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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re57.264
Sistema de transporte argentino: estrategias de
gestión de la crisis y los riesgos asociados a la
pandemia del coronavirus en 2020+
Laura Luna Dobruskin*
Clara Pierini**
Alejandro Covello***
Resumen
La crisis pandémica por Covid-19 representó un desafío para los distintos ámbitos de
gestión, tanto públicos como privados. El caso de las organizaciones pertenecientes
al sector transporte no fue una excepción, sino que éstas se convirtieron en
+ Este documento es parte de una publicación conjunta realizada entre Revista Redes. Revista de
Estudios Sociales de la Ciencia y la Tecnología y la RedTISA en el marco del Congreso PRAXIS 2022.
El documento forma parte del libro Juarez, P. et al (eds) (2024) Praxis: Innovación para la
transformación socioambiental desde el Sur Global, Bernal, UNQ, ISBN: 978-987-558-943-8.
* Facultad de Ciencias Sociales (FSOC), Universidad de Buenos Aires (UBA) / Junta de Seguridad en
el Transporte (JST), Ministerio de Transporte. Correo electrónico: lauradob@hotmail.com
** Facultad de Ciencias Sociales (FSOC), Universidad de Buenos Aires (UBA) / Junta de Seguridad en
el Transporte (JST), Ministerio de Transporte. Correo electrónico: clara.pierini@gmail.com
*** Dependencia institucional: Junta de Seguridad en el Transporte (JST), Ministerio de Transporte.
Correo electrónico: acovello@jst.gob.ar
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
protagonistas de múltiples transformaciones. En este contexto, la ponencia tiene el
objetivo describir y analizar algunas de las estrategias y prácticas de gestión de crisis
desarrolladas por organizaciones reguladoras y proveedoras de servicios de
transporte en la Argentina durante el año 2020, con foco en sus efectos sobre la salud
y condiciones laborales de los/as trabajadores/as. Estas estrategias y prácticas se
orientaron a garantizar la seguridad operacional y sanitaria, así como la continuidad
de los servicios, dentro de los márgenes impuestos por las reglamentaciones
excepcionales vigentes. A tal fin, se ha optado por un diseño de investigación
descriptivo basado en un enfoque metodológico cualitativo. Las técnicas empleadas
fueron: el relevamiento de fuentes secundarias (documentos organizacionales,
normativa, etc.) y la realización de entrevistas semiestructuradas a actores clave del
sistema de transporte (funcionarios de entes reguladores y prestadoras de servicio,
representantes sindicales y trabajadores/as). En la ponencia se presentan los
principales hallazgos de la investigación y sus potenciales implicancias para el
abordaje de futuros eventos de similares características.
Palabras claves
TRANSPORTE MULTIMODAL, PANDEMIA, SEGURIDAD OPERACIONAL, SEGURIDAD SANITARIA,
CONTINUIDAD OPERATIVA
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Introducción
Este artículo se elaboró en base a una investigación realizada por la Junta de
Seguridad en el Transporte (JST) de Argentina, desde donde -en el contexto de la
crisis sanitaria que azotó a la comunidad internacional- se identificó la necesidad de
llevar adelante una investigación que extendiese su campo de aplicación hacia
eventos excepcionales1, en sintonía con la actividad desarrollada por otras juntas del
mundo, como la Junta de Seguridad de Finlandia (Finnish Safety Investigation
Authority [SIAF]) y la Junta de Seguridad de los Países Bajos (Dutch Safety Board
[DSB]). La Junta de Seguridad en el Transporte (JST) es un organismo
descentralizado en la órbita del Ministerio de Transporte de la Nación, que tiene
como objetivo contribuir a la seguridad en el transporte en todos sus modos a través
de la investigación técnica de accidentes e incidentes de transporte y la emisión de
recomendaciones que permitan mejorar la seguridad operacional (Ley 27514/2019)
En este marco, el presente artículo constituye una aproximación a la gestión de
la crisis del coronavirus desarrollada por el sistema de transporte argentino. Los
alcances del mismo fueron definidos por el siguiente interrogante: ¿cuáles fueron las
1 Un evento excepcional refiere a un acontecimiento de gravedad inusitada (que puede o no ser un
accidente), cuyas consecuencias impactan en las funciones básicas de la sociedad, tales como la
continuidad operativa y de prestación de servicios esenciales, la seguridad operacional y sanitaria, el
medio ambiente y los ecosistemas, etc. Ante estos eventos excepcionales, como lo es la actual
pandemia de coronavirus, los gobiernos pueden definir estados de excepción que suelen conllevar
medidas restrictivas de la libertad de locomoción, el derecho de reunión, la circulación de personas y
transporte, entre otras. La pandemia de coronavirus demostró que la ocurrencia de similares crisis de
escala planetaria sostenidas en el tiempo es una hipótesis plausible. Por ello, la JST inició una
investigación de evento excepcional con impacto en el sistema de transporte argentino.
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estrategias y prácticas de gestión de crisis que pusieron en marcha frente a la
pandemia del COVID-19 las organizaciones constitutivas del sistema de transporte
multimodal2 para mantener la continuidad operativa, la seguridad operacional y la
seguridad sanitaria entre el 3 de marzo 2020 (caso cero en Argentina) y el 31 de
diciembre de 2020?
El objetivo general del artículo es indagar las estrategias y prácticas de gestión
de crisis pandémica desarrolladas por distintas organizaciones de los cuatro modos
de transporte de Argentina durante 20203. Dichas estrategias estuvieron orientadas
a gestionar los riesgos de seguridad (operacional y sanitaria), así como a asegurar la
continuidad de las operaciones.
El artículo, elaborado en base a una metodología de trabajo cualitativa, se
sustenta en los aportes brindados por una red colaborativa constituida ad hoc,
integrada por un entramado de entidades nacionales del transporte, entre las que se
incluyen organismos normativos, regulatorios y fiscalizadores; prestadores de
servicios públicos y privados; cámaras y asociaciones del transporte; así como obras
sociales y sindicatos que agrupan a los trabajadores sector. Las entrevistas se
llevaron adelante con el objetivo de identificar las estrategias desarrolladas por las
organizaciones clave del sistema de transporte, analizar sus impactos y formular
recomendaciones que contribuyan al desarrollo de políticas públicas integrales de
2 Por transporte multimodal referimos a los cuatro modos de transporte que, principalmente,
conforman el sistema de transporte en Argentina: modo automotor, ferroviario, aeronáutico y
marítimo, fluvial y lacustre.
3 La referencia a cuatro modos de transporte alude al transporte ferroviario, aeronáutico, automotor y
marítimo, fluvial y lacustre
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cara al advenimiento de eventos futuros con características similares a la pandemia
de coronavirus.
Antecedentes de la investigación
Entre marzo de 2020 y septiembre de 2021 se produjeron, desde ámbitos
académicos, órganos de gobierno, organismos internacionales y organizaciones del
transporte de carácter transnacional, numerosos informes, artículos e
investigaciones destinados a abordar el impacto de la pandemia de Coronavirus
sobre el sistema de transporte y la movilidad. Estos trabajos concentraron sus
aportes en distintos aspectos y dimensiones de la problemática, en función de la
modalidad de transporte bajo análisis, el momento en que fueron realizados y las
urgencias y problemas concretos propios de los países, regiones y territorios en los
que tuvieron lugar.
En este apartado se presenta una síntesis del estado del arte elaborado en el
marco de la investigación, en el que se destacan los principales estudios
multimodales recabados, cuyos hallazgos representan un aporte a los resultados de
este artículo.
Un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2020
analizó la movilidad en las principales ciudades de América Latina y el Caribe e
identificó las acciones implementadas a nivel regional e internacional para facilitar el
desconfinamiento, mediante una movilidad urbana segura. El estudio describe los
protocolos sanitarios adoptados por numerosos países de la región para promover el
descosnfinamiento y destaca la implementación de nuevas tecnologías tendientes a
garantizar las condiciones sanitarias en el transporte público. Sin embargo, señala
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
que la eficacia de estas medidas en la región puede resultar parcial, dada la
presencia del transporte informal. Indica la necesidad de replantear la movilidad en
la pos-pandemia y de articular las medidas de desconfinamiento con las políticas de
transporte urbano (Calatayud, Zúñiga, Hand y Chevalier, 2020).
La Corporación Financiera Internacional (IFC) (2020), concentrada en el
transporte de carga, realizó un estudio donde se analiza la incidencia de la crisis
sanitaria global en la capacidad de carga de las tres formas claves del transporte
global: marítimo, terrestre y aéreo. Se señala que la pandemia generó interrupciones
en las cadenas de suministros, lo que afectó directamente a los mercados
internacionales y se reflejó en el comercio, la competitividad, el crecimiento
económico y la creación de empleo de numerosos países. Las respuestas de los
gobiernos ante esta crisis incluyeron la declaración de puertos, embarcaciones y
otros servicios de transporte como esenciales, y la estrecha colaboración entre
órganos administrativos y empresas de logística.
Producida desde un organismo supranacional, la investigación publicada por la
Comisión de Transporte y Turismo del Parlamento Europeo (2020) ofrece una
descripción general de la situación y las tendencias del transporte urbano en la
Unión Europea desde el inicio de la pandemia. El estudio desarrolla
recomendaciones para la configuración de un sistema de transporte urbano
inteligente y sostenible de cara a la salida de la crisis sanitaria. Se destacan: la
priorización de estrategias alternativas de movilidad mediante el uso de formas de
transporte activo (bicicleta, monopatín, caminata, motocicleta, etc.); la adaptación de
la infraestructura y reorganización de los espacios; la promoción de servicios de
movilidad compartida; mayor integración y descongestión del sistema de transporte
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
con base en formas más flexibles de organización del trabajo; y la instauración
permanente de medidas de desinfección e higiene.
La Junta de Seguridad de Finlandia publicó en junio de 2021 una serie de
recomendaciones destinadas a mejorar el abordaje de la crisis sanitaria por parte de
las autoridades político administrativas de ese país. Las recomendaciones fueron
elaboradas en formato de LA, a partir de la indagación de las acciones desarrolladas
por las instituciones de gobierno para enfrentar la pandemia durante el primer
semestre de 2020 (SIAF, 2021).
Entre las variables analizadas se encuentran la capacidad de liderazgo, la
celeridad en la toma de decisiones, la calidad del flujo de información circulante y las
disposiciones legales. Las recomendaciones destacan la necesidad de garantizar la
cooperación y el liderazgo de forma abierta y a tiempo; la designación de un
organismo responsable del desarrollo y supervisión de los preparativos y medidas; la
creación de un nuevo modelo de seguridad elaborado a la luz de las experiencias
adquiridas; un nuevo diseño operativo para el intercambio de información entre el
gobierno central, las regiones y los municipios; y la actualización de los planes de
preparación y continuidad de las operaciones de las organizaciones (SIAF, 2021).
Por su parte, la Cámara de los Comunes del Reino Unido (2021) publicó un
informe que, en un formato similar al de Finlandia, reúne las LA del período enero-
septiembre de 2020 en relación con el manejo de la pandemia. Ente las LA
presentadas en el informe se destacan la necesidad de establecer pisos de testeos
suficientes para el correcto establecimiento de mecanismos de rastreo y contención
del virus; la relevancia de la articulación entre los organismos públicos de respuesta
y el establecimiento de protocolos de coordinación; la eficacia de los cierres
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anticipados de actividad; y la necesidad de una estrategia urgente y a largo plazo
para abordar las desigualdades en salud (House of Commons, 2021).
Para finalizar, Anapolsky (2020) realizó un estudio sobre las implicancias del
COVID-19, en base a la información suministrada por el sistema de datos abiertos
del Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE) de Argentina, que registra las
transacciones de pago por todos los viajes realizados en tren, subte, premetro y
colectivo. El estudio destaca la relevancia de impulsar otras alternativas de movilidad
en áreas específicas del AMBA ante la potencial reducción de oferta de transporte
público, así como para la prevención de contagios. A tal fin, identifica cadenas de
viajes cortos y circunscribe los corredores donde resultaría beneficioso promover un
mayor uso de modos de transporte activo (bicicleta, caminata) o micromovilidad
(sistemas de bicicleta o monopatines públicos y compartidos, por ejemplo).
La mayoría de los estudios multimodales revisados realizan recomendaciones
o formulan LA con el objetivo de proveer herramientas a diversas organizaciones
vinculadas al transporte, a los fines de mejorar o profundizar sus prácticas de
cuidado, prevención y sostenimiento de las actividades de cara a la continuidad de la
crisis COVID-19. En líneas generales, los estudios coinciden en destacar la
disminución de personas usuarias que la pandemia implicó para el conjunto de los
modos, así como las transformaciones en los patrones de movilidad y la merma
económica que la crisis representó —en distintos niveles— para las prestadoras de
servicio.
Coronavirus en Argentina: abordaje de la crisis sanitaria y
gestión del sistema de transporte
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La pandemia del coronavirus impactó con mayor intensidad en los países con
indicadores económicos y sociales deteriorados, como lo es Argentina.
El advenimiento de la pandemia en 2020 y la experiencia en la crisis que esta
desató evidenciaron la importancia de contar con un sistema científico técnico
nacional —así como con un sistema de salud— con capacidad de erigirse como pilar
en la provisión de herramientas destinadas al abordaje de la crisis (desarrollo y
fabricación de respiradores artificiales, testeos rápidos, retrovirales y vacunas, entre
otras).
El 3 de marzo de 2020 la Argentina registró el caso cero de coronavirus en un
pasajero arribado en un vuelo proveniente de Italia. Ante este hecho, y frente a un
escenario internacional signado por la incertidumbre, el Estado argentino adoptó
medidas excepcionales y de emergencia para enfrentar la pandemia4.
Las medidas restrictivas dictadas por el Gobierno desde el inicio de la
pandemia —etapa en la que contaron con gran consenso de los distintos gobiernos
provinciales— alcanzaron a un porcentaje muy importante de la población. Sin
embargo, el personal perteneciente a ramas de actividad consideradas sustantivas
para el funcionamiento de la cadena de abastecimiento y la producción de bienes y
4 El Poder Ejecutivo Nacional (PEN) emitió, el 12 de marzo de 2020, el Decreto 260/2020 de
emergencia sanitaria, en uso de las facultades otorgadas por la Constitución Nacional. Este decreto
dispuso la adopción de medidas excepcionales para contener la propagación del nuevo coronavirus
en el país. La mayoría de las actividades laborales y educativas pasaron a modalidad remota; se
dispuso el cierre de lugares de acceso público y la suspensión de eventos masivos; se prohibieron las
reuniones sociales; la libre circulación quedó restringida y se estableció el aislamiento obligatorio de
las personas susceptibles de haber contraído la enfermedad.
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servicios de primera necesidad fue declarado esencial, por lo cual se encontró
exceptuado de las restricciones.
En este marco, las actividades del transporte fueron declaradas servicios
esenciales, lo que significó un desafío inédito hasta entonces: todos los modos del
transporte deberían asegurar el sostenimiento de las operaciones, garantizar los
estándares de la seguridad operacional y morigerar los riesgos de contagio y
transmisión del virus Sars-Cov-2 para preservar la salud tanto de las personas
usuarias como del personal. Entre los servicios considerados destacan el transporte
de carga y las actividades extractivas en el modo marítimo, fluvial y lacustre; el
transporte público para esenciales y el transporte de carga en los modos automotor y
ferroviario; y las operaciones excepcionales en el modo aeronáutico. Este último se
encontró casi paralizado durante el primer año de pandemia, con excepción de las
operaciones ligadas a actividades de gobierno, repatriación de argentinos en el
exterior y transporte de insumos médicos.
Indagar en las estrategias y prácticas implementadas por las organizaciones
del transporte (entre las que se incluyen órganos reguladores, prestadoras de
servicio, cámaras de la industria y sindicatos) para gestionar los riesgos de
seguridad operacional y sanitaria asociados a la pandemia contribuye a comprender
cuál era la línea de base de estas organizaciones para hacer frente a una crisis de
extensión nacional, prolongada en el tiempo y con severas consecuencias en el
plano económico, político y social.
Un primer acercamiento a la información relevada en el marco de esta
investigación permite observar que, desde los primeros meses de la pandemia, las
organizaciones argentinas del transporte tuvieron una rápida capacidad de
respuesta e inventiva ante la incertidumbre planteada por la pandemia. Asimismo,
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experimentaron algunas dificultades para incrementar sus recursos y optimizar su
capacidad de control y gestión de la crisis. Se detectaron faltantes de materiales
sanitarios y fue necesaria la adecuación de unidades destinadas al transporte de
pasajeros/as, la modificación de sectores de trabajo, el reagrupamiento de personal
(organización de burbujas), la readecuación de tiempos de servicios y descanso y la
autorización de exenciones a las licencias, cursos de instrucción y exámenes
médicos, entre otras cuestiones. Sobre la base de esfuerzos combinados y una
significativa resiliencia de las organizaciones durante el curso de la crisis, el sistema
de transporte argentino logró garantizar —con contadas excepciones— la
continuidad operativa en las distintas ramas de actividad.
Marco conceptual
A continuación, se introducen las principales nociones conceptuales que orientan el
proyecto.
En primer lugar, se parte de considerar a la pandemia como un accidente
normal (Covello y Muro, 2020). De acuerdo a Perrow (1984), el accidente normal o
sistémico se caracteriza por ser previsible e inevitable. El autor afirma que es propio
de sistemas complejos donde ocurren acoplamientos e interacciones inesperadas,
es decir, que está en la naturaleza misma de los sistemas sociotécnicos. En esta
línea, la investigación considera válido incluir (dentro de los muchos marcos teóricos
abordados para analizar la pandemia) el análisis sistémico de la pandemia bajo la
teoría de accidente normal. Desde esta perspectiva, el brote infeccioso en Wuhan se
propagó hacia otros sistemas fuertemente acoplados, que trascendieron el ámbito
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de la salud interactuando de manera inesperada y derivaron en una crisis social,
económica y política global (Costa, 2021; Covello y Muro, 2020)
Los accidentes sistémicos precisan modelos de análisis atentos a sus
características. El análisis sistémico de accidentes se aleja de los modelos lineales
de tipo causa-efecto y de las explicaciones de accidentes basadas en fallos únicos
(generalmente, errores del personal operario, de diseño o fallos mecánicos) o de un
árbol de fallos (Perrow, 1984; Hollnagel, 2004). Por el contrario, propone que, si el
accidente resulta de la naturaleza del sistema, entonces es preciso caracterizarlo y
considerar cómo actúa. Los análisis basados en el modelo sistémico describen el
sistema y, a partir de allí, las condiciones de posibilidad de los accidentes. Este tipo
de análisis se aleja de la idea de descubrir las causas de los accidentes o perseguir
responsables, por el contrario, busca identificar situaciones estructurales que
expliquen los factores desencadenantes o contribuyentes (Perrow, 1984).
El estudio de las circunstancias en que se produjo el accidente o sus factores
contribuyentes permite prevenir futuros eventos de similares características. Esto es
central para la presente investigación, ya que este tipo de accidentes puede
provocar, por un período determinado, problemas para garantizar la continuidad
operativa, como también afectar la seguridad operacional o sanitaria.
Por otro lado, se entiende a las crisis como eventos potencialmente riesgosos
que efectivamente ocurren y traen aparejadas fuertes incertidumbres (Gilbert, 2002
citado en Pucci y Walter, 2007:29).
La gestión de la crisis refiere, particularmente, a la toma de decisiones
ejecutivas u operativas que buscan asegurar el control frente al caos que caracteriza
a estos eventos. En el caso de empresas y organizaciones, implica atender al
bienestar y seguridad de las personas involucradas en tanto trabajadoras o usuarias.
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En consecuencia, la gestión de la crisis supone planificación y el desarrollo de
estrategias orientadas a los mencionados fines. En ocasiones, las organizaciones
poseen dispositivos de gestión de crisis (elaborados previamente) para hacer frente,
lo mejor posible, a estos eventos inesperados. Estos dispositivos incluyen: sistemas
de alerta temprana, planes de contingencia para solucionar el problema que la
originó y para reducir o paliar sus consecuencias, estrategias de comunicaciones,
etc. (Pucci y Walter, 2007).
Se entiende al riesgo como un evento probable o potencial, susceptible de
causar daños a las personas y organizaciones. Normalmente, se describe en
relación a sus probabilidades y severidad, a la situación que potencialmente puede
causar o a sus consecuencias (Pucci y Walter, 2007; Norma IRAM-ISO 31000). La
gestión de riesgos refiere a estrategias y actividades elaboradas por una
organización, idealmente coordinadas, orientadas a dirigir y controlar el riesgo
(Norma IRAM-ISO 31000).
La Ley 27514, mediante la cual se creó la JST, en su artículo 3 define a la
seguridad operacional como el “estado de operación de un sistema en que el riesgo
de lesiones a personas o daños a los bienes que participan e interactúan, se ve
reducido y se mantiene a un nivel aceptable o por debajo del mismo, por medio de
un proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos”.
Respecto de los riesgos sanitarios, en esta investigación se hace foco en el
riesgo de infección por COVID-19, o dicho en otros términos: la probabilidad de que
se concrete el peligro de contagio y diseminación de la enfermedad, y la severidad
de las consecuencias. Por consiguiente, se comprende a la gestión de seguridad
sanitaria como un grupo de actividades de carácter tanto proactivo como reactivo,
orientadas a reducir todo lo posible los mencionados riesgos en materia de salud.
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Metodología
Como se aclaró en la introducción de este artículo, el mismo constituye un
desprendimiento de un estudio desarrollado por la JST denominado: Lecciones
aprendidas en el sistema de transporte argentino. Investigación sobre la Gestión de
la crisis y los riesgos asociados a la pandemia del coronavirus 2020. Al ser la
primera investigación de amplio alcance llevada adelante por la JST, así como el
primer evento excepcional investigado, se resolvió adoptar un diseño descriptivo.
El equipo de investigación se conformó con personal de las distintas
direcciones modales que componen el organismo, y fue encabezado por la Dirección
Nacional de Evaluación y Monitoreo Accidentológico (DNEYMA).5
Respecto a las principales herramientas metodológicas constitutivas del
estudio, podemos mencionar la “Red Colaborativa”. La primera refiere a un
entramado de actores integrados a la investigación con el fin de participar de forma
cooperativa, aportando sus saberes y experiencias. Para eso, mediante la técnica de
mapeo de actores, se identificó a las principales organizaciones del sistema de
5 La JST tiene cuatro direcciones modales: Dirección Nacional de Investigación de Sucesos
Automotores; Dirección Nacional de Investigación de Sucesos Ferroviarios; Dirección Nacional de
Investigación de Sucesos Marítimos, Fluviales y Lacustres; y Dirección Nacional de Investigación de
Sucesos Aeronáuticos. Además, cuenta con una dirección que trabaja de forma multimodal, la Dirección
Nacional de Evaluación y Monitoreo Accidentológico. Los equipos de las direcciones modales
estuvieron a cargo de la realización de buena parte de las entrevistas a los actores del modo
correspondiente a su área de incumbencia. Destacamos la colaboración de Jorge Arman, Marcia
González, Humberto Reynoso, Lorena Villada, Cristian Duca, Esteban Maddoni, Alejandro Costas,
Juan Mangiameli, Marianne Von Lucken, Candela Hernández, Gabriela Stazzone, Nayme Gaggioli y
Marcelo Muro.
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transporte argentino. Entre los actores de la red se incluyeron organismos
normativos, regulatorios y fiscalizadores; prestadores de servicios públicos y
privados; cámaras del transporte y sindicatos. Actualmente, la red está integrada por
alrededor de 25 organizaciones, tanto públicas como privadas.
Figura 1. Participantes de la red colaborativa de la Investigación sobre la
Gestión de la crisis y los riesgos asociados a la pandemia de coronavirus 2020
Fuente: JST (2022)
Por otra parte, a fin de cumplir con los objetivos planteados por la investigación, se
relevaron y sistematizaron 250 documentos (decretos, resoluciones, decisiones
administrativas, etc.) con impacto en el sistema de transporte, emitidos por el Estado
argentino en el marco de la gestión de la crisis pandémica. Posteriormente, se
realizó un informe de análisis de la normativa recabada.
En adición, el equipo de investigación realizó 20 entrevistas semiestructuradas
a referentes de 15 entidades del transporte pertenecientes a la red colaborativa. En
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la mayoría de los encuentros fueron entrevistadas entre dos y tres personas
pertenecientes a diferentes áreas de las organizaciones.
Las entrevistas se llevaron adelante con el objetivo de indagar las estrategias
desarrolladas por las organizaciones clave del sistema de transporte, identificar
factores críticos y formular LA. Acorde con los objetivos de la investigación, las guías
de entrevista utilizadas focalizaron en tres dimensiones: gestión de riesgos de
seguridad operacional, gestión de crisis y gestión de riesgos sanitarios.
Posteriormente, las entrevistas fueron procesadas en un programa auxiliar de
análisis de datos cualitativos. Para ello, fue necesaria la confección de un manual de
códigos que habilitó el procesamiento y clasificación de la información por ejes
temáticos. Los códigos agrupados en el manual fueron primeramente definidos a
partir de los objetivos de la investigación y las guías de entrevista; y posteriormente
enriquecidos en función de los contenidos específicos de los testimonios recogidos,
que en ocasiones arrojaron aspectos relevantes no contemplados de forma directa
por la investigación. Esta particularidad, propia de la investigación cualitativa, se
vincula con el diseño flexible de la investigación, el cual permite que, durante el
mismo proceso de codificación de las entrevistas, el manual de códigos se vaya
refinando hasta adquirir su formato definitivo.
En este artículo, entonces, se presenta una aproximación al abordaje de la
crisis de coronavirus desarrollado por el sistema de transporte argentino, con base
en el análisis de las 20 entrevistas semiestructuradas realizadas. En el contexto de
pandemia y restricciones a la movilidad en que fueron realizadas, 15 de ellas se
llevaron a cabo de manera virtual, en tanto que otras 5 pudieron efectuarse en
instancias presenciales.
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Tabla 1. Entrevistas realizadas en el marco del proyecto: Lecciones aprendidas
en el sistema de transporte argentino. Investigación sobre la gestión de la
crisis y los riesgos asociados a la pandemia de Coronavirus 2020
MODO FERROVIARIO
Organismo Fecha
CNRT 8/1/2021
CNRT
5/2/2021
BCyL
11/12/2020
BCyL
25/1/2021
FERROVÍAS
18/3/2021
OSFE
6/5/2021
BCyL
10/5/2021
SOFSE 11/1/2021
Cantidad de entrevistas del modo 9
MODO AERONÁUTICO
AA
20/4/2021
AA
5/3/2021
AA2000
5/12/2020
EANA 6/7/2021
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Cantidad de entrevistas del modo 4
MODO AUTOMOTOR
CNRT
19/1/2021
MOSUR (Línea 160)
26/1/2021
METROPOL
15/1/2021
Empresa 219 (Línea 166) 20/5/2021
Cantidad de entrevistas del modo 4
MODO MARÍTIMO, FLUVIAL Y LACUSTRE
SICONARA
6/12/2021
CAPYPRA
18/3/2022
PNA 22/3/2021
Cantidad de entrevistas del modo 3
CANTIDAD DE ENTREVISTAS
TOTALES
20
Fuente: JST (2022)
Resultados
En esta sección se describe y analiza la información recabada en las entrevistas
realizadas. La información se organizó en función del modo de transporte y se
analizó a partir de la distinción de tres grandes dimensiones que hacen a la gestión
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del transporte en el marco de la crisis pandémica: la gestión de los riesgos sanitarios
(refiere a la gestión de la seguridad sanitaria y otros riesgos para la salud asociados
a la crisis pandémica); la gestión de la seguridad operacional (gerenciamiento de
riesgos de seguridad operacional vinculados a la gestión de la crisis y contexto
pandémico); y la continuidad de las operaciones (refiere al sostenimiento y
operabilidad del servicio de transporte en todos sus modos). La última dimensión se
configura, de algún modo, como resultado del manejo de las otras dos dimensiones
mencionadas.
Modo ferroviario
Gestión de riesgos sanitarios
Los testimonios brindados en las entrevistas permiten observar que la mayoría de
las prestadoras del modo conformaron, desde el inicio de la pandemia, equipos o
comités de gestión de crisis, destinados a abordar el nuevo escenario sanitario,
protocolizar acciones y realizar tanto seguimiento como evaluación de las medidas
desarrolladas. Estos equipos estuvieron integrados por profesionales de la salud, así
como también por especialistas en gestión de la seguridad operacional y servicios de
higiene y seguridad en el trabajo, algunos de los cuales cumplían funciones en los
servicios médicos de las organizaciones o integraban los consejos de salud
ocupacional6.
6 La excepción en materia de activación de comité de crisis se produjo en el caso de prestadoras
cuyos protocolos previos no consideraron a la pandemia como un evento desencadenante de su
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Entre las acciones prioritarias abordadas por los equipos de gestión de crisis se
destacan la elaboración y adecuación de protocolos de acuerdo con los lineamientos
emanados por el Ministerio de Salud; el acompañamiento por parte de equipos
médicos de cada uno de los casos sospechosos de COVID-19 que se presentaran
en la organización; la compra y administración de los elementos de protección
personal a través de planes estratégicos de provisión de insumos; la capacitación del
personal en materia de protección y cuidados sanitarios (hallaron la necesidad de
desmontar mitos en relación con el uso del barbijo, centralmente); y la difusión entre
el personal de las medidas de prevención adoptadas por las prestadoras. Esta se
realizó, para el caso de las prestadoras con actividad y locaciones en el interior del
país, a través de la subcontratación de clínicas médicas, cuyo personal de salud era
asignado a los talleres industriales situados en las distintas provincias.
Estos lineamientos, que unificaban criterios de aplicación, prevención y
operación para todo el país, en conjunto con los planes de emergencia desarrollados
por la CNRT, fueron la base sobre la que se elaboraron los protocolos de las
distintas prestadoras.
En la mayoría de los casos, los equipos de gestión de crisis sanitaria lograron
desarrollar protocolos generales de acción, que requirieron mantener flexibilidad
para sostener la capacidad de adaptarse a circunstancias cambiantes (ASPO,
DISPO, mesetas, picos, variaciones de la normativa en Nación y en las distintas
jurisdicciones). Para el caso de las prestadoras con presencia en distintas
jurisdicciones del país, los comités de crisis plantearon lineamientos para administrar
puesta en función. En estas situaciones, los lineamientos de acción fueron resueltos desde áreas
específicas, como el Departamento Médico, en articulación con áreas operativas.
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la pandemia de forma integral (unificando criterios de aplicación, prevención y
operación para todo el país), a pesar de las diferencias regionales que presentaba la
situación epidemiológica.
En todos los casos, los protocolos (también denominados “mecanismos de
defensa” por las prestadoras) se elaboraron en base a los lineamientos y planes de
emergencia desarrollados por la CNRT. Entre sus aspectos centrales destaca el
establecimiento de mecanismos de reemplazo de personal en caso de contagios; la
disposición de elementos de protección y limpieza en coches y establecimiento; las
medidas de distanciamiento social al momento de las rotaciones; y la
administración/regulación del volumen de personas transportadas; entre otras
medidas.
Una de las preocupaciones centrales de las prestadoras desde el inicio de la
pandemia se centró en la necesidad de minimizar la transmisión del COVID-19, en el
marco de un sistema caracterizado por trasladar grandes volúmenes de personas en
espacios reducidos.
El desarrollo de la aplicación “Reservá tu Tren”, por parte de la Gerencia de
Tecnología, Información e Innovación de Trenes Argentinos, contribuyó a
complementar la protocolización de procesos en este sentido. Este sistema permitió
a las personas usuarias reservar un espacio en las formaciones ferroviarias durante
los horarios de mayor demanda, para los servicios que llegaran a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. El objetivo fue que quienes efectuaban tareas
esenciales pudieran viajar respetando el distanciamiento social durante el período de
ASPO. De esta manera, se logró, al menos parcialmente, organizar y graduar el
volumen de personas transportadas. Esta regulación se llevó adelante en
articulación con las fuerzas de seguridad, que contribuyeron a que se cumplimentara
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
con el tope del 30 % de ocupación, según estuvo estipulado durante los primeros
meses de la pandemia.
Figura 2. Publicidad de la aplicación “Reservá tu tren” para la Línea Sarmiento
Fuente: Trenes Argentinos.
Se destaca también el hecho de que varias prestadoras desarrollaron sistemas
estadísticos que les permitieron monitorear, de forma sincrónica y diacrónica, el
estado de situación de su planta en materia sanitaria: contabilizaron entre el
personal casos detectados, casos sospechosos, contactos estrechos, hisopados
realizados, etc.; y evaluaron la curva de casos al interior de la prestadora, en función
de la situación nacional y la dinámica de las medidas dispuestas desde las mismas
organizaciones.
En materia de articulación público-privada, algunas organizaciones del modo
ferroviario fueron convocadas por la CNRT a participar de una mesa de trabajo
destinada a consensuar acciones y operar como instancia de consulta.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Gestión de riesgos de seguridad operacional
En lo referente a la gestión de riesgos de seguridad operacional, la principal
preocupación de las prestadoras residió en garantizar la seguridad de las
operaciones en medio de un escenario atípico de movilidad.
Los testimonios recogidos señalan que muchas medidas de seguridad
operacional se vieron interrumpidas a razón de lo dispuesto por lineamientos
sanitarios destinados prevenir contagios entre el personal a cargo. La gestión de
seguridad operacional concerniente a equipos de monitoreo, auditores de campo y
control en vías fue la más afectada. Los entrevistados coincidieron en señalar que,
uno de los mayores riesgos de seguridad operacional vinculados a las condiciones
de trabajo impuestas por la pandemia, estuvo asociado a la limitación de las
prácticas de auditoría en cabinas de señales y cabinas de conducción. Esta
limitación se debió al riesgo sanitario que representaba que los inspectores de
seguridad operacional realizarán las inspecciones en campo en la misma cabina que
el personal de conducción o en las cabinas de señales, ambos espacios muy
reducidos que impedían sostener el distanciamiento social recomendado.
En respuesta a esta problemática, que entrañaba nuevos riesgos de seguridad
operacional, se definió la migración paulatina de estos controles a la modalidad de
telerelevamiento y otras acciones de monitoreo remotas, realizadas con cámaras go
pro instaladas de forma estratégica, o bien mediante la inspección con drones.
Las actividades y prácticas de SO en campo que no fueron afectadas por el
distanciamiento social se continuaron desarrollando de forma habitual. Esto incluyó
relevamientos funcionales, relevamiento de material rodante y de infraestructura,
entre otros.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
En lo que respecta a la renovación de licencias, la habilitación anual del
personal de conducción fue suspendida de hecho para el caso de las prestadoras
con presencia en distintas provincias (destaca el caso del transporte de carga),
puesto que implicaba el traslado de personal desde distintos puntos del país para la
realización de exámenes de salud. El organismo regulador resolvió exceptuar la
renovación de habilitaciones durante la pandemia, o hasta tanto su gestión se viese
dificultada.
Otro factor asociado a un potencial incremento de riesgos de seguridad
operacional se vincula con el aislamiento masivo de personal abocado a tareas de
monitoreo, control y auditoria, que obran como fuentes de información permanente y
permiten establecer escenarios predictivos. En ocasiones, los equipos de monitoreo
de riesgos (de exceso de velocidad, etc.) debieron ser aislados casi en su totalidad,
por lo que se dificultaba la tarea de prevención de posibles accidentes o incidentes.
Continuidad operativa
La gestión sanitaria y operativa desarrollada por las prestadoras durante la
pandemia permitió no solo sostener, sino, en algunos casos, potenciar el servicio.
Vale, a modo de ejemplo, mencionar el caso de los servicios ferroviarios de carga
que, con base en la reorganización operativa, lograron incrementar los volúmenes
de mercancía transportada.
Entre las principales dificultades que amenazaron la continuidad de las
operaciones destacan la dificultad para la obtención de insumos de limpieza y
protección personal, especialmente durante las primeras semanas tras la
declaración de la pandemia (PCR, barbijos, máscaras, etc.). A ello se sumó, de
forma consecutiva en el tiempo, una alta tasa de contagios, que dificultó el
funcionamiento no solo de los coches, sino de los Centros de Control de
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Operaciones (CCO) y el Centro de Conductores. Estos centros (situados en zonas
álgidas en términos de contagios y concentración poblacional) eran imprescindibles
para sostener los trenes en funcionamiento.
Finalmente, cabe destacar que los servicios con presencia en provincias del
interior del país encontraron exigencias legales jurisdiccionales que, en ocasiones,
limitaron la circulación de las formaciones por los pasos fronterizos interprovinciales.
Esta descoordinación, producto de la insuficiente articulación entre actores públicos
y privados (gobiernos de distinto nivel jurisdiccional, autoridades sanitarias, órganos
de control, fuerzas de seguridad, prestadoras etc.), generó serios trastornos para la
operación y para el personal de “primera línea”, cuyo descanso y condiciones de
trabajo se vieron perjudicados.
Modo automotor de pasajeros7
Gestión de riesgos sanitarios
Según los testimonios recabados, las prestadoras de servicio del modo automotor de
pasajeros/as no contaban, en casi ningún caso, con planes preexistentes de gestión
de crisis al inicio de la pandemia. Los hechos de marzo de 2020 forzaron la creación
de equipos/comités de gestión de crisis, en cuyas manos estuvo el diseño de los
planes y protocolos destinados a palear la crisis sanitaria.
7 El modo automotor de cargas no se incluye en el presente artículo, dado que no se contó con
participación de actores del mismo en la Red Colaborativa. Por esa razón -y a fin de no saltear
ninguna de las instancias institucionales definidas desde la JST- no pudieron ser relevados los
testimonios de referentes organizacionales del transporte de carga automotor.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Los noveles equipos de gestión de crisis realizaron sus aportes y tomaron sus
decisiones, basándose siempre en las recomendaciones y comunicaciones
emanadas por el Ministerio de Salud, la CNRT, la normativa jurisdiccional
correspondiente (de PBA y CABA para el caso de las organizaciones relevadas) y
las guías elaboradas por las cámaras empresarias.
Entre las medidas incluidas en los protocolos elaborados por las prestadoras
destacan la apertura permanente de ventanillas, el ingreso de los/as pasajeros/as
por la puerta trasera (medida luego revertida por inefectiva), el distanciamiento
social, el aislamiento de asientos y el aislamiento plástico del espacio reservado al
personal de conducción, la demarcación de espacios para las personas que viajaban
a pie, la reorganización del cronograma de trabajo presencial, la difusión de
información de prevención y la capacitación sanitaria del personal.
Figura 3. Colectivo con puerta delantera clausurada, 28 de abril de 2020
Fuente: Diario Z
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A diferencia de lo ocurrido con otros modos, las prestadoras del transporte
automotor contaron con ventajas a la hora de reorganizar la distribución espacial de
la planta de personal para cumplimentar las nuevas medidas sanitarias. Esto se
debió a que, en la mayoría de los casos, contaban con instalaciones amplias
(talleres, terminales), que permitieron la readecuación de comedores, oficinas y otras
áreas de trabajo.
Entre las dificultades presentadas para cumplimentar los protocolos dispuestos
se encontraron, como se observó en el modo ferroviario, la imposibilidad de
operativizar la reglamentación dispuesta por la autoridad de aplicación en materia de
límite máximo de personas transportadas, distanciamiento social y transporte
exclusivo de trabajadores/as esenciales. Los intentos de aplicación de la normativa
supusieron incidentes de diversa seriedad entre los personas usuarias y personal de
conducción, único mediador disponible durante los recorridos.
En lo que refiere a la coordinación entre actores del sistema de transporte, los
testimonios reflejan que el diálogo y la articulación entre las prestadoras, agrupadas
en cámaras empresarias, permitió el intercambio de datos e información, el análisis
conjunto de experiencias y la definición consensuada de medidas para una eficiente
gestión de la crisis. Las cámaras empresarias actuaron, en ocasiones, como
difusoras de información y mediadoras entre las prestadoras y los órganos de
gobierno. A través de la asunción de este rol las cámaras suplieron, en parte, la
escasez de instancias oficiales de consulta.
La relación entre las prestadoras y los sindicatos, por su parte, fue positiva. Las
demandas iniciales de los sindicatos por la seguridad de los/as trabajadores/as se
dirigieron con más énfasis a los organismos de control (CNRT) que a las
prestadoras, en tanto garantes de las condiciones de funcionamiento del transporte.
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El sindicato de la actividad, la Unión Tranviaria Automotor (UTA), y los cuerpos
de delegados se mostraron siempre dispuestos a trabajar articuladamente con las
prestadoras: participaron en acciones de consenso para la toma de decisiones,
como reuniones de partes para el intercambio de información; y actuaron como nexo
entre la empresa y el personal. Para las prestadoras, los/as delegados/as sindicales
resultaron un eslabón central para la difusión de información sanitaria entre el
personal, propiciando una circulación “boca a boca” más efectiva que la cartelería y
otros medios de difusión oficiales.
Finalmente, se destaca que las áreas de prensa constituyeron un actor central
en lo referente a los procesos de comunicación de medidas sanitarias. Los
materiales allí proyectados (afiches, calcomanías, etiquetas, cartelería de difusión de
medidas de prevención de contagios) llegaron tanto al personal como a las personas
usuarias del servicio.
Gestión de riesgos de seguridad operacional
Contrariamente a lo ocurrido con los procedimientos y protocolos de gestión de
crisis, que eran prácticamente inexistentes y debieron actualizarse (cuando no
crearse), las medidas y prácticas de seguridad operacional vigentes hasta la
declaración de la pandemia no requirieron grandes adecuaciones8.
Entre las nuevas medidas adoptadas por algunas de las prestadoras se
destaca la instauración de un sistema de registro de problemas de seguridad
8 Estas medidas y prácticas de seguridad operacional no se hallaban necesariamente plasmadas en
protocolos, sino que eran, mayoritariamente, formas instauradas/asentadas sobre la misma práctica,
de actuar y proceder.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
operacional en las unidades. Los conductores, testigos directos de potenciales fallas
de sistema, fueron los responsables de “cargar” sus observaciones en el nuevo
sistema antes de finalizar sus tunos, a fin de habilitar el seguimiento y revisión de
potenciales desperfectos.
En algunos casos, los protectores de nailon, que inicialmente se utilizaron para
resguardar a los choferes, dificultaban o limitaban la visión, por lo que algunas
empresas procedieron a reemplazarlos por materiales cuyas características fueran
aptas para garantizar una visión óptima de espejos y puertas.
El personal de conducción que prestó servicio durante la pandemia sufrió la
readecuación de su cronograma de trabajo, ya que debió suplir la carga laboral del
personal dispensado por pertenecer a grupos de riesgo. Asimismo, la imposibilidad
de efectivizar el contrato de nuevos/as conductores/as en el corto plazo (dados los
tiempos de capacitación y evaluación previstos) redundó en una sobrecarga de
trabajo. Esta situación excepcional repercutió sobre las condiciones de trabajo y
descanso del personal de primera línea, incrementado los riesgos de seguridad
operacional asociados a la fatiga9.
Cabe destacar que las nuevas medidas impactaron en la relación entre las
personas usuarias y las prestadoras, cuyo rostro visible es el personal de
conducción. El personal debió enfrentarse a situaciones de violencia física y verbal
9 En línea con el resto de los modos del transporte, y a diferencia de otras actividades del rubro
servicios, la preparación del personal de primera línea, previa asunción de sus funciones, exige el
cumplimiento de estrictos protocolos (protocolo de seguridad vial certificado por IRAM) y la realización
de numerosas instancias de formación y evaluación (cursos de capacitación, pruebas de manejo,
modalidades de reacción, etc
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
ante la solicitud de cumplimentar con la normativa sanitaria vigente: se registraron
casos de lesiones como consecuencia de altercados y se incrementó -en relación
con el escenario prepandémico- el número de personas con heridas leves producto
de su “interacción” con los vehículos. El clima de tensión social incrementó,
entonces, el riesgo de ocurrencia de sucesos que derivaran tanto en lesiones como
en la demora o suspensión de los servicios, afectando su continuidad.
Por otro lado, uno de los principales riesgos de seguridad operacional
asociados a la pandemia (o a la intención de prevenir sus riesgos sanitarios) radicó
en la decisión arbitraria de algunos conductores de abrir las puertas de las unidades
con el fin de incrementar la ventilación. Esto representaba un riesgo para las
personas que estaban a bordo mientras el vehículo se encontraba en movimiento,
por lo que desde las prestadoras se realizaron trabajos de comunicación y control
destinados a prevenir este tipo de “medidas” adoptadas de forma unilateral.
En cuanto a los requerimientos y auditorías de gestión de riesgos de seguridad
operacional y de gestión de crisis sanitaria, las prestadoras vieron incrementarse la
frecuencia de las inspecciones. Según la jurisdicción, estas fueron auditadas por
órganos nacionales (CNRT), provinciales e incluso municipales. Los controles más
asiduos —tal como era antes de la pandemia— continuaron a cargo de la CNRT.
Continuidad operativa
En función de las medidas sanitarias dispuestas por los gobiernos nacionales y
jurisdiccionales durante marzo y abril de 2020, el transporte automotor de
pasajeros/as (interurbano y de larga distancia) disminuyó drásticamente su
frecuencia. Con el correr de los meses, paulatinamente, se fue retomando la
continuidad del servicio, alcanzando sus frecuencias habituales hacia fines de 2020.
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Entre los acontecimientos asociados a la pandemia que pusieron en riesgo la
continuidad operativa de los servicios, destacan dos hitos sobresalientes. Por un
lado, durante las primeras semanas posteriores a la aparición del caso cero en
Argentina, se registró escasez de insumos y dificultades para el abastecimiento de
repuestos. De prolongarse en el tiempo, esta situación podría haber puesto en
riesgo la continuidad operativa de los servicios. Sin embargo, en la mayoría de los
casos se revirtió en el corto plazo, sin llegar a afectar las operaciones.
Por otra parte, la dispensa de trabajadores perteneciente a grupos de riesgo
supuso la reducción drástica de la planta del personal de conducción, lo que implicó
adaptaciones del cronograma de frecuencias. Si bien hubo momentos en los que
esta situación forzó la merma de las prestaciones, en ningún momento implicó la
suspensión del servicio.
Modo aeronáutico10
Gestión de riesgos sanitarios
Tras la declaración de la pandemia y la disposición de un nuevo corpus normativo
para el desarrollo de operaciones aeronáuticas, las prestadoras ingresaron a una
etapa de actualización y adecuación permanente de los planes y protocolos de
gestión de crisis sanitaria.
10 Se aclara que las entrevistas realizadas a actores del modo aeronáutico guardan una particularidad
que complejiza su análisis. A diferencia de lo que ocurre con el resto de los modos, las prestadoras
entrevistadas revisten características funcionales muy distintas (aeronáutica comercial, aeroportuaria
y de gestión de tránsito aéreo), lo que, en ocasiones, limitó la capacidad de realizar generalizaciones.
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Las principales prestadoras de servicio del modo constituyeron comités de
crisis, cuya tarea central fue la elaboración de protocolos y documentos
procedimentales (el más conocido de ellos es el protocolo por “caso sospechoso”).
Estos documentos, confeccionados sobre la base de guías y lineamientos de acción
documentados por el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos
(ORSNA), la ANAC y el Ministerio de Salud, se ajustaron a las recomendaciones e
instrucciones de estos organismos. En ellos se plasmaron, centralmente, los proceso
para el abastecimiento de insumos de protección y las estrategias para la prevención
de contagios en aeropuertos y operaciones aéreas.
Durante el proceso de aplicación de los planes de gestión de crisis, estos
sufrieron adaptaciones y actualizaciones que acompañaron la transformación de los
escenarios. A modo de ejemplo, el aislamiento de todo el personal en un aeropuerto
provincial supuso la elaboración de un nuevo protocolo que regulaba las formas de
relevo ante futuras situaciones similares. Asimismo, durante las operaciones
realizadas al comienzo de la pandemia, el protocolo por caso sospechoso en vuelo
se activaba constantemente. Con el correr del tiempo, la instauración de nuevas
medidas de prevención y control en las terminales aeroportuarias (toma de
temperatura, declaración jurada, etc.) y la obligatoriedad de los testeos en muchas
jurisdicciones, contribuyeron a disminuir su frecuencia de activación.
Durante los primeros meses de la pandemia, los testimonios recogidos
revelaron un fuerte déficit de procesos de articulación entre prestadoras y
organismos de gobierno como PSA, EANA y ANAC. No se convocó un comité de
crisis ni se consolidaron otras instancias de intercambio con los actores del modo.
Desde las prestadoras destacaron especialmente la falta de presencia y respuesta
de la ANAC, cuyo rol fiscalizador fue ejercido de manera parcial. Entre las
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consecuencias de este desacople destaca el hecho de que las prestadoras debieran
lidiar con la superposición de información y reglamentación vigente en distintas
jurisdicciones: a los lineamientos de acción provenientes de distintos entes
nacionales se sumaron requerimientos específicos de organismos provinciales. Esta
dinámica representó perjuicios y demoras que amenazaron la continuidad de las
operaciones.
En lo que respecta a la capacitación y actualización de competencias, las
prestadoras desarrollaron formas de capacitación y comunicación novedosas hacia
el personal, mediadas por el uso de tecnologías de la información y la comunicación
(TIC). Estas permitieron transmitir rápidamente información actualizada, nuevas
recomendaciones a tripulantes y cambios en protocolos de actuación ante casos
sospechosos, entre otras medidas.
En cuanto al impacto sanitario de la crisis sobre los/as trabajadores/as, se
observó que la misma repercutió en distinto grado sobre la salud mental y se vivieron
situaciones de temor, ansiedad y estrés vinculadas al miedo al contagio en los
lugares de trabajo. Para abordar este fenómeno, algunas prestadoras instauraron
dispositivos (en general no formalizados) de contención y acompañamiento, entre los
que destacan el seguimiento médico y psicológico por vía telefónica de los casos
sospechosos o positivos.
Gestión de riesgos de seguridad operacional
Durante el período en estudio, la disminución del número de operaciones (cercana a
la paralización de los servicios) redujo la probabilidad de eventos negativos de
seguridad operacional de manera sustantiva. Durante 2020 no se presentaron
eventos críticos o conflictivos en materia de seguridad operacional.
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
Asimismo, la discontinuidad de las operaciones permitió evaluar y readaptar
algunos de los procesos ligados a la gestión de riesgos, perfeccionando
mecanismos y procedimientos de seguridad operacional. El mantenimiento de las
flotas se llevó a cabo con mayor diligencia y efectividad que en tiempos “normales”,
al encontrarse los aviones detenidos en talleres o hangares.
La experiencia de aeropuertos es también ilustrativa de la gestión de riesgos
del modo. Desde marzo de 2020, la gestión del comité de crisis recientemente
creado se orientó a garantizar la seguridad de las operaciones, a partir de lo que dio
en llamarse “Plan de Resiliencia”. El objetivo del plan consistía en garantizar la
continuidad operativa del aeropuerto con un estándar aceptable mínimo de
seguridad operacional. Cuando se definió la suspensión de las operaciones, el plan
se adaptó con el fin de sostener el piso necesario de continuidad operativa. Desde el
comité de crisis se decidió sostener las tareas habituales de mantenimiento para una
eficaz gestión de riesgos (poda, mantenimiento del ecosistema del aeropuerto, etc.),
con el objeto de evitar complicaciones al momento de reanudar las operaciones.
En este escenario de paralización de actividades, el principal riesgo de
seguridad operacional pasó a estar asociado a la falta de entrenamiento del personal
por parte de tripulaciones y otros miembros del staff, de cara a la rehabilitación de
las operaciones. En respuesta a esta deficiencia, se ejecutaron nuevos planes de
capacitación, actualización y mantenimiento de competencias, basados en el uso de
simuladores y dispositivos móviles.
En lo que respecta a las complejidades para el cruce de fronteras
internacionales, las compañías aéreas observaron que las distintas normativas
nacionales restringían la presencia de las tripulaciones en los países de arribo. Esto
dificultó en algunos casos el correcto descanso del personal, con consecuencias
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Revista Redes 57 – ISSN 1851-7072
sobre la fatiga e implicancias para la seguridad operacional. De este modo, los
nuevos protocolos sanitarios vigentes en los países de destino obligaron a realizar
un exhaustivo análisis de riesgo para el establecimiento de medidas de mitigación.
Para morigerar los riesgos asociados a las restricciones, las prestadoras volaron con
tripulación excedente, para incrementar los relevos y garantizar los períodos
estipulados de descanso.
En cuanto a la readecuación de actividades, las prestadoras del modo
aeronáutico, y en particular las aerolíneas, debieron atravesar durante la pandemia
un proceso de adaptación continua a funciones novedosas, como los vuelos de
repatriación y los vuelos para búsqueda de equipamiento médico y traslado de
vacunas. La identificación de los riesgos asociados a estas operaciones se realizó,
en parte, a través de estudios ad hoc, elaborados a partir de encuestas
suministradas a las tripulaciones. Los resultados de esas encuestas reflejaron las
condiciones de vuelo y estancia en los lugares de destino, proporcionando
elementos para su mejora.
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Figura 4. Vuelo de Aerolíneas Argentinas en busca de insumos médicos en
China, 6 de julio de 2020.
Fuente: Diario Clarín
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En relación a la articulación con organismos de gobierno en materia de seguridad
operacional, los testimonios destacaron nuevamente la falta de presencia y
acompañamiento de la Autoridad Aeronáutica y las falencias del organismo
regulador en materia de competencias en seguridad operacional.
Continuidad operativa
A razón de la crisis, y en sintonía con gran parte de los países del mundo, el
Gobierno argentino tomó la decisión de suspender la mayor parte de los vuelos
comerciales. Sin embargo, se sostuvieron algunas operaciones, tales como los
vuelos de repatriación, vuelos gubernamentales, vuelos sanitarios, vuelos para la
búsqueda de insumos, entre otros. Se produjo entonces una reducción de actividad
de acuerdo con la suspensión de operaciones del modo. En ese marco, se
mantuvieron las mismas acciones, parámetros y gestiones de riesgo de siempre,
aunque con una dotación mínima de personal.
Modo Marítimo, Fluvial y Lacustre
Gestión de riesgos sanitarios
En el escenario prepandémico, las prestadoras del modo marítimo no contaban, en
general, con protocolos de gestión de crisis capaces de abordar un evento sanitario
como el que tuvo lugar. Sin embargo, y en línea con la experiencia del modo
aeronáutico, existieron antecedentes que permitieron desplegar una rápida
respuesta a la crisis. Se destaca la experiencia de gestión de la crisis del ébola
(2014-2016) y, más cerca en el tiempo, la de la gripe H1N1 (2009). Los protocolos y
lineamientos de acción retomaron algunas de las prácticas y medidas entonces
desarrolladas.
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En la misma línea, el organismo regulador carecía de planes para el abordaje
de crisis sanitarias de estas características. Contaba, sí, con un plan de operaciones
de carácter general y con planes de crisis específicos, destinados al tratamiento de
eventos disímiles. Estos instrumentos fueron los que aportaron a la consolidación de
estrategias de gestión de crisis en el marco de la pandemia por parte de Prefectura,
el organismo regulador.
Es sobre la base de estas experiencias de gestión que los testimonios
coincidieron en señalar la existencia de una rápida capacidad de respuesta por parte
de las distintas organizaciones integrantes del modo. En líneas generales, se
observó que los organismos de gobierno vinculados al modo conformaron
rápidamente un comité de crisis central desde el que se impartían las principales
directivas. Las prestadoras, por su parte, pudieron desarrollar sus propios protocolos
de gestión de crisis sanitaria, con apoyo/intervención de las delegaciones regionales
del Ministerio de Salud. Asimismo, por tratarse de un modo atravesado por
actividades económico-productivas diversas (pesca, arena, petróleo, remolques,
etc.), con sistemas, tiempos y condiciones de trabajo particulares, fue necesaria la
creación de protocolos específicos por tipo de actividad.
El Comité de Crisis Central, a cargo de definir los lineamientos generales de
acción, estuvo conformado por la Subsecretaría de Puertos, Vías Navegables y
Marina Mercante; Prefectura; Sanidad de Fronteras y el resto de las “fuerzas vivas”
que configuran la actividad de la marina mercante y portuaria. Según los testimonios
recabados, la articulación entre las prestadoras y sindicatos del sector con los
actores protagónicos del Comité fue inicialmente fructífera. Sin embargo, la
definición de lineamientos fue muchas veces abordada de forma unilateral; y su
adecuación en función de la particularidad de cada actividad fue parcial.
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Entre las prácticas de gestión de crisis más significativas desarrolladas por la
autoridad de aplicación destacan cuatro medidas clave. Por un lado, la prórroga de
las fechas de vencimiento de las certificaciones, rectificaciones y carnets de
conducción. Por otro, el establecimiento de circuitos de comunicación y recepción de
información sobre la situación sanitaria a bordo de los buques, a cargo de los
equipos médicos de Prefectura. Estas comunicaciones permitían anticipar el
conocimiento sobre el estado de las tripulaciones, así como las acciones requeridas
al momento del ingreso de los buques a aguas jurisdiccionales argentinas. En tercer
lugar, resalta la conversión a la modalidad virtual de las inspecciones tradicionales a
buques; práctica que contaba con antecedentes técnicos positivos. Su
operativización se dio mediante la realización de videollamadas por parte de agentes
de la prefectura local. Finalmente, Prefectura estuvo durante algunos meses a cargo
del primer contacto presencial con los buques al momento de la embarcación en
recalada. Ante la imposibilidad de Sanidad de Fronteras de cubrir esa función que le
es propia, Prefectura asumió la tarea a fin de salvaguardar la salud de los
prácticos11, que, hasta entonces, eran los primeros en abordar las embarcaciones.
Esta función pudo sostenerse por un plazo de dos meses desde iniciada la
pandemia, puesto que las lesiones sufridas por el personal de Prefectura a causa de
las exigencias implicadas en la tarea (no natural a sus funciones) limitó el alcance
del organismo. Desde entonces, el primer contacto a bordo tras la embarcación en
recalada debió ser reasumido por la comunidad de practicaje.
11 Los prácticos son el personal habilitado de forma exclusiva para asesorar a los capitanes de buque
en materia de navegación, maniobras y reglamentación, en zonas declaradas de practicaje obligatorio
o facultativo. Se constituye, así, como como un servicio público impropio del Estado, de interés para
la seguridad de la navegación (Decreto 2694/91).
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Entre las medidas de gestión de crisis sanitaria llevadas adelante por las
prestadoras destacan la realización de testeos y aislamientos preventivos del
personal —una semana antes y una semana después del período de embarque—; la
desinfección de los buques y la puesta a disposición de insumos de limpieza y
equipos de protección; la organización de burbujas de personal y la puesta a
disposición de medios de transporte privados para su traslado (generalmente
remises autorizados); y su aislamiento una semana antes del embarque en hoteles
contratados por las prestadoras12. A estas medidas y acciones se sumaron las
dispuestas por los puertos de operación, algunos de los cuales exigían contar con
PCR negativo para el ingreso de buques, control de temperatura y presentación de
declaraciones juradas.
12 El cumplimiento efectivo de estos lineamientos de gestión —en especial el último punto— se ha
sostenido en el tiempo de forma disímil/oscilante según la prestadora.
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Figura 5. Inspección a buques extranjeros arribados a Argentina, 28 de marzo
de 2020.
Fuente: Diario La Nueva
En cuanto a las inspecciones y auditorías de cumplimiento de protocolos, estas no
estuvieron a cargo exclusivamente de la Prefectura, sino que se delegó cierta
potestad de control en los municipios. Paralelamente, Prefectura creo un número
telefónico para que los tripulantes pudiesen denunciar incumplimientos a bordo. Las
exigencias y auditorías fueron las mismas (en términos de periodicidad) para las
distintas actividades del modo.
Respecto al rol de las organizaciones gremiales, de forma similar al caso
ferroviario, los sindicatos marítimos llevaron adelante una labor clave en materia de
acompañamiento y contención psicológica de los/as trabajadores/as. Pese a no
contar previamente con planes para el abordaje de crisis de tipo sanitario, las obras
sociales se encargaron de la contratación de personal médico para esta tarea. Se
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realizó el seguimiento personalizado de los casos detectados, en especial de
aquellos que debieron realizar aislamiento a bordo de los buques o en hoteles.
La relación de los sindicatos con las prestadoras se vio atravesada por una
demanda puntual: ante episodios críticos que tuvieron lugar en las embarcaciones,
reclamaron la eliminación de la reglamentación vigente en ciertas actividades que
indica que la única persona habilitada para establecer contacto con tierra es el
capitán. En este sentido, los sindicatos se expresaron en favor de liberar el wifi en
las embarcaciones, para que cualquier miembro de la tripulación pueda realizar
consultas médicas en caso de necesitarlas y garantizar su acceso a la salud.
A este reclamo se sumaron demandas concernientes a la comunidad de
practicaje: reclaman que Sanidad de Fronteras se constituya en el primer actor en
embarcar los buques en recalada, sin limitar sus funciones a puerto; solicitan trajes
de protección sanitaria acordes a sus funciones; y cuestionan la decisión de que sea
el capitán del buque abordado quien valide (mediante firma de planilla) el buen
cumplimiento de los protocolos sanitarios por parte del práctico.
Entre las actividades que sufrieron mayor exposición a la transmisión de la
enfermedad sobresalen la pesca y el practicaje. Los prácticos fueron, generalmente,
el primer contacto directo con los buques en recalada, exponiéndose al contagio, si
bien esto no redundó en altas tasas de contagio de Covid. El impacto de la crisis
sobre la salud de los/as trabajadores/as se observa con énfasis en la actividad
pesquera. El registro de casos confirmados y fallecidos por COVID-19 en el rubro
superó ampliamente al del resto de las actividades.
Respecto al impacto de la crisis sanitaria sobre la dinámica laboral del personal
embarcado, la actividad que más sufrió el impacto de la pandemia sobre la
reorganización de las tareas fue la de los buques areneros, en donde la estadía se
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extendió de 7 a 14 días. Esta adecuación, realizada con la finalidad de “garantizar”
que no embarcaran personas contagiadas, supuso un fuerte desgaste para el
personal. Desde los sindicatos se reclamó el regreso a los períodos habituales de
trabajo pasado el primer pico de la pandemia, sin embargo, las prestadoras
decidieron sostener esta modalidad, ya que disminuía los tiempos de “parate” de la
actividad.
Gestión de riesgos de seguridad operacional
En cuanto a los riesgos de seguridad operacional asociados a la pandemia (o
bien a las medidas adoptadas para hacer frente al escenario de pandemia), los
testimonios relevados destacan dos hitos significativos.
El primero concierne a la actividad de practicaje, en la que destacan los efectos
perjudiciales sobre la seguridad operacional de los equipos de protección sanitaria.
Desde Sanidad de Fronteras se reglamentó, como requisito para el abordaje de los
buques, la utilización de camisolines y guantes quirúrgicos, los cuales dificultaban
las tareas de ascenso a las embarcaciones y entorpecían la eficacia de los equipos
de seguridad utilizados por los prácticos para el caso de naufragios.
El segundo hito está asociado a la disposición gubernamental de extender los
períodos de embarque de las tripulaciones de ciertas actividades, como en el caso
de la arena, de 7 a 14 días. Como ya se mencionó, esta decisión tenía el objetivo de
“cubrir” los períodos de incubación del COVID-19 y, de ese modo, minimizar el
riesgo de contagio entre tripulaciones. Esta nueva forma de operar, en el marco de
actividades que se realizan con barcos antiguos, en condiciones generalmente
precarias de habitabilidad y que requieren el ejercicio de tareas de mantenimiento,
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supuso el incremento de la fatiga de la tripulación y, con ello, el aumento de los
riesgos de seguridad operacional.
En sintonía con lo antedicho, se observó que el sistema modal fue tensionado:
el descenso en la masa de tripulantes (ya sea por pertenecer a grupos de riesgo, por
ser contacto estrecho o por ser caso confirmado) se vio compensado por el esfuerzo
del resto de los/as trabajadores/as. Estos se vieron implicados en períodos
prolongados de navegación, con consecuencias de fatiga y estrés que pusieron en
riesgo la seguridad operacional de numerosas actividades.
Continuidad operativa
Las actividades ligadas al modo nunca fueron interrumpidas (con excepción de las
actividades turísticas y, parcialmente, las del transporte de personas en el área del
Delta). Esta continuidad se alcanzó a costa de la tensión del sistema y el esfuerzo
del personal implicado en períodos prolongados de navegación.
Pese a casos como los descriptos anteriormente, desde Prefectura se
destacaron los esfuerzos realizados para dar continuidad a las operaciones,
garantizando la seguridad de los puertos y las vías navegables sin afectar el
transporte internacional de mercancías. Ello requirió la reestructuración de
organigramas, la relocalización de personal y un férreo sostenimiento de las medidas
de cuidado y protección de los/as trabajadores/as del modo, lo que permitió dar
continuidad a las actividades dentro de los marcos regulatorios dispuestos para el
período.
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Conclusiones
A continuación, se exponen las principales conclusiones obtenidas a partir del
análisis de la información relevada. Se espera que algunas de las conclusiones
colaboren a la formulación de recomendaciones de seguridad operacional (RSO), en
tanto se trata del producto más relevante emitido desde la JST13. De esta manera, el
estudio contribuirá al diseño de políticas de transporte orientadas a optimizar la
gestión de crisis ante futuros eventos excepcionales.
Como primera conclusión, se observa la ausencia de planes de crisis por parte
de prestadoras públicas y privadas, así como de organismos reguladores, para
afrontar eventos de las características de la pandemia. Esto obligó a los actores del
sistema de transporte a desarrollar planes de emergencia, que inicialmente
carecieron —al menos en parte— de entrenamientos y procedimientos
estandarizados para gestionar este tipo de crisis. En este marco, se considera
relevante que organismos y prestadoras cuenten de forma habitual con planes de
crisis para eventos excepcionales, a los fines de disponer de estrategias,
procedimientos y entrenamiento recurrente en gestión de crisis mayores.
Por otra parte, destaca la centralidad del rol que las áreas de prensa y
comunicación de organismos y prestadoras cumplen para informar a los/as
trabajadores/as y a la población en general sobre la política sanitaria oficial, razón
13 Las RSO consisten en propuestas de acción (que resultan de los procesos de investigación que
lleva adelante la JST) dirigidas a los organismos pertinentes, con el fin de promover la repetición de
accidentes o incidentes. Una vez emitidas, se les realiza un seguimiento que busca promover y
verificar su operativización.
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por la cual se considera clave dotarlas de recursos y profesionales con capacitación
para desarrollar estrategias de prensa claras y eficientes.
Otro elemento a destacar, es la localización de los Centros de Control de
Operaciones (CCO). Generalmente, estos se encuentran situados en zonas urbanas
de gran concentración poblacional y alta circulación. Debido a esto, surgieron
situaciones en las que los trabajadores/as vieron limitado su acceso y, también, en
las que se produjeron contagios masivos dentro de estas oficinas. En este sentido, la
descentralización de los Centros de Control de Operaciones, a través de su
distribución en diferentes localidades o su reemplazo provisorio por tecnologías
remotas, se presenta como una estrategia eficaz para garantizar la continuidad
operativa ante eventuales restricciones o cierres de fronteras.
La normativa y los lineamientos de las autoridades de gobierno, en muchos
casos, no fueron acompañadas por especificaciones o guías que facilitaran su
aplicación. Además, en algunas ocasiones los espacios de comunicación o
articulación para canalizar las inquietudes de las prestadoras resultaron
insuficientes.
Sobresale también, la falta de coordinación que existió, en ocasiones, entre
prestadoras de servicio, autoridades modales y otras agencias gubernamentales
(como el Ministerio de Seguridad de la Nación) para definir los criterios de estadía,
acceso a servicios, pernoctes y circulación de trabajadores/as esenciales. Esto
derivó en que el personal esencial (principalmente quienes se desempeñan como
trabajadores/as de primera línea) encontrara dificultades para su libre circulación tras
haber cruzado fronteras jurisdiccionales, tanto municipales como provinciales.
Como contracara, la investigación permite ponderar el efecto positivo de la
existencia de espacios de articulación entre lo público y privado. Estas instancias no
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sólo facilitaron el cumplimiento y operativización de las medidas de gobierno por
parte de las prestadoras, sino que promovieron la retroalimentación entre diferentes
entidades. Ejemplo de ello es que, durante la pandemia, las prestadoras estatales de
transporte acompañaron las estrategias de crisis de gobierno, poniendo sus servicios
a disposición: la aerolínea de bandera estuvo a cargo de vuelos de repatriación, así
como de la búsqueda de equipamiento médico y vacunas, mientras que en el modo
de transporte ferroviario se implementó un “tren sanitario” para la realización de
testeos de COVID.
Respecto a la migración de la actividad presencial a plataformas digitales o
telerelevamiento, en el ámbito del transporte tuvo lugar con mayor preponderancia el
traspaso de tres áreas clave: entrenamientos, auditorías y chequeos operativos.
Estas medidas, se acompañaron por otras acciones de monitoreo y entrenamiento
remotas (mediante el uso de dispositivos móviles, cámaras go pro, drones, etc.).
Esta transición permitió, en buena medida contener los riesgos de seguridad
operacional que pudieran derivarse de la suspensión de prácticas normalizadas en
contextos ordinarios.
En otro orden de análisis, se observa la relevancia que adquiere que los
organismos de control y las prestadoras dispongan de estrategias de gestión de
riesgos que acompañen las normativas emanadas durante la pandemia. Las
acciones para mitigar los riesgos sanitarios que no tuvieron en cuenta los
potenciales riesgos de seguridad operacional que podían conllevar amenazaron la
seguridad de las operaciones (el uso de trajes de protección en ámbitos
inadecuados o la extensión arbitraria de las jornadas de trabajo, son ejemplo de
ello). En este sentido, se hace necesario que organismos y prestadoras (tanto
públicas como privadas) dispongan de estrategias de gestión de riesgos que
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acompañen las normativas o reglamentaciones, con el fin de identificar peligros
residuales.
En la misma línea, la pandemia evidenció que, ante un evento excepcional o
crisis de la magnitud descripta, la fatiga se convierte en un peligro estructural en
todos los modos de transporte. El personal operativo que prestó servicio durante la
pandemia sufrió la readecuación del trabajo prescripto, debiendo suplir la reducción
del personal operativo, la exención de normas prescriptivas de fatiga, la extensión de
los períodos de embarque y la imposibilidad de descanso en hoteles o lugares aptos.
Ante eso, la implementación de estrategias basadas en un sistema de gestión de
riesgos de fatiga resulta esencial, tanto para sostener la continuidad operativa como
para mitigar los riesgos durante el desarrollo de operaciones especiales.
Por último, entre las consecuencias de la pandemia sobre los/as
trabajadores/as del transporte, se presenta como elemento significativo el impacto
en la salud mental. El personal debió afrontar situaciones de temor, ansiedad y
estrés. En este marco, los gabinetes psicológicos dentro de las organizaciones
cobraron una importancia central junto con las organizaciones gremiales, las cuales
articularon diversas líneas de acción orientadas a la contención y el
acompañamiento psicológico. El escenario de pospandemia ha impuesto la
necesidad de abordar el incremento de los padecimientos en salud mental. A
nuestro entender, los impactos que la pandemia de COVID-19 trajo aparejados en la
salud mental de la población, constituyen una arista especialmente relevante a
atender, tanto desde la investigación científica, como desde el ámbito de la
formulación e implementación de políticas públicas.
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Artículo recibido el 15 de septiembre de 2022
Aprobado para su publicación el 30 de noviembre de 2023
