÓN SUSTENTABLE, POLÍTICA PÚBLICA.
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Introducción
La producción de h0ábitat puede dignificar las condiciones de existencia humana,
generar nuevos espacios de libertad y mejorar la calidad de vida de las personas.
Este proceso implica pensar estrategias que no se reducen al diseño y ejecución de
planes de viviendas en serie o paquetes cerrados, sino en la construcción de un
entramado complejo donde la dimensión energética viene a habilitar el ejercicio de
derechos humanos (Gonzalez, 2019). Además, el desafío en la producción de hábitat
reside en considerar elementos – como la cultura, el ambiente, los saberes sociales
locales- que exceden el carácter técnico y que aportan dimensiones fundamentales
para comprender la problemática y generar insumos para la formulación de políticas
públicas en el campo.
El interés por estudiar los procesos de producción de hábitat desde la
perspectiva de transición sustentable se justifica en la complejidad que presentan
estos elementos, reconociendo -previamente- la centralidad de la energía como
dimensión socio-técnica. La singularidad de estos procesos dio forma a las primeras
inquietudes que motivaron la realización de este trabajo y que se sintetizan en los
siguientes interrogantes: ¿Qué forma asume la producción social de hábitat en el
marco del Programa de Mejoramiento de Barrios (ProMeBa)? ¿Qué rol cumple la
energía en estos procesos y el caso de estudio? ¿Es posible producir programas de
mejoramiento del hábitat en sectores populares desde un enfoque de transición
sustentable? ¿Qué elementos favorecen dinámicas virtuosas para la orientación y
coordinación de una alianza socio-técnica fuerte y estable?
El artículo aborda el problema a partir del enfoque socio-técnico bajo la
perspectiva de transición sustentable.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
El trabajo se ubica en el marco de los estudios en Ciencia, Tecnología y
Sociedad (CTS). Este campo propone una pluralidad de miradas frente a los cambios
tecnológicos que combina propuestas de la historia y la sociología (Bijker, 1995;
Callon, 1992), economía (Lundvall, 1996; Freeman, 1987), desde el análisis crítico
(Tula Molina y Giuliano, 2007; Dagnino, 2008) hasta el análisis de políticas (Knorr-
Cetina, 1981). La intención es estudiar los procesos de intervención de ProMeBa para
comprender la configuración de la alianza socio-técnica que permite la articulación
entre artefactos, investigadores, decisores, técnicos y vecinos/usuarios y el papel de
la dimensión energética. En este sentido, la investigación adhiere a la dimensión de
estudios sociales de la tecnología de la problemática CTS (Thomas, 2012) y de
Transición Sustentable (Elzen y Wieczorek, 2005).
Método
Abordaje conceptual
Desde mediados del siglo XX los procesos de urbanización informal latinoamericanos
han constituido uno de los problemas más importantes para los estudiosos del
desarrollo, analizando las acciones de intervención del Estado y de los Organismos
Internacionales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) desde los años
70. Desde ese momento, los problemas de hábitat fueron abordados a través de
diferentes políticas basadas en distintas concepciones teóricas. Fernández Wagner
(2004) propone una clasificación de estas a partir de denominar una Primera y una
Segunda Generación de Políticas Habitacionales. La Primera Generación de Políticas
se basó en programas de financiamiento de la oferta, que consistían en erradicar los
asentamientos informales reemplazándolos por conjuntos de viviendas modernas
“llave en mano”, realizados por grandes empresas constructoras. Por su parte, en la
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Segunda Generación de Políticas se hace referencia a aquellos programas que
surgieron -principalmente- en los años 70 y que propiciaron la consolidación de estos
asentamientos y soluciones tales como “lotes de servicios” a partir de programas de
pequeña escala, considerando la participación de sus pobladores y organizaciones no
gubernamentales en la gestión y/o construcción (Fernández Wagner, 2009).
Mas tarde, desde los años 1980, América Latina fue objeto de Políticas Públicas
Habitacionales que incluyeron componentes de ambas generaciones: producción en
serie de viviendas “llave en mano” y un despliegue de acciones tendientes a involucrar
más activamente a los gobiernos locales y organizaciones civiles y de base en la
integración de los asentamientos a las ciudades. En este trabajo emplearemos la
clasificación de Wagner para entender las lógicas macro del ProMeBa como política
de Hábitat -no habitacional- con financiamiento internacional.
En este trabajo asumimos la noción de hábitat desde un enfoque crítico y
superador de la noción de habitar -vinculada a política habitacional- como lugar de
residencia.
El habitar se entiende como un andar, como un proceso, como la esencia
primordial del hombre donde este se apropia de un espacio (Lefebvre, 1978).
Además, se le agrega la noción multidimensional del habitar entendido como
categoría simbólica del andar habitando a la categoría material del hábitat:
Es decir, la categoría simbólica parte de la esencia del ser, constituido a partir de
las apreciaciones sensibles y subjetivas que se reproducen en las formas en las
que se percibe el hábitat. Mientras que la categoría material es entendida desde
los condicionantes físicos (materialidad, equipamiento, infraestructura),
socioeconómicos y políticos (Miranda Gassull, Gomez y Cuello, 2014: 2).
Para complejizar la noción de hábitat adherimos al concepto de Producción Social de
Hábitat (PSH), que amplía y actualiza el concepto de progresividad, que fue
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desarrollado por miembros de distintas organizaciones del Hábitat Internacional
Coalition (HIC) interesados en la defensa del derecho al hábitat. El proceso de PSH
implica una forma de gestión y de acción que no responde al modelo dominante, sino
a una cultura de la solidaridad y de la complementariedad con otros actores sociales,
con implicancias políticas, económicas y sociales de transformación de las relaciones
de poder. A su vez, necesita de la participación de los pobladores y estar apoyado por
asistencia técnica interdisciplinaria.
Con la emergencia de los problemas globales como el cambio climático, la crisis
ambiental y la escasez de recursos naturales a finales del siglo pasado, se ponen en
cuestionamiento los patrones de producción y consumo no sustentables. A causa de
ese escenario se instaló la necesidad de implementar diferentes procesos de
transición orientados por cambios sistémicos hacia regímenes de producción y
consumos más sustentables (Smith y Stirling, 2010). Así, el concepto de transición
sustentable se ha consolidado en la agenda global desde finales del siglo veinte y
durante los últimos años existe un interés creciente en los aportes de los estudios
sobre transiciones destacando sus elementos prescriptivos para el diseño de políticas
públicas. La perspectiva basada en transiciones sustentables propone comprender
los procesos de cambio en términos sistémicos combinando tecnologías, prácticas
sociales, infraestructuras, regulaciones, mercados y valores culturales (Elzen y
Wieczorek, 2005).
Abordaje Teórico-Metodológico
Para comprender la complejidad de los procesos de hábitat nos apoyamos en el
enfoque socio-técnico. Las trayectorias socio-técnicas, las dinámicas socio-técnicas y
las alianzas socio-técnicas, el concepto de co-construcción, funcionamiento/no
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funcionamiento permite una aproximación a la configuración del hábitat, y el rol de la
energía, como política de Estado. Así, las políticas que implemente para el
mejoramiento del hábitat permitirán vislumbrar su orientación.
El artículo se centra en un estudio de caso, el ProMeBa, integrando diversas
herramientas y técnicas de recopilación de datos (análisis documental, observaciones
participantes, entrevistas y talleres), análisis conceptual y consultas participativas en
dos períodos de trabajo de campo. La sistematización de la información recogida, más
el análisis de fuentes secundarias, permitieron la triangulación de datos que le dan
forma al trabajo.
Con la finalidad de obtener una comprensión holística, integral y compleja de
las situaciones sociales, y también buscando describir cualidades y propiedades que
caracterizan el objeto de estudio, se recurrió al análisis sociológico desde el enfoque
socio-técnico. Esto se centró en establecer conexiones y/o rupturas entre los
discursos y prácticas estudiadas y el espacio social en el que se insertan. Al mismo
tiempo, el análisis de los resultados parte de una historización que comprende la
trayectoria de las políticas habitacionales de Argentina.
Resultados
Política ¿De Hábitat?: Políticas públicas de construcción de viviendas en Argentina.
La mayor parte del parte de las políticas públicas habitacionales del Estado argentino
responde a las características de la Primera Generación en la clasificación de
Fernández Wagner (2003). Estas favorecieron un estilo tecno-productivo lineal
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provocando una especie de caja negra1 en torno al diseño, construcción y
financiamiento de las soluciones habitacionales, que terminó imponiendo procesos y
productos que no ayudan a la construcción de un hábitat integral (Picabea y Fressoli,
2015; Gonzalez, 2019).
La forma de producir hábitat promovida hegemónicamente por el Estado
durante los últimos 100 años estuvo ligada a la construcción de viviendas “llave en
mano”, que se caracterizó por la implementación masiva de diseños y materiales
uniformes (Cravino 2006). El enfoque socio-técnico permite apreciar que la política
pública de hábitat es en realidad una política pública de vivienda (Gonzalez, 2019).
La clave está en comprender que se construyó el problema-solución (Ver figura 1) de
una forma vertical, asistencialista y apoyada más en la interpretación de las carencias
de determinados bienes y servicios, que en un diagnóstico de las necesidades
sociales y una planificación no sólo habitacional sino urbanística (Pelli, 1997). No
existe una problematización de la energía como factor complejo del proceso de
hábitat.
1 En los estudios de CTS se utiliza el concepto de Caja Negra para representar el fenómeno a través del cual la
tecnología naturaliza su funcionamiento, ocultando los procesos de construcción de sentidos, que la diseñaron
y modificaron hasta su forma final. Construir una caja negra es “un proceso histórico y socio-técnico en el cual
los grupos vinculados a la tecnología que se vuelve dominante suprimen (hacia atrás y hacia adelante) las
propuestas alternativas de configuración de problemas y soluciones.” (Picabea, F; Fressoli, M, 2016: Pág. 150)
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Figura N° 1: Triángulo de Relación Problema-solución habitacional asociado a
la producción de viviendas en serie.
Fuente: Gonzalez (2019).
Podemos afirmar que el modelo hegemónico que atiende las demandas de hábitat,
consistente en la producción de viviendas, considera al usuario como un receptor
pasivo, no atiende las características del medioambiente ni fuentes energéticas
naturales disponibles, ni incluye adecuación socio-técnica. Resulta pertinente
destacar la existencia, desde hace algunos años, de programas nacionales que han
generado diseño de viviendas con un mayor grado de adecuación socio-técnica. Así,
podemos destacar el desarrollo de un proyecto GEF (Global Environment Facility)
encarado por el Estado Nacional, el cual cuenta con una donación cercana a los diez
millones de dólares por parte del Banco Mundial que se aprobó en 2012 y que preveía
la construcción de 128 viviendas bioclimáticas en Salta, Tucumán, Formosa,
Mendoza, Buenos Aires, Chubut y Tierra del Fuego. Para cada provincia se ha
elaborado un prototipo que tiene en cuenta las condicionantes climáticas y
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energéticas, desarrollado por los respectivos Institutos Provinciales de Vivienda de
cada provincia (Gonzalez y Chevez, 2016).
El ProMeBA como programa en línea con la Segunda Generación de
Políticas Habitacionales.
Mientras que los programas caracterizados como primera generación de políticas
habitacionales centraban sus esfuerzos en atender la oferta de viviendas, los
pertenecientes a la segunda generación pretendieron consolidar los asentamientos y
brindar soluciones del tipo “lote con servicios”, considerando el involucramiento de los
pobladores y organizaciones no gubernamentales. Esta perspectiva surgió durante
los años 70 (Fernández Wagner, 2009) y fue impulsada como forma paliativa de
atender el problema por los organismos internacionales de financiamiento: Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional
(FMI).
Durante los años 80, con la emergencia de los asentamientos irregulares, se
implementaron programas paliativos de atención a los ciudadanos, buscando
regularizar los servicios básicos de energía electrica y agua. No obstante, en mayor
medida, se continuó con los programas de viviendas en serie.
Como consecuencia del Consenso de Washington, visible en las Reformas del
Estado, durante los años 90 observamos un inicio más claro de programas que se
encuadran en la segunda generación de políticas habitacionales.
De esta manera, a la reforma de los organismos encargados de implementar
políticas de vivienda, se suman programas claramente paliativos de la problemática
de hábitat. En el marco de esta superposición de políticas que se corresponde con la
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primera y la segunda generación, ubicamos el inicio de la implementación de
artefactos como el ProMeBa, financiado por el BID.
Entonces, podemos incluir al ProMeBa como perteneciente a la segunda
generación de políticas habitacionales. Estos programas se germinaron en el marco
de las reformas del estado, que incluyeron privatización de servicios públicos y
empresas estatales, descentralización de las responsabilidades en la demanda de
vivienda y hábitat, entre otras, achicamiento del Estado, promoción del mercado de
hipotecas, flexibilización del mercado de trabajo y despido de personal estatal.
El ProMeBa
Por un lado, el ProMeBa, al igual que el programa brasileño Favela-Bairro2, pretende
mejorar las condiciones de las viviendas existentes y la provisión de servicios públicos
(como agua potable, gas y electricidad) en asentamientos vulnerables. Sólo se
construyen viviendas completas cuando no es posible el mejoramiento de las
existentes. Por ejemplo, en zonas de extrema densidad poblacional o en zonas
inundables.
Además, se busca regularizar la tenencia de los terrenos en los casos en los
que ésta sea informal o irregular y se promueve el desarrollo de centros comunitarios,
parques y plazas, con el fin de mejorar la calidad del hábitat del área de
implementación. La regularización de la propiedad de la tierra cola al ProMeBa en un
encrucijada por el encarecimiento de los costos de energía eléctrica, gas y agua que
2 Favela-Bairro es un programa de mejoramiento de las favelas, financiado por el BID y administrado por la
Municipalidad de Rio de Janeiro.
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deben empezar a pagar los beneficiarios que antes accedían de forma irregular a
costos cero o bajos.
Así, los objetivos del programa están orientados específicamente a dotar de
infraestructura y regularizar la zona de intervención, y potenciar los procesos de
organización de la comunidad. Tal como se observa en la tabla N°1, las tareas
incluyen construcción de redes de servicios básicos, regularización de la propiedad
de la tierra e impulsar iniciativas comunitarias, entre otras.
Tabla N°1: Objetivos del ProMeBa
Objetivos del ProMeBa
Objetivos
específicos
Infraestructura y
Legislación
Proveer y completar redes de infraestructura
básica con conexión domiciliaria, núcleo sanitario
completo.
Regularizar las situaciones de dominio,
entregando a cada familia su título de propiedad.
Relocalizar familias que se encuentran en
sectores urbanos de riesgo.
Llevar a cabo acciones de mitigación ambiental.
Consolidar los espacios públicos e incorporar
infraestructura privada de saneamiento básico.
Organización
Comunitaria
Estimular procesos de organización social y
desarrollo comunitario autosustentable, que
asegure la participación de estas comunidades.
Promover el desarrollo de procesos de
organización barrial y autogestión comunitaria
Promover iniciativas comunitarias vinculadas al
trabajo y a la capacitación en oficio.
Fuente: Gonzalez, 2019
En cuanto a su organización interna el ProMeBa es un programa desconcentrado en
su gestión y descentralizado en su implementación. Es desconcentrado porque
transfiere funciones de gestión, sin que esto implique la delegación de atribuciones; y
es descentralizado porque se gestiona a través de Unidades Ejecutoras Provinciales
(UEP). Las UEP tienen sede, en la mayoría de los casos, en los Institutos Provinciales
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de Vivienda que fueron creados para gestionar el sistema FONAVI. En Salta, depende
de la Subsecretaría de Financiamiento Internacional.
La Unidad Coordinadora Nacional (UCN), que orbita en el organigrama de la
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda, establece las condiciones y niveles
de articulación con cada UEP. Entre las que podemos mencionar la promoción del
programa en los municipios operativos (Viables), la identificación conjunta de barrios
y sectores donde intervenir, la organización y dictado de capacitación requerida en
relación con las características del programa. En algunos casos, como el de la Ciudad
de Salta, ni siquiera siendo el municipio más grande de la provincia posee Unidad de
Coordinación Municipal (UCM), ya que sólo la provincia cuenta con la infraestructura
económica y administrativa necesaria.
Las UEP tienen la responsabilidad de la promoción del programa y de otorgar
asistencia técnica a las comunidades con mayor debilidad en la preparación de la
solicitud del proyecto y, luego, en la posterior ejecución de este. Las UEP orientan a
los municipios, realizan la supervisión de las obras y el acompañamiento social3.
En cuanto a la ejecución, el ProMeBa está divido en dos áreas, el “equipo de
campo” y la “oficina administrativa”.
El equipo de campo implementa el Proyecto de Ejecución Integral (PEI) y está
conformado por diferentes profesionales divididos en subáreas: coordinación general,
legal, urbana, ambiente y social. Cada subárea cuenta con técnicos en la figura
laboral de “asesores” por especialidad. Estos implementan acciones -por área e
integrándolas- tendientes a lograr los objetivos del PEI. Algunas de las actividades
que realiza cada subárea son: la escrituración de la tierra, asesoramiento en conflictos
jurídicos (área legal), forestación de espacios públicos, talleres de huertas familiares
3 Ver: https://www.promeba.gob.ar/programa.php
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(área ambiental), asesoramiento en el reacomodamiento de la infraestructura de las
viviendas, diseño de nuevos espacios para habitar (área urbana), organización de
artefactos que permitan resolver conflictos intrafamiliares como violencia familiar, de
género (social).
La cantidad de integrantes de un equipo de campo estará dada por el tamaño
del proyecto a ejecutar. Por ejemplo, en los ProMeBa ejecutados en la zona sudeste
de la ciudad de Salta entre los años 2014 y 2016, el equipo de campo estuvo integrado
por 15 profesionales que interactuaban en un espectro donde habitan más de 10.000
personas. En cambio, la intervención realizada en 2008 en Las CostaS, zona suroeste
de la ciudad de Salta, tuvo un equipo conformado por sólo 10 integrantes, ya que la
cantidad de familias con quienes interactuar y la infraestructura del PEI eran inferiores
al de la Zona Sudeste.
Por su lado, la oficina administrativa tiene la atribución de seleccionar y
contratar a los técnicos de campo, formular y realizar el seguimiento de la ejecución
de los PEI, la administraciones y rendición de cuenta, el seguimiento de la ejecución
de las obras de infraestructura y articular con la UCN.
La figura número 2 muestra con claridad la jerarquización de las áreas del
ProMeBa. En el caso de las obras de ejecución, a ser licitadas, tienen un esquema
relación diferente asociado al proceso licitatorio.
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Figura N° 2: Administración interna del ProMeBa
Fuente: Gonzalez (2019)
Las etapas de desarrollo del ProMeBa están definidas en el Reglamento Operativo
aprobado por la UCN4. Si bien tiene un proceso predefinido, no deja de estar
impregnado por acuerdos políticos que exceden al proceso de desarrollo de los
proyectos. Este componente “extra” suele ser definitorio en algunos casos, pues la
forma vincularse entre decisores e interesados (vecinos, punteros políticos, decisores
de menor jerarquía) influye en la selección de proyectos.
Las fases formales para el desarrollo del PEI son cinco e inician con la
formulación para finalizar con la ejecución integrada (Ver tabla 2).
4 Ver: https://www.promeba.gob.ar/programa.php
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Tabla N°2: Síntesis de las etapas del ProMeBa
Fuente: Gonzalez (2019)
Componentes del ProMeBa
El Programa Mejoramiento de Barrios III5 pretende contribuir a la inclusión urbana y
social e integración de los hogares argentinos de los segmentos más pobres de la
5 La referencia “III” (tres) tiene que ver con las líneas de crédito otorgadas por el BID en períodos secuenciales.
Hasta 2015 el préstamo era el tercero y actualmente existe hasta un quinto. Sin embargo, los cambios
sustanciales se dieron entre la fase del préstamo 1 y 3.
Etapa
Descripción
1
Identificación
La UEP realiza la promoción en los municipios operativos.
La UCN participa en la identificación de los municipios conjuntamente con a
UEP y UEM.
La UCN realiza la capacitación requerida en relación con las características
del programa.
2
Elegibilidad y
Priorización
La UEP verifica los criterios de elegibilidad de esta etapa: sociales,
ambientales, dominiales y urbanos.
La UEP envía la documentación completa a la UCN.
Entre la UEP y UCN se firma un acta acuerdo para la confirmación del
proyecto.
3
Formulación
del PEI
Se verifica el criterio de elegibilidad económica.
Se realiza el relevamiento de los hechos existentes, físicos, dominiales y los
estudios
previos requeridos.
Formulación del PEI.
La UEP deberá ejecutar los convenios emergentes del proyecto.
LA UEP deberá realizar las presentaciones del PEI a la UCN e inicia la etapa
de evaluación en la UCN.
Los proyectos no pueden superar los $50.000.000 sin la conformidad del BID.
La UCN produce su dictamen final de aprobación del PEI.
4
Proceso
Licitatorio
De acuerdo con la reglamentación vigente nacional.
5
Ejecución
Integrada
Ejecución de Obras de Infraestructura. Acompañamiento social.
La UEP supervisa todas las áreas.
La UCN monitorea todo este proceso.
Escrituración, promoción ambiental y monitoreo social.
Certificación de obras.
El Equipo de Campo monitora y evalúa la ejecución del PEI seis meses luego
de finalizar el proyecto
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población. Su propósito es optimizar, de manera sustentable, el hábitat de esta
población que reside en villas y asentamientos irregulares.
Mediante la ejecución de los PEI, el programa tiene entre sus propósitos centrales
consolidar a la población destinataria en el lugar que habitan, brindando acceso a la
propiedad de la tierra, contribuyendo en la provisión de obras de infraestructura
urbana, equipamiento comunitario y saneamiento ambiental, y promoviendo el
fortalecimiento de su capital humano y social.
La planificación de la gestión es coordinada con los programas federales de
construcción y mejoramiento de vivienda de la Subsecretaria e incluye la participación
de otros organismos del Estado, instituciones, empresas, organizaciones
comunitarias y los pobladores de los barrios. Los ProMeBa I y II incluyeron sólo 3
componentes: legalización de la tierra (componente I), provisión de infraestructura,
equipamiento y saneamiento ambiental (componente II), incremento del capital social
y humano (componente III). La etapa III suma un cuarto componente que pretende
generar elementos para el desarrollo local de la comunidad desde una “perspectiva
participativa que promueva la inclusión social”, y se denomina “Fortalecimiento de la
Capacidad de Gestión”.
Como novedad del ProMeBa III, se encuadran las acciones del componente IV
que incorpora actividades de sinergia y capacitación para la gestión y mejora
organizacional de las Unidades Ejecutoras y las competencias y desempeño de sus
recursos humanos; así como la organización y gestión de los actores sociales
involucrados en los proyectos/programas; recursos humanos calificados y
equipamiento a las Unidades Ejecutoras; estudios/planes/operatorias que permitan
enmarcar las decisiones estratégicas de las Unidades Ejecutoras respecto del
programa y los proyectos; acciones de prevención de nuevos asentamientos;
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acciones para implementación de seguridad ciudadana, y el desarrollo, instalación y
operación de soportes informáticos.
La figura N°3 muestra la inclusión del componente IV en la evolución de la
trayectoria socio-técnica del programa.
Figura N° 3: Componentes del ProMeBa por etapas.
Fuente: Gonzalez (2019).
Los componentes incluyen el acceso a la energía como un servicio disponible, no
problematizan las condiciones de ese acceso ni los costos que implica la
regularización.
Configuración de la Alianza Socio-técnica
El discurso de técnicos y responsables del ProMeBa –en concordancia con la
documentación oficial- expresa la intencionalidad de cumplir el objetivo de “empoderar
a los vecinos” a través del diseño integrado de productos como los Proyectos de
Iniciativas Comunitarias procurando “incrementar el capital social y humano”6.
No obstante, esto se contrapone con las restricciones explícitas a la hora de
democratizar el control y las decisiones respecto de qué obras construir, o sobre la
6 Ver https://www.promeba.gob.ar/programa.php
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perspectiva de cada actor (ProMeBa, vecinos, instituciones aliadas) en relación con
los problemas y las soluciones para el mejoramiento del hábitat en el territorio. En
este sentido, consideramos que el programa realiza un esfuerzo por intervenir de
forma estratégicamente sistémica, pero que se ve limitado por condicionantes que
deciden la financiación/autorización de este. Esta situación se expresa, por ejemplo,
en la formulación de los Proyecto de Iniciativa Comunitaria (PIC) que no logran
realizarse porque no cumplen con el ideario de “buen hábitat”7 de la administración,
emparentado con el convenio firmado con el BID.
Lo que la administración considera que puede servir para el desarrollo de la
comunidad no siempre es compartido por esta, tal como sucedió en la formulación de
un PIC durante 2015 en B°Solidaridad en la Ciudad de Salta: la oficina administrativa
consideraba que la comunidad “necesitaba” un mercado de artesanías donde los
vecinos vendieran los productos que aprendieron a realizar en las capacitaciones de
ProMeBa. Pero la comunidad se opuso, argumentando que en el espacio donde el
ProMeBa proyectaba concretar esta iniciativa, funcionaba una cancha de fútbol del
barrio. Finalmente, el PIC consideró “la canchita del barrio” y se ejecutó un espacio
público para deportes. Sin embargo, la administración del ProMeBa decidió financiar
y construir un mercado de artesanías dentro del predio del parque que incluía la obra
de infraestructura:
Cuando llegaron -por ProMeBa- nos dijeron que iba a haber un espacio para que
la gente del barrio decida que hacer, algo que tenia que ser de la comunidad y
después querían sacarnos la cancha donde los chicos juegan a ser Messi.
(Vecino, 2015)
7 Las entrevistas con el personal del ProMeBa expresan claramente una actitud paternalista.
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Todo bien con los changos del ProMeBa pero la otra vez nos iban a sacar la
canchita (…) Si me gusta la idea del mercadito pero no me toquen la cancha
porque si no los jóvenes se van drogar al canal (Vecino, 2015)
Estas expresiones dan cuenta de la configuración de las dinámicas que constituyen
las relaciones problema/solución y el sentido que cada grupo le otorga a lo que
considera problema y soluciones. Evidentemente la propuesta de los técnicos estaba
impregnada de formas de plantear “soluciones” a problemas que los vecinos podían
considerar válidos pero disintiendo en la forma de abordar la “solución”.
Sobre esto, algunos técnicos expresaron asombro por el desacuerdo de la
comunidad, denotando poca empatía:
A mí me parecía que darles un mercado de artesanías era una salida laboral, igual
nosotros cumplimos en transmitirle a la administración la oposición de la gente
(Técnico, 2016)
En cambio, otra parte del equipo de campo adoptó una posición más crítica y asumió
la necesidad de repensar sus prácticas para comprender la situación:
No importa que creo yo, entiendo que, si alguien va a meterse a mi barrio, a mi
casa a decirme como vivir y que es lo mejor para mi me voy a molestar. ¿Entonces
quienes somos nosotros para decirles que es mejor? (Técnico, 2016)
A partir de estos ejemplos, que se replican constantemente en las múltiples
actividades el ProMeBa, sostenemos que la trayectoria del programa presenta una
escasa adecuación socio-técnica, lo que resulta lógico por el carácter exógeno de las
condiciones básicas que impone el BID para su financiamiento. Esto se contrasta con
algunas experiencias en diferentes puntos del país, donde aparecen intersticios que
asume cada equipo de campo y que no puede registrar en sus informes finales o
bitácoras oficiales. En este punto podemos mencionar experiencias recientes del
ProMeBa, también en la Ciudad de Salta, donde Vecinos y Equipo Técnico
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problematizan el uso de la energía en el nivel del consumo doméstico pero también
en la eficiencia de las viviendas. En tal sentido, E ProMeBa propuso el dictado de un
taller de bioconstrucción.
Esta actividad fue planteada por el área ambiental del equipo de campo de
ProMeBa a partir de que los técnicos observaron que el territorio contaba con insumos
naturales, capaces de generar un artefacto tecnológico que serviría para el
revestimiento económico de las viviendas de la zona. El proceso técnico de
revestimiento propuesto es una forma alternativa a la tradicional y pretendió que los
participantes pudieran apreciar las ventajas y beneficios que pueden obtener
mediante la mixtura de materiales locales (pasto, arcilla, arena) y la reutilización de
residuos (pallets, cerámicos), para la aplicación en revoques gruesos y finos, pinturas
a la arcilla y mosaiquismo. Además, con esto se pretendía que los vecinos ahorren
en costos y cuenten con un revoque, que además serviría para refrescar sus viviendas
durante las altas temperaturas del verano salteño.
Para la realización del taller, que se dictó en 4 módulos, el programa contrató
a tres especialistas en sistemas de revoque natural (externos al barrio y a la
intervención). El curso se estructuró en 8 clases, con instancias teóricas y prácticas
los 4 primeros encuentros, y sólo práctica los últimos. Las paredes del obrador -que
se encontraba con ladrillos a la vista- fueron designadas para ser objeto de la práctica
de los vecinos (Figura N° 4).
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Figura N°4: Taller de Bioconstrucción
Fuente: registro fotográfico de los autores.
Esta iniciativa, aunque marginal en términos de preponderancia de acciones de
sustentabilidad, se suma a otras implementadas, como cambio de luminarias,
adecuación de la red de cableado interno, instalación calefones solares y colectores
de aire. La política del programa es vertical, y aunque los informes de trabajo de los
técnicos dan cuenta de la emergencia de generación de otros procesos que incluyan
ciertos elementos de sustentabilidad, los siguientes préstamos del BID no
incorporaron las recomendaciones y aprendizajes previos.
Alianza Socio-técnica del ProMeBa.
El recorte propuesto para identificar dos períodos, claramente disímiles, en el
desarrollo del ProMeBa, se basa en el enfoque político del Estado Nacional como
productor de hábitat adoptado en la implementación del programa.
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En el período que se encuentra entre los años 1997 y 2002, al que llamaremos
emergente, observamos modificaciones sustanciales en el programa. Si bien, el
ProMeBa se empieza a gestar a mitad de los años 1990, su puesta en marcha se da
recién en 1997 en la órbita de la Subsecretaria de Vivienda del Ministerio de
Desarrollo Social. Este dato no es menor, pues señala la concepción del programa
como una política social paliativa. Esta idea se refuerza, cuando en el año 2002 el
ProMeBa es incorporado al Programa de Emergencia Nacional.
El segundo período (2003-2015), al que denominaremos expansivo, es
coincidente con la reactivación económica del país, que luego de la fuerte crisis social,
política y económica de los años 2001 y 2002, vuelve a impulsar una política
habitacional activa. En este punto, el ProMeBa cambia de la órbita del Ministerio de
Desarrollo Social al Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura. La
Subsecretaria de Vivienda pasa a llamarse Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda. Consideramos que, en este segundo período, además del aumento de la
contraparte del Estado Nacional, se incorpora la visión de una política federal de
mejoramiento del hábitat asociado a otras políticas habitacionales.
Resulta pertinente mencionar que, con la llegada del nuevo del nuevo gobierno
al ejecutivo nacional en diciembre de 2015, ProMeBa vuelve a la órbita del Ministerio
de Desarrollo Social y es disociada de las políticas de vivienda que pasan a depender
del Ministerio del Interior.
Período Emergente: 1997-2002.
Durante este período el ProMeBa estableció que la población alcanzada no podía ser
superior a 2000 por proyecto. Además, sólo era posible construir un núcleo sanitario
por familia y un centro comunitario de usos múltiples por proyecto, comprendiendo los
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componentes 1 y 2. Recién en 1999, con la redefinición operativa -producto de la
experiencia en los primeros proyectos- se amplían las líneas de acción y se potencia
la dimensión social de intervención con los Proyectos de Iniciativa Comunitaria. Con
esta última acción se empieza a trabajar y cumplir con los objetivos del tercer
componente .
Más allá del financiamiento de los proyectos de este período -que incluye el
monto del ProMeBa I-, advertimos un carácter federal restringido, ya que aquellas
provincias que no pueden adquirir deuda con el Estado Nacional (justamente las más
pobres) son excluidas del programa. Por otro lado, más allá de la capacidad de
endeudamiento, la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires no son tenidos en
cuenta para la ejecución del programa. No obstante, durante 2002 se realiza una fase
experimental en el Conurbano Bonaerense que sería la génesis de los múltiples
proyectos del ProMeBa en esa zona.
La heterogeneidad de los actores y artefactos participantes condujo a que se
tomen roles y jerarquías distintas dentro de la articulación general del programa. Se
puede observar como las relaciones entre los actores y las tecnologías que producen,
conducen a una ejecución del ProMeBa que no contiene los intereses y opiniones de
la comunidad a intervenir.
La relación entre los organismos que producen el ProMeBa (Organismos
Internacionales, Estado Nacional, etc.) y los que crea este (UCN, UCP, equipo de
campo, etc.) se da de forma jerárquica y asimétrica. No sólo que los sujetos de las
intervenciones no participan del diseño del programa, si no que además quienes lo
ejecutan poseen un estrecho margen de agencia, por lo menos en términos formales.
Además, este tipo de política top down demuestra lo alejado y extremadamente
limitado de esta forma de intervenir el hábitat, ya que trabajan sobre la consecuencia
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visible de la emergencia habitacional y no en el interior de una situación de hábitat
urbano extremadamente compleja.
Los modelos de hábitat impuestos por los organismos internacionales generan
condiciones que derivan en la ejecución de las obras de infraestructura, que modifican
el paisaje de la zona, alteran algunas relaciones entre el Estado y la comunidad -como
el pago regular de servicios básicos- y proponen formas de hábitat no consensuadas.
Podemos decir que la alianza socio-técnica promovida por el BID contiene actores y
artefactos dispuestos a implementar un modelo de hábitat hegemónico y
hegemoneizante.
Figura 4: Alianza Socio-técnica del Período Emergente
Fuente: elaboración propia.
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Período Expansivo: 2003-2019
Durante este período se incluyó a todos los estados provinciales y CABA en el
programa sin importar la capacidad crediticia de cada uno ya que el préstamo con el
BID lo asume nación, que además aporta las tierras como contraparte.
Por un lado, los nuevos Reglamentos Operativos del ProMeBa incluyeron un espíritu
más participativo en el diseño y ejecución del PEI. Esta flexibilización dotó al
programa de una adecuación socio-técnica que habilitó procesos autoorganizativos e
interactivos de integración con otros actores.
Las actividades y ejecución de obras del programa se apoyan en el trabajo en
territorio de los equipos de campo -previo y durante la intervención-, ampliando los
márgenes de participación de los beneficiarios. Por ejemplo, al construir los
problemas-solución se incluyen -aunque de forma no vinculante- algunas
consideraciones de la comunidad objeto de la intervención y de actores de ese
territorio. En este sentido, en la construcción del funcionamiento/no funcionamiento
del programa serán determinantes relaciones socio-técnicas entre actores y
artefactos -ahora- habilitados para colaborar con las acciones del ProMeBa y que
permitirían una forma de alianza más fuerte y estable (con otros programas públicos,
ONG´s, Universidades, instituciones de Ciencia y Tecnología, etc.).
No obstante, la pretensión de hacer del ProMeBa una política más abierta -en
tanto no contradiga las disposiciones del convenio con el BID-, reconocemos
artefactos y actores que sostienen al programa como una política evidentemente
restrictiva en su diseño. Si bien el incremento de la participación a través de consultas
no vinculantes es considerable, no existen instancias posteriores y la formulación final
del PEI queda sujeta al equipo interdisciplinario. Por lo tanto, consideramos que la
intención de un ProMeBa más participativo, desde el convencimiento de que para el
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mejoramiento del hábitat es necesario incluir todos los actores, resulta, por
momentos, más bien una postura condescendiente con recomendaciones de
expertos.
Con los elementos mencionados, atendiendo a la sustancial diferencia con el
período anterior (más financiamiento, inclusión de componente cuatro, Estado
Nacional asumiendo los préstamos del BID, etc.), podemos reconstruir la alianza
socio-técnica de este segundo período. Los organismos internacionales siguen
definiendo el estilo de la política habitacional recomendada. Sin embargo, las
negociaciones del Estado Nacional incluyeron artefactos que pretendían una
adecuación socio-técnica producto de la experiencia en el período anterior, pero
básicamente de la orientación política del ejecutivo nacional (Figura N° 5).
Figura N° 5: Alianza socio-técnica del período expansivo.
Fuente: elaboración propia.
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En todos los casos, la energía se establece como un servicio dado, disponible y
asequible, y de acceso a bajo costo. Esto cambiaría absolutamente desde el 2016
con la desregulación de las tarifas. Cuando el Estado disminuyó los subsidios de
energía, los asentamientos irregulares con intervención del ProMeBa vieron retraídas
sus acciones de regularización dominial, pues los vecinos vieron amenazada su
capacidad de subsistencia económica. Con la política de subsidios focalizados y de
“gracia” por tiempo determinado, las acciones de regularización se revitalizaron.
Conclusiones
Las dinámicas problema-solución en la zona se manifiestan a través de nuevas
ocupaciones, crecimiento de viviendas, abandono del lugar por parte de los
beneficiarios de los asentamientos, sustitución de familias extremadamente pobres
por otras con la capacidad de solventar el aumento del costo de los servicios de
energía y agua resultante de la intervención. A esto se le suma la tensión que genera
el criterio de doble focalización, que concentra la intervención y no permite vincular ni
articular las obras de infraestructura y los proyectos derivados del componente III a
las zonas vecinas.
Queda expreso que la extrema heterogeneidad de la pobreza urbana que el
BID mide a partir de dos indicadores demanda un programa capaz de adecuarse
socio-técnicamente a las necesidades de la población a intervenir. Y al mismo tiempo,
revisar la naturaleza paliativa, que si bien se entiende necesaria, al otorgar soluciones
permanentes, debiera reconsiderar aspectos de sustenabilidad que habiliten nuevas
formas de habitar.
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Es necesario abrir los modelos hegemónicos de intervención y diseñar políticas
sistémicas, que operen en diferentes planos, a partir de una trama compleja de
alianzas socio-técnicas.
Sobre lo anterior, y considerando que el BID incluye la participación como un
requisito para autorizar los PEI, podemos afirmar el estatus gris de este componente.
La intensión participativa guarda relación con la necesidad de aceptación de los
programas, y establecerla constituye un mayor conocimiento de la realidad de cada
comunidad. Pero de ninguna manera tiene una relación vinculante con las decisiones
que estructuran el programa. Por esto, afirmamos que ProMeBa se asume con un
actor flexible en su intervención, predispuesto a la participación de la comunidad que
interviene, pero que esa participación tiene márgenes que finalizan en los aspectos
consultivos. Esta situación se expresa claramente en la ejecución del Componente II
(Obras de Infraestructura) donde la comunidad no interviene en ninguna instancia. En
compensación, el Componente III (Fortalecimiento del Capital Humano y Social)
somete a discusión algunas iniciativas que, en términos económicos, no tienen
comparación.
La participación de los diferentes actores beneficiarios de un proyecto de
hábitat que se pretende integral debiera considerar una modalidad que garantice una
producción de hábitat adecuado a su dinámica de problema-solución.
Al mismo tiempo, observamos que el programa asume el rol de la energía como
un elemento disponible. En el actual panorama de crisis global producto del cambio
climático, debiera considerarse formas complementarias de sustentabilidad
energética. En este punto, la transición sustentable, no sólo implica cambios en las
fuentes de energía, sino también en los patrones culturales de consumo y uso de la
energía. La experiencia del taller de bioconstrucción, como tantas otras, que se dieron
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con éxito en una experiencia del ProMeBa, debieran extenderse a todo el territorio. Y
que la regularización de los servicios de gas y electricidad no impliquen un temor por
parte de la población vulnerable, ya que pueden concedérseles tiempos de
adecuación o pagos escalonados (más allá de la actual segmentación de subsidios).
En este punto, entendemos que el ProMeBa puede adaptarse desde un enfoque de
transición sustentable que concilie desarrollo humano con nuevas prácticas de
hábitat. La transición debe incluir a los sectores populares sin que recaiga en ellos la
mayor parte del costo, pues es necesario diseñar una nueva dinámica socio-técnica
que haga eficiente -y sustentable- el ejercicio de derechos humanos, como la
educación, la vivienda y la energía.
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Artículo recibido el 21 de enero de 2023
Aprobado para su publicación el 30 de diciembre de 2023
