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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re57.335
La explotación de Vaca Muerta y los desafíos de
la Región Metropolitana de la Confluencia+
Adriana Giuliani*
Cecilia Barrera**
Resumen
La explotación hidrocarburífera en la formación no convencional Vaca Muerta, ubicada
en la Cuenca Neuquina, ha generado profundas transformaciones territoriales en el
espacio de la Norpatagonia argentina, en especial en la denominada Región
Metropolitana de la Confluencia (RMC). En este marco, se plantea el interrogante
acerca de los desafíos que afrontan las ciudades de la RMC para comenzar a
transitar un proceso de desarrollo en un contexto extractivo.
Con el objeto de afrontar articuladamente las problemáticas, el conjunto de ciudades
que conforman la RMC realizó un intento de institucionalización, en el que participaron
además organismos provinciales de Neuquén y Río Negro. En el presente trabajo, luego
+ Este documento es parte de una publicación conjunta realizada entre Revista Redes. Revista
de Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología y la RedTISA en el marco del Congreso
PRAXIS 2022. El documento forma parte del libro Juarez, P. et al (eds) (2024) Praxis:
Innovación para la transformación socioambiental desde el Sur Global, Bernal, UNQ, ISBN:
978-987-558-943-8.
* Universidad Nacional del Comahue. Correo electrónico: adrianagiulian@gmail.com
** Universidad Nacional del Comahue. Correo electrónico: ceiba.arq@gmail.com
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de caracterizar la actividad en Vaca Muerta y los principales instrumentos puestos en
práctica para potenciarla, nos proponemos analizar las consecuencias más destacadas,
tanto desde el punto de vista ambiental como socioeconómico. Adicionalmente,
presentamos los avances en el proceso de consolidación de acuerdos, las dificultades
derivadas de la pandemia del COVID 19 y los desafíos más relevantes.
Palabras Clave
VACA MUERTA - TRANSFORMACIONES TERRITORIALES - REGIÓN METROPOLITANA DE LA
CONFLUENCIA - AVANCES Y DESAFÍOS.
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Introducción
El espacio de la Patagonia argentina comprendido por las provincias de Neuquén
y Río Negro, denominado Patagonia Norte o Norpatagonia, es un territorio de
297.091 km2 y 954.629 habitantes, según el Censo Nacional del año 2010. Los
resultados preliminares del censo 2022 anticipan un aumento significativo de la
población, teniendo en cuenta que la tasa de crecimiento demográfico
acumulada en la Provincia de Neuquén se ha estimado en un 34%. La región
cuenta con reconocidas riquezas en materia de recursos de distinto tipo, entre
ellos su potencial hidrocarburífero. En este marco se destaca la formación
geológica Vaca Muerta, reservorio no convencional de petróleo y gas1.
Vaca Muerta, que se extiende básicamente en territorio neuquino, adquirió
repercusión internacional en 2011, a partir de los informes emitidos por la
Agencia de Información Energética de Estados Unidos, que la ubicaron en los
primeros puestos a nivel mundial en cuanto a su envergadura. Su explotación se
intensificó luego de la firma del contrato entre la empresa YPF, con participación
mayoritariamente estatal, y la multinacional Chevron para explotar Loma
Campana en 2013, que a su vez derivó en la modificación de la Ley Nacional de
Hidrocarburos en 2014, con el objeto de ampliar a todas las operadoras el
alcance de sus disposiciones.
En la actualidad, la actividad alcanza diariamente nuevos récords, luego de
retomar las operaciones interrumpidas por la pandemia del coronavirus. De
1 La denominación “no convencional” se refiere a la necesidad de generar artificialmente las
condiciones para hacer fluir los hidrocarburos alojados en la roca generadora o roca madre de
los reservorios.
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acuerdo con la información oficial de la Secretaría de Energía de la Nación, el
promedio producido precisamente en Loma Campana, entre enero y octubre del
año 2022, fue de unos 65.600 barriles de petróleo por día. Esto equivale a un
salto del 36% respecto a la media extraída en el área en 2021, que fue de unos
48.300 barriles de petróleo por día. Como dato de referencia, los registros arrojan
que el incremento promedio por año en Loma Campana entre el 2015 y 2021
(sin contar 2020 por la pandemia) fue de un 18%. Quiere decir que la media de
crecimiento anual se duplicó en 2022. En La Amarga Chica, otro de los bloques
más productivos de Vaca Muerta, operado por YPF en sociedad con Petronas,
entre enero y octubre de 2022 se registró un promedio de 39.460 barriles de
petróleo diarios, equivalente a un salto de casi el 28% respecto a la media del
2021, que fue de 30.800 barriles de petróleo por día. En cuanto al gas que se
extrae de la formación, el área líder es Fortín de Piedra, operada por Tecpetrol.
Los datos de la secretaría de Energía muestran que el promedio producido entre
enero y octubre de 2022 fue de unos 15,5 millones metros cúbicos por día, lo
que representa un salto del 12% respecto a la media del año anterior Secretaría
de Energía de la República Argentina, 2022.
Los instrumentos puestos en práctica para incentivar la extracción no
convencional traen aparejadas significativas consecuencias territoriales, que
afectan no sólo a la zona aledaña a los yacimientos, sino también a toda la
Norpatagonia. Los estudios se han enfocado principalmente en el caso de Añelo,
una localidad de origen rural que experimentó profundas transformaciones con
la intensificación de la actividad, tanto desde el punto ambiental como
socioeconómico. En el presente trabajo nos ocuparemos de analizar el impacto
de la explotación de Vaca Muerta sobre la denominada Región Metropolitana de
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la Confluencia (RMC), compuesta por un conjunto de ciudades localizadas en el
área de influencia de las operaciones extractivas, así como los desafíos que
enfrenta para transitar un proceso de desarrollo en un contexto extractivo.
Breves referencias teóricas
Para llevar a cabo las investigaciones referidas a las transformaciones
territoriales asociadas a la explotación de Vaca Muerta, reflexionamos acerca del
alcance del concepto de Desarrollo en un entorno extractivo (Giuliani, 2020). En
la disciplina económica, este enfoque surgió en la década de 1950 con trabajos
de autores como Lewis, Nurkse, Hirschman, Singer, Rosenstein Rodan, entre
otros, hoy conocidos como los “Pioneros del Desarrollo”. A partir de estos
primeros análisis, se fueron incorporando aportes que lo han ido
redimensionando y renombrando. Nutrido en gran medida por el planteo del
economista hindú Amartya Sen, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) desde 1990 elabora el Índice de Desarrollo Humano (IDH),
que combina el PBI per cápita con la esperanza de vida al nacer y grado de
alfabetización, entre otras variables relacionadas.
Por su parte, el denominado Desarrollo Territorial, plantea que para que un
territorio se desarrolle es preciso que el beneficio logrado en el crecimiento
económico redunde en mejora de la calidad de vida de sus habitantes, presentes
y futuros. Engloba la dimensión productiva, social, cultural y ambiental y requiere
que las estrategias sean elaboradas a partir de la movilización y la activa
participación de los actores territoriales (Alburquerque y Pérez Rossi, 2013).
Son conceptualizaciones que hacen referencia a la necesidad de
complementar al crecimiento económico, valuado a través del Producto Bruto
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Interno o el Producto Bruto Interno per cápita (medido en función de la cantidad
de habitantes), con herramientas representativas de la distribución del ingreso,
el cuidado del ambiente, la disminución de las desigualdades, la erradicación de
la pobreza y demás propósitos de índole social, institucional o ambiental.
Una categoría muy extendida es la de Desarrollo Sostenible, definido en
1987 por la Comisión Mundial sobre el Desarrollo y el Medio ambiente de la
Organización de Naciones Unidas (ONU) como el “desarrollo que satisface las
necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”. Posteriormente, en
la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro (en 1992), el término adquirió más
repercusión, al punto de ser considerado como un paradigma al que deben
apuntar todos los países. Ya en el siglo XXI, el desarrollo sostenible se expresó
en los llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que en 2015 fueron
reemplazados por los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 (ODS). Los ODS
contemplan 17 objetivos y 169 metas que abarcan lo social, lo ambiental y lo
económico y articulan elementos como el crecimiento económico, el fin de la
pobreza, la inclusión social, la reducción de la desigualdad, la protección del
medio ambiente, la lucha contra el cambio climático, entre otros.
Para estudiar el caso de la Norpatagonia, territorio afectado por la
explotación de Vaca Muerta, resulta necesario ampliar y profundizar el análisis.
Svampa (2019) define “extractivismo” como el modo con el que se llevan a
cabo las actividades en ciertos sectores, especialmente en aquellos que
involucran recursos naturales comercializados con bajo o nulo procesamiento. El
concepto de extractivismo surge de una visión crítica sobre la idea de desarrollo
sostenida y practicada por sectores conservadores o neoliberales, aunque en
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ocasiones también perdura en el marco de gestiones de gobierno consideradas
“progresistas”. Es así como se observa lo que (Gudynas, 2009) llama un
“neoextractivismo de cuño progresista” en el cual, si bien existen marcados
contrastes con respecto a las prácticas de gobiernos alineados con políticas
neoliberales, se mantiene un estilo de desarrollo basado en la apropiación de la
naturaleza, con escasa diversificación de la matriz productiva y altamente
dependiente de la exportación de materias primas. Por otra parte, a pesar de que
en estos casos el Estado desempeña un rol más dinámico, no logra atenuar los
impactos negativos de las prácticas extractivistas.
Estas categorías nos remiten a un concepto que se ha instalado
fuertemente en el pensamiento crítico, por la difusión de los trabajos de, entre
otros, el Observatorio Petrolero Sur: el de “zonas de sacrificio”. Se refiere a
aquellos territorios que, en la medida que contienen bienes valorizados por el
capital, son pasibles de ser vulnerados, malogrados y hasta vaciados (Di Risio,
et alli, 2021). El concepto de área o zona de sacrificio supone degradación del
territorio en todo sentido y el consecuente perjuicio para la calidad de vida de
sus habitantes, ante la consolidación de emprendimientos que, con el paso del
tiempo, lo que transfieren a las comunidades locales son únicamente impactos
ambientales y socioeconómicos. Para que la explotación de hidrocarburos
contribuya al desarrollo del territorio se requieren políticas públicas que
incorporen una propuesta integral, que trascienda el corto plazo y que proyecte
un horizonte verdaderamente sostenible.
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La explotación de Vaca Muerta
Vaca Muerta es una formación geológica de 30.000 km2 de extensión, cuya
superficie se ubica mayoritariamente en territorio neuquino, aunque en menor
medida se extiende hacia las provincias de Mendoza, La Pampa y Río Negro.
En la imagen 1 se puede observar su ubicación geográfica.
Imagen 1. Área Hidrocarburífera Vaca Muerta.
Fuente: Secretaría de Energía de la República Argentina. Disponible en:
https://www.argentina.gob.ar/economia/energia/vaca-muerta/mapas
La formación ha sido asimilada a los yacimientos estadounidenses más
relevantes: Barnett, Haynesville, Marcellus, Permian e Eagle Ford y es
ponderada por el porcentaje de carbono orgánico total de sus rocas, su alta
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presión, espesor, permeabilidad y densidad, entre otras variables de análisis.
“Vaca Muerta tiene cuatro propiedades geológicas que la distinguen como una
formación de shale única en el mundo: importante cantidad de Carbón Orgánico
Total (TOC, por su sigla en inglés), alta presión, buena permeabilidad y gran
espesor”, puede leerse en el sitio en internet de YPF, la principal concesionaria
de la formación.
La expresión “no convencional” corresponde a los reservorios y no refiere
al petróleo y al gas que en ellos se encuentran, que son los mismos tanto en los
reservorios convencionales como en los no-convencionales. Los hidrocarburos
se forman en lo que se conoce como roca madre, compuesta por material
orgánico y rocas durante largos períodos de tiempo; esta acumulación, bajo
ciertas condiciones de presión y temperatura, transforma y descompone la
materia orgánica, obteniendo así hidrocarburos. Estos hidrocarburos migran a
través de diferentes formaciones geológicas hasta encontrar lo que se conoce
como sello y, ante ciertas situaciones que impiden su escape, se forma una
trampa geológica donde se aloja el petróleo, el gas y el agua: es la roca
reservorio que generalmente presenta buenas condiciones de permeabilidad y
porosidad que permiten la explotación convencional de los hidrocarburos. En
aquellos casos en los que no se concreta la migración y la roca madre es la
misma que la roca reservorio, se está ante un yacimiento no convencional en el
que hay que generar artificialmente las condiciones para hacer fluir los
hidrocarburos allí alojados; el método generalmente utilizado a estos fines es el
fracking (fractura hidráulica en castellano).
Los hidrocarburos no convencionales más comunes son (Caligari y
Hirschfeldt, 2015):
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⮚ shale gas y shale oil:2 son acumulaciones de gas y petróleo que
permanecen en la roca generadora, o roca madre, como restos del proceso
de migración, junto con abundante proporción de materia orgánica en
distintos grados de transformación. Las propiedades de la roca generadora
son en este caso muy diferentes a las que se encuentran en las rocas
reservorios convencionales, de allí que los mecanismos para su extracción
deben ser más complejos. En los recursos shale, la roca madre está formada
por sedimentos muy finos y con alto contenido de materia orgánica
microscópica. Los valores de porosidad, o capacidad de almacenaje, son
bajos, aunque en el orden de la magnitud de los sistemas convencionales.
La diferencia está en la permeabilidad y, aunque son variables, en general
están en rangos menores que en los sistemas convencionales.
⮚ Tight gas: se denomina de esta manera a las acumulaciones de gas de
gran extensión, alojadas en rocas de muy baja permeabilidad, normalmente
con presiones superiores a las normales y sin contactos de fluidos evidentes.
Algunas de sus características son la indefinición de los límites de la trampa,
que se perforen pocos pozos improductivos, que se encuentren en
posiciones cercanas a la roca madre de la cuenca y acumulaciones de agua
por encima del gas. Los reservorios tight presentan porosidad baja, al igual
que los convencionales, pero con permeabilidad extremadamente baja.
2 El término “shale” suele traducirse como “lutita” o “esquisto”, aunque dado que no es frecuente
encontrarlo en castellano, la denominación “shale” es la más utilizada.
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⮚ Coal bed methane (gas de lecho de carbón), es gas natural formado por
degradación bacteriana o reacción química del carbón de acumulaciones del
subsuelo y puede extraerse como parte del proceso minero o para recuperar
el gas sin extraer el carbón. Su resultado es gas de alta pureza, compatible
con las exigencias de inyección a gasoductos comerciales.
En la imagen 2 muestra los distintos tipos de hidrocarburos y su localización en
las capas geológicas.
Imagen 2. Localización de los hidrocarburos.
Fuente: Giuliani (2013)
Si bien el conocimiento acerca del potencial de Vaca Muerta data de décadas
anteriores, la dinámica cambió cuando el avance tecnológico permitió proyectar
la extracción en el área en términos económicamente viables. En 2005 comenzó
la explotación no convencional en Estados Unidos, con la entrada en producción
del primer yacimiento de estas características en Texas. La evolución desde
entonces en aquel país fue de tal magnitud que le permitió transitar hacia el
autoabastecimiento.
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A inicios del 2010, el gobierno de la Provincia del Neuquén anunció la
existencia de gas no convencional en su territorio, indicando en ese momento
que era equivalente a dos veces el gigante yacimiento convencional Loma La
Lata (descubierto en 1977).3 Previamente, en el año 2009 YPF, aún controlada
por Repsol, comunicó inversiones de exploración en Vaca Muerta en su
Programa de Desarrollo Exploratorio y Productivo 2010-2014. A fines del 2010,
YPF y la empresa minera brasileña Vale comprometieron desembolsos por 5.000
millones de dólares para el desarrollo de gas no convencional en Neuquén, que
abastecería de energía al Proyecto Potasio Río Colorado en Malargüe, Mendoza
(posteriormente abandonado). Además de YPF, otras empresas como Chevron,
ExxonMobil, Pan American Energy (PAE, Argentina), Petrobras, Shell, Total
comenzaron a desplegar actividades en Vaca Muerta en esos años. American
Petrogas se asoció en agosto del 2011 con ExxonMobil y con Gas y Petróleo de
Neuquén (GyP) con la finalidad de perforar en profundidad dentro de su
3 Hacia fines de la década de 1960, Neuquén inició su trayectoria como provincia generadora de
energía, tendiente a abastecer principalmente a la región más importante de Argentina, la Pampa
Húmeda. Al inicio de la construcción en 1969 del Complejo Hidroeléctrico Chocón-Cerros
Colorados, se sumó la explotación de los yacimientos Puesto Hernández (1969) y Loma La Lata
(1977), que permitieron incrementar la disponibilidad de petróleo y gas del país y potenciaron al
sector extractivo en la matriz económica neuquina. Hacia 1990, el descubrimiento de importantes
yacimientos -aún convencionales- consolidó la tendencia: El Portón (1990), El Trapial (1991) y
Sierra Chata (1993), no sólo hicieron crecer las reservas de gas y petróleo del país, sino que,
paralelamente, contribuyeron significativamente al financiamiento del presupuesto provincial a
través de las regalías (el tratamiento de la influencia de la explotación de hidrocarburos en la
economía neuquina puede encontrarse en Giuliani, 2013).
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concesión en Los Toldos, buscando información directa del yacimiento y sus
características.
En 2011 Vaca Muerta adquirió repercusión internacional, al ser catalogada
por la Administración de Información de Energía de Estados Unidos (EIA) como
una zona de gran potencial en recursos no convencionales técnicamente
recuperables. La actualización de ese reporte en 2013 la ubicó segunda en el
mundo en cuanto a gas y cuarta en petróleo (Imagen 3):
Imagen 3. Localización de reservas de hidrocarburos no convencionales
según la EIA
Fuente: Bravo, V. (2013:11)
Las aptitudes de la formación Los Molles, ubicada también en la Cuenca
Neuquina, fueron mencionadas por el mismo organismo, aunque su mayor
profundidad podría ser un límite en cuanto a la viabilidad económica (Imagen 4).
I
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Imagen 4. Aptitudes de la formación Los Molles
Fuente: Mosquera et al, 2009.
En otras cuencas de Argentina, como las sureñas Golfo San Jorge, Austral
Magallanes o en la formación Los Monos en el norte del país, hay posibilidades
en no convencionales, pero su desarrollo aún es incipiente. La siguiente figura
expone las cuencas hidrocarburíferas del país y el potencial convencional y no
convencional de todas ellas, consideradas en conjunto (Imagen 5).
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Imagen 5. Potencial petrolífero y gasífero de las cuencas hidrocarburíferas
argentinas4
Fuente: La Guía Petrolera, YPF, 25 de marzo de 2014
La importancia asignada al caso de Vaca Muerta radica en que, una vez
superada la fase de aprendizaje, podría replicarse en las restantes experiencias.
La superficie de Vaca Muerta alcanza los 30.000 km2 y está dividida en
áreas, algunas de las cuales están concesionadas a operadoras a través de
contratos por un período determinado, de acuerdo con la normativa vigente.
La principal concesionaria es YPF, con presencia en la cuenca desde su
creación como empresa de bandera en 1922; a partir de 2012, cuando el Estado
argentino retomó su control, ha ido enfocando su actividad en los no
convencionales con inversiones millonarias. Opera una de las zonas más
productivas de Vaca Muerta (también llamada “sweet spot”), el área de Loma
Campana, asociada con la estadounidense Chevron. Con los mismos
4 Notas: 1) Bbbls significa “Billion barrels of petroleum” (miles de millones de barriles de petróleo);
y 2) “Tcf” significa “Trillion cubic feet” (billones de pies cúbicos). Ambas son unidades de medida
de los hidrocarburos.
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lineamientos, ha instrumentado acuerdos de inversión con otras empresas
internacionales, como Dow (Estados Unidos), Petronas (Malasia), Equinor
(Noruega), la angloholandesa Shell, ExxonMobil (Estados Unidos), Pampa
Energía (Argentina), entre otras.
La segunda firma en peso territorial es Pan American Energy (PAE), que
además explota el área Cerro Dragón en la cuenca del Golfo San Jorge, por lo
que se ha convertido en una de las primeras productoras privadas de
hidrocarburos del país. Le siguen la francesa Total Austral, la norteamericana
ExxonMobil, la angloholandesa Shell, Tecpetrol (del Grupo Techint), Vista
(gerenciada por Miguel Galuccio, el presidente de YPF al momento de la
expropiación a Repsol), Wintershall (Alemania) y Capex (Argentina). Es habitual
que las empresas se asocien a las concesionarias -también entre
concesionarias- o que accedan a permisos de exploración, por ello tienen
participación otras firmas como Madalena Energy (hoy Centaurus Energy), Selva
María Oil, vinculada a capitales mendocinos, además de las grandes prestadoras
de servicios de nivel global.
YPF es la operadora con la mayor cantidad de equipos de perforación y la
principal productora de petróleo de Vaca Muerta, mientras que Tecpetrol lidera
en gas. A pesar de tener presencia en menor extensión, su proyecto en Fortín
de Piedra es uno de los campos estrella de la formación.
Además de las operadoras, en la explotación de Vaca Muerta intervienen
empresas que prestan distintas clases de servicios a las concesionarias,
asociados a las sucesivas fases de la actividad: perforación, compleción,
producción y abandono, entre otras. Realizan mediciones, pruebas de pozo,
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fracturación, inyección, mantenimiento y otras tareas en los yacimientos, como
así también transporte de insumos y personal.
Participan grandes firmas internacionales de servicios petroleros, tales
como Schlumberger, Halliburton, San Antonio, Weatherford o Nabors, y
empresas locales, entre ellas PyMES.
Actúan también los Sindicatos que agrupan a los 22.000 trabajadores que
desarrollan operaciones en la Cuenca: el Sindicato de Petróleo y Gas Privado de
Río Negro, Neuquén y La Pampa, el Sindicato de Petroleros Jerárquicos de Río
Negro, Neuquén y La Pampa, Unión Obrera de la Construcción de la República
Argentina (UOCRA) y el Sindicato de Obreros de Camiones. Es importante
destacar la gran influencia del Sindicato de Petróleo y Gas Privado de Río Negro,
Neuquén y La Pampa en la política neuquina. Su histórico secretario general
Guillermo Pereyra, quien ejerció el cargo entre 1984 y 2022, ocupó diversos
cargos en el gobierno y la banca de Senador Nacional en el período 2013-2019
representando al Movimiento Popular Neuquino, también histórico partido
político gobernante.5
5 El Movimiento Popular Neuquíno (MPN) es un partido político provincial que ha ejercido el
gobierno de la provincia desde 1962, en cada período democrático. Su líder Felipe Sapag
inclusive fue convocado en 1970 por la autodenominada “Revolución Argentina”, en el marco de
la política de “gobernadores naturales” puesta en práctica por la dictadura de Onganía, con el
objeto de transitar un período de intensa resistencia social. Se trata de una agrupación
neoperonista que surgió para eludir la proscripción del justicialismo, pero luego no retornó, según
el plan original, al seno del peronismo.
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Principales instrumentos
Tanto el Estado Nacional como los provinciales, en especial el de Neuquén,
incentivaron la actividad, impulsando la celebración de contratos de asociación
con multinacionales, adecuando la normativa que regula el funcionamiento del
sector y subsidiando los valores de los hidrocarburos en boca de pozo. A pesar
de la vigencia de la “Ley Corta”, que otorga potestad a las provincias para
administrar los recursos naturales existentes en sus respectivos territorios,6 la
política relacionada con la explotación de Vaca Muerta ha sido básicamente
definida desde el Estado Nacional, con el acompañamiento de las provincias
involucradas.
El acuerdo entre YPF y Chevron se firmó el 16 de julio de 2013 y fue
ratificado el 29 de agosto del mismo año por la Legislatura de la Provincia del
Neuquén. Se trató de un proyecto piloto por 1.500 millones de dólares que la
compañía nacional emprendió en asociación con la firma multinacional Chevron
(260 millones y 1.240, respectivamente) para la explotación del área Loma
Campana, en Vaca Muerta (Imagen 6).
6 La denominada “Ley Corta”, sancionada a finales de 2006, modificó el artículo 1° la Ley 17.319,
con el fin de materializar la provincialización de los recursos del subsuelo establecida en la
Reforma Constitucional de 1994.
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Imagen 6. Área Loma Campana, Vaca Muerta.
Fuente: Gas y Petróleo de Neuquén (GyP)
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Los detalles del acuerdo entre YPF y Chevron no fueron puestos a
disposición pública por una cláusula de confidencialidad que significó que la
sociedad no pudiera acceder a su texto sino hasta sino hasta que en noviembre
de 2015, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ordenó a YPF que diera a
conocer sus términos, fallo que recién se cumplió un año más tarde, en
noviembre de 2016.7 En ese momento se comprobó que responde a los
lineamientos del Decreto 929/13 sancionado por el Poder Ejecutivo Nacional en
julio de 2013 (días antes de la firma del convenio), con el objeto de atraer
inversiones para el sector. Se trata de estímulos que en ese momento no
estaban incluidos en la normativa vigente, para proyectos no inferiores a los
1.000 millones de dólares (Decreto 929, 2013).
• Luego del quinto año de iniciado el proyecto, derecho a comercializar en
el mercado externo el 20% del volumen extraído con una alícuota del 0%
de retenciones, o de comercializarlo al mismo precio en el mercado
interno si no se hubiese alcanzado el autoabastecimiento en el país.
• Libre disponibilidad del 100% de las divisas provenientes de la
exportación.
7 La intervención del máximo tribunal se originó en la presentación de un recurso de amparo por
parte del senador socialista Rubén Giustiniani, luego de que YPF rechazara su solicitud de enviar
una copia al Congreso de la Nación y después de agotar los mecanismos administrativos
contemplados en el Decreto 1172/2003, relativo al acceso a la información pública. La sucesión
de situaciones que se desencadenaron y el contenido del convenio dieron origen a la publicación
de El contrato secreto YPF – Chevron (Giustiniani, 2017).
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Cuando se conoció el texto, se constató que el acuerdo redactado en inglés
(se entregó a la Justicia un ejemplar traducido al castellano) está regido por leyes
de Nueva York, fija como tribunal arbitral para cualquier litigio a la Cámara de
Comercio de París y establece que Argentina renuncia al derecho de inmunidad
con el que cuentan los Estados para no ser sometidos a juicios por otros Estados.
Por otra parte, no se trata de una inversión directa, sino de un préstamo con
garantía estatal a través de un entramado de empresas, que garantiza a Chevron
la percepción de la renta sin riesgo alguno (Giustiniani, 2017).
La sesión de la Legislatura neuquina en la que se ratificó el acuerdo estuvo
precedida de tensiones, con críticas públicas por parte de organizaciones
sociales, movimientos ambientalistas y comunidades mapuche, por los posibles
efectos perjudiciales del fracking, por los antecedentes de la empresa Chevron,
multada por contaminación ambiental en Ecuador y por la confidencialidad de las
cláusulas del acuerdo entre las dos petroleras. Horas antes, la Policía reprimió a
un grupo de manifestantes, hiriendo de gravedad a uno de los participantes de
la protesta, por un balazo de plomo que quedó alojado en su cuerpo.
Luego de la firma de este convenio, se sucedieron las alianzas entre YPF
y otras compañías multinacionales: Dow (Estados Unidos), Petronas (Malasia),
Equinor (Noruega) o la angloholandesa Shell, comprendidas en la reforma de la
Ley Nacional de Hidrocarburos, sancionada en 2014 y que generalizó las
condiciones del contrato con Chevron, de manera que el resto de las operadoras
pudieran acceder a los mismos beneficios.
En enero de 2017, a partir de un acuerdo entre el Poder Ejecutivo Nacional,
el de la Provincia del Neuquén, el Sindicato de Petróleo y Gas Privado de Río
Negro, Neuquén y La Pampa y empresarios, se incorporó una adenda al
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convenio colectivo de trabajo de los trabajadores petroleros, con el argumento
de aportar competitividad a la explotación no convencional. Si bien los referentes
de los Sindicatos negaron una eventual flexibilización de las condiciones
laborales, el pacto se percibió como un instrumento diseñado para recomponer
los esperados niveles de ganancia, ejecutado en el eslabón más delgado de la
cadena (Giuliani, 2017).
Desde el Estado también se implementaron sucesivos programas para
subsidiar los precios en boca de pozo, con el propósito de reducir la brecha entre
la producción de hidrocarburos y el consumo de gas natural, principal fuente de
la matriz energética del país.
La intensa actividad en Vaca Muerta no ha alcanzado aún su máximo
potencial. Se trata de un negocio que involucra inversiones millonarias, dados
los altos costos inherentes a los procedimientos utilizados en la modalidad no
convencional. La característica propia de este tipo de pozos hace que a medida
que se incrementa la extracción, mayores son las inversiones en perforación
requeridas para mantener productiva el área.
Adicionalmente, se trata de inversiones insertas en un mercado de gran
volatilidad. En la determinación del precio del petróleo a nivel internacional, no
solamente influye el juego entre la oferta y la demanda, sino que también actúan
componentes especulativos y variables geopolíticas. Durante la pandemia del
coronavirus, el petróleo llegó a cotizar valores negativos y la actividad se
paralizó. En este marco, la actividad en Vaca Muerta es altamente sensible a las
oscilaciones. Cuando la cotización del barril cae, se desaceleran o directamente
se suspenden las operaciones, situación que apenas se atenúa ante la eventual
existencia de un precio sostén (el denominado “barril criollo”), tendiente a
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
mantener el ritmo de actividad y tratar de evitar ajustes en la plantilla de
trabajadores, quienes terminan resultando el eslabón más sensible de la cadena.
De allí la urgencia por disminuir los costos de explotación y aumentar la
productividad; aunque no hay datos precisos sobre esta materia, se calcula que
desde los 110 dólares que se requerían inicialmente para producir un barril de
crudo en Vaca Muerta, se ha logrado perforar la barrera de los 40 dólares, en
especial por el aporte del cambio tecnológico y también por la modificación del
contrato colectivo de trabajo, que permite a las empresas ahorrar erogaciones
en el componente mano de obra.
A la hora de direccionar sus operaciones, las empresas, en especial las
multinacionales, ponderan las condiciones que las distintas plazas ofrecen, en la
búsqueda de la maximización de su rentabilidad. Es así como desde sus inicios,
la actividad no convencional en Vaca Muerta estuvo ligada a la existencia de
instrumentos de promoción, relativos a normativa y a programas de subsidios,
además del acondicionamiento por parte del Estado (nacional y provinciales) de
la infraestructura requerida para el desarrollo de las actividades.
Incremento de los conflictos ambientales
El ritmo de avance de la actividad extractiva sobre los territorios es vertiginoso y,
por cuestiones de rentabilidad, se materializa en zonas con infraestructura
petrolera previa o en cercanías de los centros de producción, industria y
residencia. Esto trae aparejados conflictos, riesgos, incertidumbres, aceleradas
transformaciones e impactos.
La técnica de la fractura hidráulica, o fracking, es objeto de controversia e
inclusive ha sido prohibida en algunos países. Las críticas apuntan
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
principalmente al riesgo de sismos y al peligro de contaminación de acuíferos o
napas que atraviesan los pozos. Aunque se trata de una técnica conocida desde
hace décadas, su expansión reciente ha sido exponencial.
El fracking en Vaca Muerta incluye perforación vertical (desde la superficie
terrestre hasta unos 2.000 o 3.000 metros de profundidad) y horizontal
(perpendicular a la anterior con una extensión de varios cientos de metros), así
como el empleo de cantidades de agua alrededor de dos órdenes de magnitud
superiores a las de los hidrocarburos convencionales.8
En los yacimientos convencionales, el agua se usa junto con lodos que
ayudan a enfriar motores, facilitan el uso de herramientas de navegación y
proporcionan estabilidad a los pozos. En los no convencionales, la baja
permeabilidad de las rocas impide el flujo de los hidrocarburos, por lo que es
necesario fracturarlas, inyectando en el pozo grandes volúmenes de agua a alta
presión con arena y productos químicos, que hacen que la roca se fisure en
millones de partes. Estas fisuras se abren gracias a la gran presión ejercida y a
la ayuda de los productos químicos utilizados. Para que sigan abiertas, una vez
8 Según el Decreto 1483/12, en Vaca Muerta se requerirían 15.000 m3 de agua por cada pozo
fracturado, aunque el volumen podría ser aun superior, teniendo en cuenta previas experiencias
en la misma Cuenca Neuquina, como la del pozo 570 de Loma La Lata, donde se utilizaron
20.000 m3 en una multifractura y que existen estimaciones de un consumo promedio por pozo
que se ubican entre 45.000 y 60.000 m3. La misma fuente que menciona el caso de Loma La
Lata prevé que para 2023, de mantenerse el ritmo de actividad, la demanda de agua en Vaca
Muerta se duplicará y alcanzará los 30 millones de metros cúbicos anuales (Del Pozzi, 2019).
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
que la presión vuelva a la normalidad, la arena o material de sostén se aloja
dentro de las grietas y evita que se cierren.
Además del uso intensivo de agua, una preocupación es la afección a los
acuíferos subterráneos. Al fracturar el subsuelo, se teme que alguna de las
fracturas inducidas alcance un acuífero, contaminando el agua con los químicos
que la técnica utiliza y con el propio fluido de la formación. Además de este
riesgo, también se menciona la probabilidad de que la fracturación se conecte
con un pozo antiguo o mal terminado y que por allí el fluido se comunique con
un acuífero o con la superficie (Alvarez Mullaly et alli, 2017).
En los yacimientos convencionales, el agua se usa junto con lodos que
ayudan a enfriar motores, facilitan el uso de herramientas de navegación y
proporcionan estabilidad a los pozos. En los no convencionales, la baja
permeabilidad de las rocas impide el flujo de los hidrocarburos, por lo que es
necesario fracturarlas, inyectando en el pozo grandes volúmenes de agua a alta
presión con arena y productos químicos, que hacen que la roca se fisure en
millones de partes. Estas fisuras se abren gracias a la gran presión ejercida y a
la ayuda de los productos químicos utilizados. Para que sigan abiertas, una vez
que la presión vuelva a la normalidad, la arena o material de sostén se aloja
dentro de las grietas y evita que se cierren.
El fluido de retorno (flowback) también genera reparos; es decir, cuál es el
tratamiento y disposición final de los gigantescos volúmenes de agua que
contienen sustancias químicas y quién y cómo lo controla (Alvarez Mullaly et alli,
2017). Después de efectuada la fractura, al disminuir la presión de los equipos
de bombeo, por las fisuras de las rocas comienza a fluir, primero, el agua
excedente de la operación, llamada "agua o fluido de retorno" o "flowback" y,
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
más tarde, el gas y el petróleo. El interrogante es acerca de ese fluido de retorno
(flowback) que contiene una mezcla de agua y productos químicos usados en la
fractura y se acumula en piletones.
La prevención es determinante para lograr atenuantes (Sarandón, 2015).
El riesgo de pérdidas, derrames o accidentes en el manejo del fluido que se
inyecta puede ser monitoreado con medidas de prevención y control, mientras
que el manejo de los aditivos disminuye en la medida que se utilizan productos
menos tóxicos. Todos los procesos involucrados requieren seguimiento;
movimiento e instalación de equipos y personal; transporte, acopio y manejo de
agua, arena y químicos a inyectar; recuperación, reúso, tratamiento y disposición
del agua de retorno. El Estado debe garantizar un rol activo en cuanto a
fiscalización de las tareas desarrolladas en los yacimientos y exigir cumplimiento
de protocolos específicos, a fin de prevenir contingencias. El problema se
presenta cuando el Estado no cuenta con -o no asigna- los recursos suficientes
para llevar a cabo un seguimiento adecuado. Los periodistas (Bercovich, A. &
Rebossio, A., 2015) verificaron que en Neuquén existe un inspector por cada 100
pozos activos, mientras que, en Estados Unidos hay un inspector por cada 10
pozos activos. Aun así, se trata de un país donde se constatan grandes impactos.
En cuanto a derrames, según un relevamiento basado en informes de la
Subsecretaría de Ambiente de Neuquén, entre 2015 y 2018 hubo 3.368
derrames, también denominados “incidentes ambientales” producidos por la
explotación de hidrocarburos. Los acontecidos en 2015 y 2016 suman 1.731, de
los cuales 1.093, es decir el 63,27%, fueron causados por fallas mecánicas o
problemas en los materiales. Es posible que las propiedades intrínsecas de los
materiales, luego de mucho tiempo de uso, terminen cediendo frente a los
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
líquidos altamente corrosivos a los que son sometidos. Se dañan ductos, líneas
de conducción e instalaciones de superficie. El 19,35% de las contingencias se
debió a errores de operación, fenómenos climáticos, vandalismo, causas
operarias y cortes de energía. Y el 17,38% restante aparece catalogado como
hechos sin causas identificadas, por lo que un gran porcentaje queda fuera de
análisis (Del Pozzi, 2018).
De los 3.368 derrames, el 80% provino de los yacimientos convencionales,
lo que significa que no se trata de un fenómeno novedoso ni propio de la
explotación no convencional, aunque en esta modalidad los incidentes se
destacan por su magnitud. En octubre de 2018, en el área Bandurria Sur operada
en ese momento por Y.P.F. y Schlumberger (luego Schlumberger vendió su
participación), se produjo un derrame de significativa dimensión. Un pozo en el
que se estaban realizando trabajos exploratorios estuvo descontrolado por 36
horas y durante ese tiempo no hubo maniobras de emergencia que pudieran
dominar la salida de gas condensado, petróleo y lodo, afectando a 45 hectáreas
de terreno.9 El incidente, que en el lenguaje petrolero se denomina “blowout” o
pozo fuera de control, se produjo mientras se realizaba la toma de una muestra
de rocas. Según el testimonio de los propios operarios, el equipo de perforación
estaba llevando a superficie un tubo de unos 70 metros. La presión del subsuelo
venció repentinamente a la de la superficie y, al no poder contenerla con las
herramientas tradicionales, se produjo el derrame: hidrocarburos y lodo salieron
9 La superficie afectada por el total anual de derrames abarcó 12,35 hectáreas en 2015 y 19,17
hectáreas en 2016. El derrame de Bandurrias Sur contaminó un área mayor a la suma de los
derrames de dos años (Del Pozzi, 2018).
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
a altísima presión. Se cree que un desfasaje en la densidad del lodo habría
precipitado el desenlace. El lodo de perforación (agua, arena y otros líquidos) se
utiliza para compensar las presiones subterráneas a medida que se perfora o se
quitan materiales del subsuelo; es un juego de equilibrios que, en caso de fallar,
puede dañar la perforación o enviar una fuerte presión a superficie. En este caso
ocurrió lo segundo y no se pudo contener porque, según las observaciones, la
válvula BOP, que se encuentra en la boca para sellar el pozo en caso de
emergencias se habría cerrado sobre un fragmento de la roca que se extraía
como muestra, provocando el escape (Imagen 7). La provincia sancionó a la
compañía con una multa de $32,9 millones y la suspensión de la licencia
ambiental para ese yacimiento (Aríngoli, 2018).
Imagen 7. Derrame en Bandurria Sur.
Fuente: ANRed. Disponible en https://www.anred.org/neuquen-nuevo-derrame-de-ypf-en-
menos-de-un-mes/
El de Bandurria Sur no es un caso aislado entre los acontecimientos de relieve;
en 2013, El pozo C1513 del yacimiento Centenario de la empresa Pluspetrol,
que ya estaba conectado, se incendió y ardió durante varios días. En septiembre
de 2014 un pozo de Loma Campana, perforado por la firma DLS, salió de
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control y provocó una fuga de gas que se extendió durante 16 horas. También
en 2014, la empresa de residuos petroleros Indarsa debió responsabilizarse por
un derrame de sus piletas en el Parque Industrial de la ciudad de Neuquén. Por
su parte, un relevamiento del Enlace por la Justicia Energética y
Socioambiental (integrado por las ONG Taller Ecologista y Observatorio
Petrolero Sur) precisó una serie de hechos graves en la localidad rionegrina de
Allen: entre marzo de 2014 y enero de 2018 se registraron al menos catorce
hechos: explosión de pozos, incendios con llamas de hasta 15 metros de altura,
derrames en zonas de producción de peras, roturas de canales de riego y 240
mil litros de agua tóxica derramada sobre establecimientos frutícolas, entre otros
(Opsur, 2019).
El aumento de la sismicidad es otra de las preocupaciones derivadas de la
actividad en Vaca Muerta, considerando los movimientos registrados en Sauzal
Bonito, una población ubicada en el corazón de la operación no convencional,
así como en las cercanías de Añelo -ambas zonas en las que nunca se habían
registrado temblores- y los antecedentes que vinculan sismicidad con fracking.
En una publicación en el sitio Observatorio Petrolero Sur, Álvarez Mullaly (2019)
realiza un recorrido por los distintos episodios experimentados tanto en Sauzal
Bonito como en otras locaciones que implementan la fractura hidráulica a nivel
mundial. El 19 de noviembre de 2015, los 300 habitantes de la pequeña localidad
del interior neuquino percibieron un movimiento en la tierra, que luego fue
caracterizado como un sismo de 4.2 grados de escala Richter. Con el tiempo, la
intermitencia de los temblores se profundizó de tal manera que, por ejemplo,
entre diciembre 2018 y la primera quincena de marzo de 2019 los movimientos
registrados y reportados por la ONG Sismología Chile sumaron 82 (en sólo 4
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meses), algunos de los cuales llegaron incluso a los 4.8 grados. Entre 2015 y
2022, hubo más de 350.
El uso intensivo del territorio es otro de los impactos de la explotación de
hidrocarburos, afectando y/o desplazando a los pueblos originarios que habitan
la zona. Si bien es ésta una problemática de larga data, lo cierto es que a raíz de
Vaca Muerta se ha profundizado y gran parte de los conflictos se han
judicializado.
Las consecuencias en la sociedad son también severas. La expectativa por
Vaca Muerta ocasionó en la zona desbordes poblacionales que además de
activar una fuerte presión del mercado inmobiliario, han ido consolidado
desequilibrios y desigualdades. También, distorsión en precios de bienes y
viviendas, inequidades salariales, contingencias de accidentes, dado que los
trabajadores petroleros, si bien perciben salarios más altos que el resto de los
trabajadores, están expuestos a accidentes laborales o en las saturadas rutas
por las que circulan. Otro tema preocupante es el avance de las redes de trata
de mujeres y niñas para el comercio sexual (Cabrapan Duarte, 2018).
La Región Metropolitana de la Confluencia
La Región Metropolitana de la Confluencia (RMC) se consolida territorialmente
como el sistema de ciudades más importante de la Patagonia Argentina, en lo
referido no sólo a la cantidad poblacional,10 sino también a la oferta de servicios
10 Según datos del Censo 2010, la RMC contaba con 472.465 habitantes. Los resultados
preliminares del Censo 2022 anticipan un aumento de la población significativo, teniendo en
cuenta que en la Provincia del Neuquén la tasa de crecimiento demográfico se estima en un
34%.
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y en la dinámica compleja de las estructuras urbanas que la integran (Imagen N
8 e Imagen 9).
Estas ciudades crecieron y se consolidaron a partir de una aspiración
desarrollista de principios del siglo XX, consistente en dar origen al valle irrigado
a través de una obra de ingeniería que conformaba una red de canales de riego,
propiciando así el desarrollo de la fruticultura. El proyecto habilitó la configuración
de una economía regional con características de arraigo de la población y
contribuyó de ese modo a un proceso de construcción identitaria de la región
(Giuliani y Barrera, 2019).
La cercanía de la Región Metropolitana a los núcleos de extracción, así
como la escala de la estructura urbana, actuaron como atractores para la
radicación de las empresas de servicios. Conjuntamente, se activaron procesos
migratorios impulsados por las expectativas de generación de empleo.
Imagen 8. La Región Metropolitana de la Confluencia (RMC) y el área de
explotación Vaca Muerta.
Fuente: Elaboración propia en el marco del Proyecto de Investigación “El Desarrollo Territorial
de la Norpatagonia y sus Escenarios Futuros. Año: 2019
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
La RMC adquiere así un rol estratégico, dada su cercanía geográfica
respecto de Vaca Muerta y la posibilidad de ampliar su conectividad en red
dentro de un mundo globalizado. De este modo se genera un incremento en el
proceso de radicación de petroleras multinacionales y diversas empresas del
rubro con toda su logística para desarrollar los procesos de extracción no
convencionales.11 Son métodos que demandan tecnificación de alta complejidad
y una dinámica característica de las cadenas productivas globalizados y que
requieren el acceso a una infraestructura de servicios y prestaciones accesibles
en las grandes ciudades. La intensificación de las actividades de explotación tuvo
un fuerte impacto en lo local y posicionó a la RMC como centro de coordinación
del proceso extractivo.
Dentro de este contexto territorial de la RMC es que, en los últimos años,
el crecimiento poblacional y la expansión del territorio se dio a un ritmo muy
acelerado.
Este crecimiento explosivo se ve reflejado en los conflictos y problemáticas
territoriales que exceden las capacidades de respuesta desde las
administraciones locales a las crecientes demandas relativas a infraestructura
habitacional, sanitaria, educativa, de conectividad, entre otras.
11 Si bien la región ya contaba con antecedentes en el desarrollo de la explotación de
hidrocarburos y empresas multinacionales radicadas centradas principalmente en Plaza Huincul-
Cutral Co y algunas con sede en la ciudad de Neuquén, es a partir de la dinámica de explotación
de Vaca Muerta que se vivencia este incremento en la región metropolitana, duplicando las
superficies de áreas industriales con presencia de grandes equipos de carácter logístico
estratégico.
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Imagen 9. Región Metropolitana de la Confluencia (RMC)
Fuente: Programa DAMI 2, 12 Gobiernos de Neuquén y Río Negro (Año 2018). Nota: La Región
Metropolitana de la Confluencia (RMC) integrada por las localidades de Senillosa, Plottier,
Neuquén, Centenario, Vista Alegre y San Patricio del Chañar en provincia de Neuquén; y Allen,
General Fernández Oro, Cipolletti, Cinco Saltos, Contralmirante Cordero y Campo Grande en
provincia de Río Negro.
Según datos del censo 2010 el 58,4% de la población del territorio neuquino
vive en el área metropolitana, mientras que en el caso de Río Negro representa
el 23,3% del total de la población provincial; si a esto le sumamos el salto
explosivo a partir del mencionado “efecto Vaca Muerta”, en donde se presenta a
la Confluencia como “tierra de oportunidades” con un territorio más y mejor
comunicado, mayor prestación de servicios, mayor oferta de actividades
culturales, educativas y recreativas, las asimetrías se acrecientan aún más en
12 El Programa DAMI (Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior) es un programa nacional
con financiamiento del BID (Banco Iberoamericano de Desarrollo), cuyo objetivo es desarrollar
la calidad de vida de la población y contribuir a mejorar el funcionamiento de los servicios en las
áreas metropolitanas del interior del país. Desde el programa se busca generar institucionalidad,
visión y planificación de una forma integral para la mejora de la gestión de estos espacios
poblacionales.
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relación al resto de las localidades norpatagónicas. Este crecimiento sostenido
se refleja en la concentración de la población con un consecuente aumento de
las asimetrías socioeconómicas, dificultades en el tránsito, acceso a los
servicios, entre otras problemáticas.
La población al 2010 de la RMC se encontraba constituida por 472.465
habitantes, asentados en un territorio de 652 km2, lo cual resultaba una densidad
de 725 habitantes por km2. En el Cuadro N°1 se puede observar la distribución
de la población entre las ciudades que integran la RMC.
Cuadro 1. Cantidad y distribución de la población entre las ciudades que
integran la RMC.
Municipio
Cantidad de Habitantes Tasa de
Crecimient
o Medio
Anual
2001/2010
Distribución
de la
Población (En
Porcentajes)
Censo
2001
Censo
2010
NEUQUEN
Centenario 28.956
34.421
1,94%
Neuquén 203.190
231.780
1,47%
49,06%
Plottier 25.186
33.600
3,25%
San Patricio del Chañar 5.063
7.457
4,39%
Senillosa 6.394
8.130
2,70%
Vista Alegre 2.857
3.178
1,19%
RIO NEGRO
Cipolletti 75.078
85.161
1,41%
18,02%
Allen 26.083
27.443
0,56%
Campo Grande 4.571
5.206
1,46%
Cinco Saltos 19.819
24.138
2,21%
Contralmirante Cordero 2.782
3.322
1,99%
Gral. Fernández Oro 6.813
8.629
2,66%
Total
406.792
472.465
100,00%
Fuente: Elaboración propia en base a datos censales.
Si bien en los últimos años la región ha tenido un incremento poblacional
sostenido (Cuadro 2), en los datos oficiales no se refleja el impacto de Vaca
Muerta, que comenzó a percibirse a partir del año 2014.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Actualmente no se encuentran procesados los datos por localidad del
último censo nacional (2022); sin embargo, existen estimaciones y proyecciones
en estudios realizados a partir del año 2014 relacionados con el proceso de
explotación de Vaca Muerta. En el Informe Estratégico para el Desarrollo
Territorial de Vaca Muerta (CAF SSTIP - COPADE, 2014)13 figuran proyecciones
que, si bien se refieren de manera parcial a la RMC, dado que su objeto es la
Cuenca Neuquina, constituye de todos modos una importante referencia sobre
la dinámica del territorio. Los resultados expuestos en el informe arrojaron que
entre el período 2015-2019 la población habría crecido de 480.000 a 700.000
habitantes y que para el 2024 habrá ascendido a 900.000 habitantes. Estas cifras
implican un crecimiento total de más del 45% en el primer quinquenio y de más
de un 28% en el segundo quinquenio. Considerando la década en su totalidad,
el incremento total sería el 87,5%.
En el cuadro siguiente (Cuadro 2), se expone información procesada en el
marco del Programa DAMI. Los datos corresponden a localidades situadas en la
Cuenca Neuquina, que integran la RMC. Si se analiza el comportamiento
conjunto y, considerando un escenario prospectivo de crecimiento intermedio, se
observa un incremento poblacional del 43,8% para el primer quinquenio y del
80,8% en 10 años.
13 En las estimaciones se consideró que un 10% de la población se alojará en las localidades de
Río Negro.
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Cuadro 2. Incremento estimado de población en base a la prospectiva
(escenario intermedio)
Localidad Pob.
2010
% Increm. Pob.
2010/ 2014
Increm. Pob. 2010/
2014
Pob.
Final
2014
% Atrac-ción supo-
niendo incre-mento
de
Increm. Pob. 2014/
2019
Pob.
Final
2019
% Increm. Pob.
2014/ 2019
% Atrac-ción, supo-
niendo incre-mento
de 200000
Incre
m.
Pob.
2020/
2024
Pob.
Final
2024
% Increm. Pob.
2019/ 2024
Neuquén 231.780
6,2% 14.370
246.150 15,4% 33.880 280.030 13,8% 12,4 24.800 304.830 8,9%
Centenario -
Vista Alegre 37.599 8,0% 3.008 40.607 13,7% 30.140 70.747 74,2% 10,6 21.200 91.940 30,0%
Plottier 33.600 14,7% 4.939 38.539 11,9% 26.180 64.719 67,9% 8,9 17.800 82.520 27,5%
San Patricio
del Chañar 7.457 20,9% 1.559 9.016 10,9% 23.980 32.996 266,0
% 12,4 24.800 57.780 75,1%
Senillosa 8.130 12,0% 976 9.106 7,5% 16.500 25.606 181,2
% 7,1 14.200 39.800 55,4%
Añelo 2.689 123,13
% 3.311 6.000 10,1% 22.220 28.220 370,3
% 13,3 26.600 54.820 94,3%
AM Provincia
de Neuquén 321.255
8,8% 28.163
349.418 43,8% 152.900 502.318 43,8% 25,8%
129.400 631.690 25,8%
Fuente: “AM Neuquén – Cipolletti. Elementos para un Diagnóstico Prospectivo”. Programa DAMI
1, basado en escenarios poblacionales del “Informe Estratégico para el Desarrollo Territorial de
Vaca Muerta” (CAF – SSTIP COPADE, año 2014)
Tales porcentajes resultan sorprendentes al compararlos con el registrado en el
último período intercensal (17,1% en 2001-2010).
En cuanto al principal nodo urbano del área, la ciudad de Neuquén, ésta
experimentaría un incremento poblacional de 13,8% en un lustro, superando en
gran medida el promedio anual de tasa intercensal, mientras que la proyección
final a 10 años sería del 23,8%, superando el 14,1% del período 2001-2010.
14 En el Informe Estratégico para el Desarrollo Territorial de Vaca Muerta, del año 2014, se prevé,
a partir de los escenarios prospectivos poblacionales, un incremento de 220.000 habitantes en
el primer lustro, relacionado con el desarrollo de la actividad en Vaca Muerta. La distribución de
la población en el territorio parte de los posibles niveles de atracción de las localidades.
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Quienes recibirían los impactos más fuertes en cuanto a escala serían los
municipios de menor población, con porcentajes de crecimiento a 10 años que
superan en dos, tres y hasta cinco veces la población actual de las localidades.
Las consecuencias del aluvión poblacional se evidencian en mayor proporción
sobre el corredor de la Ruta 7, hacia la localidad de Añelo, principalmente en
Centenario, San Patricio del Chañar y Añelo.
Este crecimiento poblacional de carácter explosivo afecta directamente en
los procesos de expansión de la mancha urbana, ocasionando tensiones y
conflictos dentro de la estructura de la ciudad y los habitantes.
Transformaciones territoriales en la RMC
A continuación, se detallan los principales conflictos y tensiones identificados en
la RMC, principalmente en las ciudades centrales (Neuquén y Cipolletti) y las
que conforman el segundo anillo de ciudades dentro de la RMC (Plottier,
Centenario, Cinco Saltos y Fernández Oro):
Pérdida del suelo productivo
La producción frutícola dinamizó la economía del Alto Valle de Río Negro y
Neuquén por décadas. Inserta en el mercado global y originalmente organizada
a través del sistema de chacras, respondía a una escala familiar y se nucleaba
en cooperativas de productores, con una fuerte carga identitaria local. Si bien en
los años ´60 y los ´70 el sector había logrado posicionarse competitivamente, a
partir de los ´ 90 ingresó en un período de crisis que se mantiene hasta la
actualidad, con dificultades de acceso a los mercados y con escasa
modernización y tecnificación de los procesos productivos locales, que relegaron
tecnológicamente a la región en relación a otros países. Adicionalmente, la
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
progresiva concentración y extranjerización fueron relegando a los pequeños
productores que históricamente poblaron e impulsaron la economía del Alto
Valle. En este contexto, las nuevas generaciones se fueron alejando de la
actividad frutícola, quedando en las chacras básicamente personas mayores.
Esta situación, en paralelo al crecimiento poblacional sostenido de la Región
Metropolitana, derivó en un proceso especulativo de avance del suelo urbano en
detrimento de las tierras productivas.
En algunos casos, sobre todo en los periurbanos de las localidades
valletanas, insertas en oasis de riego, el mayor valor del suelo rural de
producción intensiva no alcanza para frenar este fenómeno y se observa una
tendencia al abandono de suelo productivo a la espera de su urbanización. Son
tierras que dejan de aportar a los consorcios de riego, lo que encarece el costo
de provisión de agua a las que aún se encuentran en producción. Asimismo, la
pérdida de áreas productivas primarias en los entornos urbanos va en contra de
las tendencias que promueven el consumo de alimentos de proximidad, que
apuntan a reducir los desplazamientos que sufren los alimentos frescos hasta
que llegan al consumidor.
Conjuntamente con la expansión de la mancha urbana de las ciudades se
percibe el avance de locaciones de explotación hidrocarburífera y gasífera que
también han ido desplazando las economías regionales pre-existentes,
principalmente en las inmediaciones del área Estación Fernández Oro,
productora de tight gas en territorio rionegrino.15 A partir de 2010-2011, la
15 La Estación Fernández Oro, desde el punto de vista geológico no forma parte de la Formación
Vaca Muerta sino de la Formación Lajas, aunque, por los efectos que ocasiona en el territorio y
por la utilización intensiva del fracking, habitualmente se estudia dentro del mismo proceso. El
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inclusión del área Estación Fernández Oro al Programa Gas Plus,16 provocó un
quiebre sustantivo. El incremento de la extracción en el área ubicada en los
ejidos de las ciudades valletanas de Allen y Fernández Oro contribuyó a que el
peso del volumen extraído en la provincia sobre el total nacional aumentara hasta
alcanzar un 4,4%; al mismo tiempo, la Estación Fernández Oro fue adquiriendo
relevancia hasta posicionarse en el año 2018 como la 11° área productora de
gas a nivel nacional, la 7° en importancia en cuanto a extracción no convencional
y la 4° si sólo se considera la obtención de tight gas (Mesa de transición
productiva y energética de Río Negro), (2019). Este avance de la actividad
hidrocarburífera asestó un duro golpe a la fruticultura. Particularmente, la zona
de Allen ha sido considerada como la productora de manzanas (2.971 hectáreas)
y peras (3.200 hectáreas) más importante del país con una densa red de
establecimientos de frío y empaque y con unos 2.000 trabajadores
pertenecientes al sector frutícola en el año 2015. Sin embargo, el retroceso es
notable, ya que, según los datos existentes, entre 2009 y 2014, se perdieron 409
hectáreas, superficie equivalente al 6,3% del área cultivada (Rodil, 2015). Hacia
el mismo año 2015, en Allen se contabilizaban 53 chacareros que rentaban sus
tierras para el fracking, con el argumento que “las compañías petroleras pagan
diez veces más por hectárea que lo que ésta produce para la fruticultura”
(Svampa, 2018).
área fue operada sucesivamente por YPF, Bridas, Pan American Energy (PAE), Pioneer Natural
Resources, Apache, y en febrero de 2014 fue comprada por la entonces subsidiaria de YPF,
Yacimientos del Sur (YSur).
16 “Petróleo Plus”, “Gas Plus” y “Refino Plus” fueron los programas de incentivos creados en 2008
para ampliar no solamente la provisión de hidrocarburos, sino también la capacidad de refinación.
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La actividad extractiva se expande sobre el valle irrigado, dado que las
empresas hidrocarburíferas compran y/o alquilan chacras -originalmente
productivas de peras, manzanas y frutas de pepita- para instalar las torres de
perforación y extraer gas no convencional, desvalorizando a su vez las chacras
vecinas. Como alquiler, en general abonan un monto equivalente al valor que la
producción de la chacra tendría suponiendo óptimas condiciones, pero
obviamente sin producir y afectando de tal forma el suelo, que pierde su
capacidad de producción a futuro. El procedimiento consiste en desmantelar las
plantaciones en una primera instancia, para luego colocar material calcáreo
compactado sobre el que se instalan las torres. A partir de ese momento se inicia
la logística de montaje de las torres con equipos de gran porte. (Imagen 10).
Imagen 10. Una locación hidrocarburífera entre las chacras de Allen.
Fuente: El extremo Sur (año 2018).
En la figura a continuación (Imagen 12) se expone cómo se va produciendo
la transformación del territorio, con la instalación de locaciones extractivas y el
desplazamiento de la actividad tradicionalmente desarrollada por la población
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local. Las áreas coloreadas en rojo corresponden a los pozos de tight gas ya
instalados, las áreas a su alrededor pintadas en un tono gris sepia corresponden
a chacras que ya abandonaron su producción y las que se perciben en verde son
las que están intentando mantenerse en pie.
Imagen 11. Visualización de pozos de Tight Gas en la localidad de Allen,
sobre el valle irrigado.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Google Earth. (año 2019).
Se vivencian en el territorio situaciones en las que coexisten los procesos
de expansión urbana con el avance de la explotación hidrocarburífera y en donde
personas que habitan la zona también denuncian roturas de caños de agua,
explosiones e incendios, contaminación ambiental, derrumbes, rajaduras de
viviendas, afecciones respiratorias y estrés, entre otras afectaciones.
Situación similar viven los habitantes del barrio Colonia Valentina Norte, en
el límite entre las ciudades de Neuquén y Plottier. Unas 2.000 personas conviven
con pozos gasíferos, basureros petroleros, una red de ductos debajo de los
hogares, pozos abandonados, depósitos con sustancias peligrosas y materiales
utilizados en la actividad petrolera. Allí se encuentra emplazada el área
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hidrocarburífera Centenario,17 cuya explotación en Colonia Valentina comenzó
en 1961 con la entonces estatal YPF. Si bien los pozos exploratorios fueron
exitosos, la empresa los destinó a la explotación futura por lo que no hubo, por
entonces, mayores cambios en la zona, salvo pozos abandonados. Hacia 1977,
con el traspaso del área a la empresa Pluspetrol, comenzó la etapa de
explotación que continúa vigente (Alvarez Mullaly, M., Arelovich, L., Cabrera F.,
& Di Risio, D., 2017).
Desarrollo Especulativo del Suelo Urbano
La especulación inmobiliaria se expande al ritmo que lo hace la mancha urbana
sobre el territorio de la RMC. Existe una fuerte promoción de acceso a la tierra
en el sector productivo, promocionado por una “mejor calidad de vida”, lejos de
la polución de la ciudad y en presencia de sectores “verdes”, con atractivos
cursos de agua, a pocos minutos de los centros urbanos. El discurso es cuanto
menos contradictorio, dado que, con el desmantelamiento de las chacras, se
cortan los canales de riego y se talan las alamedas, con lo cual el paisaje
prometido se pierde en el mismo instante.
Este impacto de extensión y dispersión del territorio conlleva serias
consecuencias socio ambientales. En la siguiente imagen (Imagen 12),
correspondiente a la localidad de Plottier, se percibe el avance especulativo
sobre el valle irrigado, desplazando a la actividad frutícola original. El sector 1 y
el sector 1 bis, corresponden a los loteos realizados por desarrolladores
inmobiliarios, sobre chacras cuya producción ha sido abandonada y rodeados
17 El área Centenario tiene una superficie de 206,5 km² y se extiende bajo parte de los ejidos de
cuatro localidades: Neuquén, Centenario, Plottier y Senillosa.
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por otras que se encuentran a la espera de una oferta para la venta. El sector 2,
refleja un megaproyecto residencial que contribuyó a impulsar el proceso
especulativo en la margen del río Limay. A la izquierda, hacia el límite con
Senillosa, se percibe en el sector 3 chacras que ya han abandonado su
producción.
Imagen 12. Visualización del avance urbano especulativo sobre el valle
irrigado en Plottier
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Google Earth. (año 2019).
En el proceso de expansión de la mancha urbana de la ciudad de Neuquén,
se identifica una pieza territorial al sureste, inserta en el sector de chacras, en
las márgenes del río Limay. Se destaca por sus cualidades paisajísticas y por
una mayor factibilidad de acceso a los servicios urbanos, en cuanto a costos., en
comparación con el sector de barda.
A continuación, se identifican dos instancias históricas de la misma pieza
territorial: una en el año 2010 (Imagen 13) y otra en el año 2020 (Imagen14),
antes y después del “boom Vaca Muerta”, respectivamente.
SECTOR 1
SECTOR 3
SECTOR 2
SECTOR
1 Bis
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Imagen 13. Sector Sureste de la ciudad de Neuquén (costa río Limay) en
año 2010, previo a Vaca Muerta.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Google Earth.
En esta pieza territorial se ponen en evidencia procesos especulativos que
benefician a desarrollos inmobiliarios y que están muy lejos de resolver la
problemática de acceso al hábitat. Representan lotes que cuentan con todos los
servicios, que en general son adquiridos por un sector socioeconómico medio
alto o alto, que incluso suelen dejarlos vacantes hasta que su valor se
incremente. El mecanismo de exclusión de los demás sectores sociales se basa
en la renta del suelo urbano: algunos están dispuestos a pagar una suerte de
impuesto privado por ocupar lugares positivamente connotados, en una cuantía
tal que sobrepase las posibilidades del resto de la sociedad.
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Imagen 14. Sector Sureste de la ciudad de Neuquén (costa del río Limay)
en el año 2020, post Vaca Muerta.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Google Earth.
Por su parte, la construcción de torres de edificios en el área céntrica de la
ciudad responde a una dinámica especulativa de grandes inversores. Según
registros del Colegio de Arquitectos de la Provincia del Neuquén, en 2021 se
construyeron 300.000 m2, lo que da un promedio de 25.000 m2 mensuales.18 En
CABA, ciudad de 3.081.550 habitantes según censo 2022, en el primer trimestre
del 2021 se registraron 171.868 m2 construidos, lo que equivale a un promedio
mensual de 57.289 m2.19 Estos valores, en relación con la escala de ambas
18 Relevamiento del Colegio de Arquitectos, basado en registros y permisos extendidos por el
organismo.
19 Publicación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
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ciudades, ponen en evidencia la dinámica de capitalización inmobiliaria que se
verifica en la ciudad de Neuquén.
Dificultades de acceso al hábitat
El crecimiento de las ciudades que integran la Región Metropolitana a un ritmo
acelerado en los últimos años debido al impacto de Vaca Muerta, sumado a las
dificultades de acompañamiento con políticas públicas referidas a la regulación
y planificación del suelo urbano, como así también en cuanto al acceso al hábitat,
generaron un crecimiento de asentamientos informales.
Como consecuencia de los procesos especulativos sobre el valor del suelo
urbano, que determinan un costo alto, existe un alto porcentaje de la población
que tiene serias dificultades en cuanto al acceso al hábitat. En este contexto, se
producen ocupaciones de carácter informal del suelo, en lugares marginados de
la ciudad. Son suelos que presentan dificultades físicas y ambientales para el
desarrollo urbano de la ciudad como por ejemplo pie de barda, áreas inundables,
áreas industriales, etc; poniendo en riesgo la seguridad de la población.
Los asentamientos se caracterizan básicamente porque el acceso al suelo
se produce de manera irregular, ya sea a través de ocupaciones o de ventas por
parte de fraccionadores ilegales de terrenos municipales o de propiedad privada.
Además del tema fundamental del acceso al suelo, se debe agregar como
característica común de estos asentamientos la falta de servicios y la
precariedad de las viviendas, frecuentemente autoconstruidas por los mismos
pobladores.
En este contexto de desigualdades, el Estado se convierte en un actor
preponderante en cuanto a la valorización, uso y propiedad del suelo, dado que
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las políticas de Estado vigentes pueden colaborar con la especulación
inmobiliaria, que acrecienta los procesos de exclusión, o bien propiciar gestiones
de acceso al hábitat.
A modo de ejemplo, se presenta el caso del Noroeste (NO) de la ciudad de
Neuquén. Este sector se identifica como un territorio árido, con muchas
restricciones para el acceso a los servicios urbanos, producto de los altos costos;
también presenta dificultades de accesibilidad hacia las áreas centrales de la
ciudad, por los quiebres topográficos del suelo. Aquí el territorio se encontraba
vacante, natural, sin intervención, dada la complejidad de sus características. Un
poco más al sur, ya entrando en el valle, se encontraban las chacras y el
desarrollo productivo de la zona ubicada entre las localidades de Plottier y
Neuquén. Llegando a la traza de la ruta 22, 20 se emplaza el aeropuerto,
presentado como equipamiento de borde dentro de la dinámica de la ciudad, en
el límite del ejido municipal de Neuquén, ubicado a su vez en el punto donde es
viable la accesibilidad y la conectividad hacia las áreas centrales dentro del
sistema de ciudades de la Región Metropolitana.
La construcción de la circunvalación, conocida como la Autovía Norte,
representó sin lugar a dudas el primer impacto sobre esta pieza territorial. El
desarrollo del proyecto se enmarca en una propuesta de desviar el transporte de
carga hacia el sector de meseta o barda, evitando el ingreso hacia las áreas
urbanas de las ciudades de Plottier y Senillosa y con la idea de transformar el
eje de la ruta 22 en un corredor urbano. En el contexto de Vaca Muerta, la
20 La ruta 22 (ruta nacional), junto a la traza del ferrocarril, que corre paralelo a la misma,
conforman un eje lineal en sentido este – oeste dentro del cual se estructuran el sistema de
ciudades Senillosa, Plottier, Neuquén, Cipolletti, Fernández Oro y Allen.
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Autovía Norte resultó estratégica en cuanto a la logística necesaria para
optimizar la conectividad y la accesibilidad.
Esta pieza territorial del NO neuquino constituye un ejemplo de la
expansión de la mancha urbana a partir de las ocupaciones de carácter informal
o tomas, derivadas de las dificultades de acceso al suelo urbano y el proceso de
incremento poblacional sufrido en los últimos años, dada la expectativa generada
por el desarrollo de Vaca Muerta. En las siguientes imágenes se puede observar
su evolución en el transcurso de la intensificación de las actividades en la
formación (Imagen 15 e Imagen 16).
Imagen 15. Proceso de expansión urbana ciudad de Neuquén, pieza
territorial NO, año 2010 previo a Vaca Muerta
.Fuente: Elaboración propia sobre la base de Google Earth.
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Imagen 16. Proceso de expansión urbana ciudad de Neuquén, pieza
territorial NO, año 2020 post Vaca Muerta.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Google Earth.
Al comparar ambas imágenes, se puede observar el avance urbano en todo
el sector de pie de barda, a partir de tomas de carácter irregular y con una mayor
densidad y de loteos sociales de carácter regular y de menor densidad. También
puede observarse al sur del pie de barda, el proceso de transformación del sector
de chacras, en donde el cambio de color (verde en 2010 y marrón ocre en 2020),
refleja el cese de la producción y cómo lo urbano (toma o loteo) se encuentra
avanzando sobre el suelo productivo.
Esta pieza constituye un sector segregado de la ciudad, con serias
dificultades de acceso a los servicios urbanos, muchas falencias en cuanto a los
equipamientos urbanos y espacios públicos recreativos y dificultades de
accesibilidad y conexión hacia las áreas centrales. La imagen a continuación
refleja la precariedad referida (Imagen 17)
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Imagen 17. Ciudad de Neuquén situación de borde urbano con Plottier,
proceso de expansión urbana NO de Neuquén.
Fuente: Proyecto de Investigación El Desarrollo Territorial de la Norpatagonia y sus escenarios
futuros. Año 2017.
Otro ejemplo se observa en la pieza territorial de Centenario que actúa de
borde urbano con la ciudad de Neuquén, en las inmediaciones del Parque
Industrial Este de Neuquén (PIN Este).
Se producen ocupaciones del suelo de carácter informal, en sitios
marginados de la ciudad. Son suelos que presentan dificultades físicas y
ambientales, tal como se visualiza en la imagen a continuación (Imagen 18), con
construcciones situadas en el pie de barda con serios riesgos pluvioaluvionales.
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Imagen 18. Barrio Nueva España en Centenario. Ocupación informal al pie
de la barda en un curso de drenaje natural pluvioaluvional.
Fuente: Fotografía tomada por autoras en el año 2015.
La experiencia de institucionalización de la RMC
Las problemáticas compartidas por las localidades de la Región Metropolitana
de la Confluencia promovieron diferentes instancias de consolidación de
acuerdos y procesos incipientes de institucionalización entre los años 2008 y
2014. Hacia fines del 2016 y, ante la posibilidad de financiamiento del DAMI 2,21
se inicia un proceso de trabajo participativo que involucra a dos gobiernos
provinciales y 12 Municipios. Acuerdan identificarse como la Región
Metropolitana Confluencia (RMC), integrada por las unidades ejecutoras
provinciales, Unidad de Enlace y Ejecución de Proyectos con Financiamiento
Externo (UPEFE) por Neuquén y Unidad Provincial de Coordinación y Ejecución
21 Ver nota 13.
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del Financiamiento Externo (UPCEFE) por Río Negro, las áreas de planificación
provinciales, Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo (COPADE) por
Neuquén y Secretaría de Proyectos Especiales y Enlace con el Consejo Federal
de Inversiones (CFI), por Río Negro, los municipios neuquinos de Senillosa,
Plottier, Neuquén, Centenario, Vista Alegre y San Patricio del Chañar y los
municipios rionegrinos de Campo Grande, Contralmirante Cordero, Cinco Saltos,
Cipolletti, Fernández Oro y Allen.
Durante el período de 2017 y principios del 2018 se trabajó en instancias
participativas entre los doce municipios y las dos provincias en la definición de
una priorización de proyectos a plantear en forma conjunta, en el marco del
financiamiento.
A partir de diversos talleres e instancias de trabajo, la RMC acuerda
generar estudios y una agenda conjunta en base a cinco ejes estratégicos:
1. Ambiental
2. Logístico productivo
3. Movilidad y transporte metropolitano
4. Infraestructura vial y ferroviaria
5. Institucional
Desde el eje ambiental se prioriza la generación de acciones, propuestas y
acuerdos conjuntos que hagan hincapié en la preservación del valle irrigado y la
reducción de la contaminación de la cuenca hídrica.
En cuanto al eje logístico productivo, el enfoque está puesto en el
fortalecimiento de Pequeñas y Medianas Empresas (Pymes) y demás
emprendimientos, con la expectativa de consolidar un proceso de elaboración de
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productos de carácter endógeno. Se propone también abordar estrategias que
contribuyan a una sistematización de los parques logísticos e industriales dentro
de la RMC, con la finalidad de generar complementariedades entre los
municipios.
El crecimiento disperso y de carácter explosivo, sumado al incremento del
transporte de carga relacionado a la logística que demanda la actividad
extractiva, hace que la movilidad urbana e interurbana dentro de la RMC se
convierta en un verdadero caos. En este sentido, con el tercer eje priorizado la
propuesta es elaborar un plan de movilidad metropolitana que incorpore
propuestas para un transporte público regional y el ordenamiento del transporte
logístico y de carga a partir de las diversas actividades que se desarrollen en la
región.
El cuarto eje tiene que ver con las mejoras necesarias en cuanto a la
infraestructura vial y ferroviaria, dentro de la dinámica metropolitana, necesarias
para el mejoramiento del sistema de movilidad en su conjunto.
La priorización del eje institucional tiene que ver con la necesidad de
generar acuerdos, convenios mutuos y definir políticas públicas conjuntas, desde
un abordaje regional. En este sentido, se percibe la necesidad de avanzar en un
proceso de consolidación institucional de la RMC hacia una propuesta de
gobernanza regional.
Institucionalmente se organizaron dos mesas de trabajo:
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
o Mesa de Acuerdos Metropolitanos (MAM): Conformada como la mesa política
de la RMC, cuenta con la representación de los doce intendentes y los
funcionarios provinciales de UPEFE – UPCEFE, COPADE y Secretaría de
Proyectos Especiales y Enlace con CFI. El objetivo de esta mesa es generar
una agenda metropolitana, más allá del financiamiento DAMI, propiciar los
acuerdos interjurisdiccionales entre las partes y validar el proceso de trabajo
de la mesa técnica (Mesa Ejecutiva).
o Mesa Ejecutiva (ME): integrada por los representantes técnicos de cada una
de las partes, asignados por decreto de cada intendente y resolución de los
funcionarios provinciales respectivamente. El propósito de esta mesa es
trabajar y generar los acuerdos necesarios para la elaboración de cada uno
de los proyectos priorizados dentro del financiamiento DAMI, como así
también en los temas definidos por la Mesa MAM a llevar adelante dentro de
una agenda metropolitana.
El DAMI 2 abrió una nueva etapa en los procesos participativos e
interjurisdiccionales de la región metropolitana. Es de destacar que dentro de las
áreas metropolitanas involucradas en el programa, es la única conformada por
dos jurisdicciones provinciales, que a su vez se encuentran gestionando
conjuntamente el proceso. También se destaca que es la única reconocida como
región y todo lo que implica reconocerse como tal; asimismo, involucra a las
ciudades con sus áreas rurales y productivas dentro del proceso. Esto de algún
modo se ve reflejado en los ejes estratégicos de trabajo acordados y abordados
dentro del DAMI 2, que incluyen las problemáticas urbanas, el desarrollo
productivo regional y la preservación del valle irrigado.
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En el desarrollo de la MAM y la ME, se supo comprender que para perdurar
en el tiempo era necesario también involucrar a los Concejos Deliberantes (no
era requisito del programa). Si bien el objetivo hasta la fecha no se ha alcanzado
en forma completa, se está intentando trabajar en esta dirección y se ha logrado
trascender un cambio de gobierno que significó renovaciones de dirigentes de la
mayoría de los municipios y organismos involucrados.
En los acuerdos para la obtención del financiamiento se priorizó la
generación de planes y estudios a escala de la región metropolitana, con la
intención de contar con una documentación base a nivel regional y de ese modo
dar una continuidad al proceso iniciado.
Este proyecto articulado institucionalmente por las diferentes escalas del
Estado tuvo un gran desarrollo entre el 2017 y 2020, incluyendo convenios y
acuerdos entre los gobiernos, con la finalidad de abordar la problemática
metropolitana de la región. Las dificultades de concreción del financiamiento,
sumado a la problemática del COVID 19, fue dilatando la actuación de la agenda
de trabajo conjunta.
El programa DAMI, a raíz de los recortes por parte de Nación debido a la
necesidad de reasignar fondos a la emergencia sanitaria, sufrió disminuciones y
retrasos en los procesos de ejecución. La pandemia fue volcando la mirada hacia
el interior de cada localidad, en un intento de abordar las problemáticas sanitarias
emergentes. De todos modos, la experiencia es para destacar, ya que se
concretó como un ejercicio de ciudadanía compartida y la oportunidad de
comprometerse como región.
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Reflexiones finales
A partir de la explotación de Vaca Muerta las problemáticas ambientales y
sociales se han multiplicado en la Norpatagonia, a un grado tal que los paliativos
para dar respuesta han quedado muy retrasados y en buena medida se
presentan como responsabilidad del Estado: Nacional, Provincial o Municipal,
según el caso. Muchas de las manifestaciones relevantes derivan del
desequilibrio territorial, ya que los procesos migratorios se aceleran en dirección
a los que se muestran como territorios ganadores, en este caso el Alto Valle,
especialmente la Confluencia de los Ríos Neuquén, Limay y Negro. La RMC se
presenta como “tierra de oportunidades”, con un territorio más y mejor
comunicado, con mayor prestación de servicios, diversidad de actividades
culturales y científico tecnológicas. El resultado es la concentración de la
población, con un aumento de las asimetrías socioeconómicas, dificultades en el
tránsito, problemas de accesibilidad, habitacionales y de acceso a los servicios
esenciales.
En un contexto extractivo, como el que deriva de la explotación de Vaca
Muerta, se plantean claros desafíos para las ciudades que integran la RMC, los
que fueron abordados como interrogantes iniciales del presente trabajo. Es en
este sentido que el abordaje conjunto de las problemáticas y transformaciones
se interpreta como una valorable iniciativa. Las localidades afectadas
comprendieron la necesidad de construcción de acuerdos que puedan
trascender una gestión de gobierno y definan una agenda metropolitana.
A las problemáticas y conflictos territoriales que se acentuaron e
incrementaron en los últimos años a un ritmo acelerado a partir de la explotación
de Vaca Muerta, se suma desde 2020 el impacto de la crisis global por el
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coronavirus. La pandemia del Covid 19 impactó en sólo cuestión de semanas en
el mundo entero, generando una crisis global cuyo desenlace es hoy
desconocido. De esta crisis es probable que surjan nuevos paradigmas, entre
los cuales podrían surgir nuevos valores, partiendo de la base que, a partir de la
crisis, surge una oportunidad.
La oportunidad de la RMC es pensarse como territorio, en un proceso de
construcción identitaria dentro del cual se logre manejar las incertidumbres de lo
desconocido en pos de un proyecto común, un escenario deseado de cómo se
quiere consolidar y vivenciar la región metropolitana. Se trata de un ejercicio de
construcción social en plena práctica de ciudadanía compartida, con la
oportunidad de comprenderse como región, que posibilite establecer una
organización espacial, teniendo en cuenta las características ambientales y
culturales del territorio y la ciudadanía en su conjunto, con sus aspiraciones y
deseos futuros.
El proceso iniciado en 2017 por los municipios que conforman la RMC, en
conjunto con los gobiernos provinciales de Río Negro y Neuquén se presenta
como un valorable intento de articulación. Es destacable el esfuerzo por lograr la
construcción de acuerdos y la predisposición de los distintos referentes para
aunar fuerzas, en función de la resolución de problemas comunes que afectan a
todo el territorio, con mayor énfasis a partir del fenómeno “Vaca Muerta”.
Para poder dar un salto cualitativo y posicionar competitivamente a la RMC
y a la vez lograr los objetivos de los distintos ejes estratégicos, tales como
promover la calidad de vida de los habitantes, cuidar el ambiente o desarrollar
actividades productivas de carácter endógeno e identitarias de la región, es
necesario generar ámbitos de participación ciudadana que posibiliten un
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proyecto consensuado, verdaderamente compartido y que además se planteen
escenarios a futuro. Se requiere ampliar la propuesta a fin de reflexionar y debatir
interrogantes: ¿Cómo imaginamos la RMC? ¿Cuál es el horizonte deseado para
la RMC? Es decir, fortalecer los ámbitos institucionales ya conformados a fin de
construir el necesario respaldo social que afiance el proceso y que además
proyecte políticas públicas no sólo de coyuntura sino, en especial, de mediano y
largo plazo. A partir de este proceso, de continua retroalimentación, se podrán
proponer y definir acciones que se concreten en la implementación de políticas
públicas en torno a los ejes de trabajo previamente acordados: el ambiental, el
logístico y productivo, movilidad y transporte, infraestructura vial y ferroviaria, e
institucional.
La nueva etapa de explotación hidrocarburífera trae aparejadas profundas
transformaciones que, o bien pueden agravar los desequilibrios y afectar tanto a
la calidad de vida de la población como al propio desarrollo de las actividades o,
si son cuidadosamente contempladas, pueden dar lugar a una nueva estructura
territorial, más robusta en cuanto a sus componentes y más equilibrada en
cuanto al conjunto de todos ellos.
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Artículo recibido el 13 de diciembre de 2022
Aprobado para su publicación el 30 de noviembre de 2023