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DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re56.185
Federalizar la innovación: Enfoque y modalidad del
instrumento de política promocional convocado por
el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología de la
República Argentina+
Antonela Isoglio*
Resumen
La federalización de la ciencia, la tecnología y la innovación es un propósito de
política pública que puede ser buscado desde diferentes enfoques, con diversas
+ Una serie de iniciativas colectivas y personas contribuyeron a la realización de este trabajo. Quisiera
agradecer especialmente a la Dra. Mariana Di Bello y al Dr. Francisco Aristimuño por sus sucesivas
revisiones, sugerencias y comentarios; a la Mtra. Janeth del Rosario Domínguez González por sus
lecturas atentas, y a la Asociación Latinoamericana de Estudios Sociales de la Ciencia y la
Tecnología (ESOCITE) por la organización del Laboratorio de Papers 2021. Asimismo, agradecer al
Dr. Andrés Niembro por sus comentarios. Al Laboratorio Latinoamericano de Políticas Públicas en
Ciencia y Tecnología de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (UNESCO) y, en particular, agradecer al Mgtr. Guillermó Anlló y al Mgtr. Hernán Braude por
sus aportes en el marco de dicha experiencia. Finalmente, al profesor Juan Carlos Del Bello por
compartir sus saberes y experiencias en el curso de posgrado sobre Políticas de Ciencia, Tecnología
e Innovación.
* Centro de Investigaciones y Estudios sobre Cultura y Sociedad, CONICET y Universidad Nacional
de Córdoba. Correo electrónico: aisoglio@unc.edu.ar.
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modalidades de instrumentos de política y a través de un conjunto heterogéneo de
mecanismos de financiamiento. Este trabajo examina y relaciona estos
componentes, tomando como caso de estudio el instrumento de promoción a la
innovación convocado desde el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología de la
República Argentina. Aunque el énfasis está puesto en la convocatoria más reciente,
denominada Proyectos Federales de Innovación, el análisis en perspectiva
sociohistórica permite reconstruir la trayectoria del instrumento y plantear
interrogantes críticos, con el interés de aportar al estudio y la gestión en materia de
políticas e instrumentos de ciencia, tecnología e innovación.
Palabras clave
POLÍTICA DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN; ESTADO FEDERAL; ENTIDADES
SUBNACIONALES; DESARROLLO TERRITORIAL
Introducción
La federalización de la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) ha persistido como
propósito de política pública en la República Argentina durante los últimos cincuenta
años. Según afirman Niembro, Aristimuño y Del Bello (2021:235), esta preocupación
ha sido “histórica” y “no ha distinguido signo político”, remontándose sus orígenes a
la formulación del primer Plan Nacional de Ciencia y Técnica 1971-1975. En la
última década se ha establecido como idea fuerza en la agenda de diferentes
administraciones y en el discurso de políticas de CTI (Niembro, 2020b).
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Una serie de investigaciones recientes ha puesto de manifiesto asimetrías
regionales y provinciales en torno a la CTI. Con respecto a las capacidades de
investigación y desarrollo (I+D), los estudios señalan desigualdades intra-nacionales
en la distribución tanto de los institutos como de los recursos humanos del Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y de las
universidades públicas (Beigel, Gallardo y Bekerman, 2018; Bekerman, 2018).
En cuanto a las capacidades de innovación, los análisis tienen en cuenta el
complejo científico y tecnológico, pero también la estructura productiva, el sistema
financiero, la infraestructura de telecomunicaciones, entre otros. Los resultados
evidencian disparidades regionales y provinciales en las capacidades endógenas de
innovación (Niembro, 2017, 2019; Peirano, 2011), que están ligadas a un patrón de
desigualdades territoriales de desarrollo (Niembro, Dondo y Civitaresi, 2016;
Pellegrini y Platino, 2014).
Por ejemplo, el análisis acerca del programa Crédito a Empresas (CAE) de la
Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica durante el período 2006-
2010 encontró que el otorgamiento de los fondos estatales replicó la estructura
productiva del país, tanto en sus atributos geográficos como sectoriales (Peirano,
2011). Seis entidades subnacionales reunieron el 85,6% de los créditos otorgados:
la provincia de Buenos Aires (31%), la provincia de Córdoba (16,4%), la provincia de
Santa Fe (16,2%), la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (14%), y, con menor peso
relativo, la provincia de Entre Ríos (5%) y la provincia de Mendoza (3%). Al mismo
tiempo, no se registraron proyectos aprobados en siete provincias: Catamarca,
Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, Santa Cruz y Santiago del Estero. Según explica el
autor: “Cuando la línea de préstamos prioriza canalizar los recursos hacia los
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mejores proyectos presentados, son los sectores y las regiones más desarrolladas
las que albergan a las empresas con mejores capacidades para formular este tipo de
propuestas” (Peirano, 2011: 110).
En este contexto, las políticas que buscan contribuir a la federalización de la
CTI pueden adoptar distintos enfoques, que suponen diferentes vías de acción para
la reducción de las asimetrías entre regiones y provincias. Asimismo, pueden
instrumentarse a través de diversas modalidades y mecanismos de financiamiento.
Por ello resulta necesario trascender los aparentes consensos y analizar las formas
en que las políticas y los instrumentos de CTI persiguen dicha finalidad.
Son al menos tres los análisis empíricos recientes que examinan diversos
aspectos del fenómeno de la federalización de la CTI en la Argentina (González,
2017; Niembro, 2020a; Niembro, Aristimuño y Del Bello, 2021). Mientras que el
primero aborda las políticas de regionalización del complejo científico y tecnológico;
los demás se orientan a la política de desconcentración territorial del personal que
realiza actividades de I+D, con énfasis en el ingreso de investigadores y tecnólogos
al CONICET.
No obstante, el análisis de la federalización de la CTI a través del lente de los
instrumentos de política convocados por el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología
(COFECYT) constituye un área de vacancia en los estudios sobre ciencia,
tecnología y sociedad (CTS). En este campo el presente trabajo expone avances de
investigación con objetivos de tipo exploratorio y descriptivo, a partir del estudio de
caso del instrumento de promoción de la innovación convocado por el COFECYT en
el año 2021.
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Un antecedente de análisis de este instrumento es el trabajo de Laffitte et al.
(2007), el cual presenta un mapeo estadístico de los proyectos aprobados en las
convocatorias del período 2004-2006, realizado por la Unidad de Vinculación
Tecnológica de la Universidad Nacional de Entre Ríos. La ponencia expone un
esfuerzo de sistematización, procesamiento y análisis estadístico que podría ser
retomado para trazar un mapa del perfil tecnológico y de innovación de los proyectos
adjudicados. Sin embargo su foco no está puesto en el fenómeno de la
federalización de la CTI, por lo que carece de una perspectiva analítica que
profundice en el enfoque, la modalidad y el mecanismo de financiamiento propios del
instrumento.
La presente nota de investigación propone, en primer lugar reconstruir la
trayectoria de los instrumentos de política convocados por el COFECYT hasta el año
2021 inclusive; en segundo lugar describir el instrumento Proyectos Federales de
Innovación 2021, a partir de su enfoque de federalización, modalidad de instrumento
promocional y mecanismo de financiamiento, y caracterizar estos componentes en
perspectiva histórica; y, en tercer lugar, plantear interrogantes a partir de los
aspectos críticos observados, que contribuyan al análisis sobre los avances o
retrocesos en torno al propósito de federalización de la CTI.
Aspectos conceptuales y metodológicos
Hacia el interior del campo de estudios CTS en América Latina, este trabajo forma
parte de los estudios sobre políticas de CTI (Aguiar et al., 2018; Baptista y Davyt,
2014; Buschini y Di Bello, 2014; Casas y Mercado, 2015; Crespi y Dutrénit, 2014;
Feld, 2015; Gordon, Becerra y Fressoli, 2017; Kababe y Gutti, 2021; Niembro, 2019;
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Unzué y Emiliozzi, 2017; Velho, 2011) y sus instrumentos (Castro Demiryi, 2019;
Naidorf, Vasen y Alonso, 2015; Sarthou, 2018). En particular, el análisis empírico se
sustenta en los aportes conceptuales relativos a los enfoques de federalización de la
CTI, las modalidades de instrumentos promocionales y los mecanismos de
financiamiento.
Con respecto a la federalización de la CTI, el trabajo retoma la distinción entre
dos acepciones particulares. Ante todo este asunto requiere precisar qué se
entiende por federalismo: “[…] un sistema político en el cual los poderes y funciones
de gobierno se distribuyen entre un conjunto de estados asociados (las provincias),
que conservan cierto grado de autonomía en el ejercicio de algunas competencias, y
un estado federal, central o nacional, en el cual se delegan otras atribuciones y
poderes” (Niembro, 2020b: 47). Partiendo de esta definición, es necesario advertir
que la división de poderes y los límites de competencias entre las entidades
subnacionales y el estado nacional resultan un asunto crítico1.
En este sentido Niembro (2020b) advierte acerca de dos enfoques hacia el
interior del concepto de federalización de la CTI: la desconcentración y la
descentralización. El primero, de naturaleza fundamentalmente cuantitativa,
corresponde a la mirada tradicional: es el que entiende la federalización como
desconcentración territorial de los fondos y el personal en CTI. Su propósito es
lograr una redistribución de dichos recursos con miras al desarrollo equilibrado y
1 El término entidades subnacionales hace referencia a los actores gubernamentales no centrales,
como es el caso de las provincias en la Argentina. Si bien se hallan acepciones del término que
remiten a los municipios, en general su uso presenta menor frecuencia (Ortiz de Rozas, 2016).
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armónico del complejo científico y tecnológico en todas las regiones del país y la
equidad territorial.
En cambio, la concepción de descentralización pone el énfasis en la
institucionalidad, dado que vincula la federalización con la descentralización de
funciones y decisiones acerca de las políticas y los instrumentos de CTI (Niembro,
2020b). Esta puede contener también un componente de desconcentración
territorial, en términos organizacionales (Niembro, Aristimuño y Del Bello, 2021).
Por otra parte las modalidades de los instrumentos promocionales hacen
referencia a su clasificación en horizontales, verticales y focalizados, en relación con
los objetivos que persigue la política (Del Bello, 2014; Loray, 2017; Peres y Primi,
2009; Rivas, Rovira y Scotto, 2014). En primer lugar, los instrumentos de política
pública horizontal de fomento al desarrollo tecnológico y la innovación constituyen
estímulos neutros desde el punto de vista sectorial, dado que se dirigen igualmente
a todos los sectores económicos —agrario, industrial, de servicios e informacional—
sin intervenir de forma selectiva.
Esta modalidad de instrumento de política ha sido objeto de dos críticas
centrales (Rivas, Rovira y Scotto, 2014). Por un lado se argumenta que genera un
sesgo a favor de aquellos que presentan mayor desarrollo de capacidades
científicas y tecnológicas, dado que la posibilidad de obtener el financiamiento
reposa en la iniciativa o demanda de los potenciales beneficiarios. Por otro lado se
plantea que este tipo de intervención no favorece la acumulación de capacidades en
ningún sector, atentando contra las posibilidades de impulsar transformaciones de la
estructura productiva tendientes a la generación de procesos de mayor valor
agregado.
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Mientras que el mayor reto que enfrenta el sector estatal cuando pone en
práctica instrumentos horizontales es que sean diseñados de modo que los
incentivos logren movilizar a los beneficiarios en la dirección deseada, los
instrumentos de política pública vertical, también denominada sectorial, suponen una
aproximación selectiva, que exige capacidades sustancialmente superiores por parte
del sector estatal (Rivas, Rovira y Scotto, 2014). Por un lado, los agentes estatales
deben tener un conocimiento profundo de la realidad del sector en el que se
proyecta actuar, así como de las tendencias que influyen en su desarrollo. Por otro,
no es suficiente la identificación de espacios de vinculación, sino que se requiere
articular actores diversos para que actúen en dirección de objetivos comunes.
Ejemplos de instrumentos verticales son aquellos que se generan en el marco de
fondos tecnológicos a través del establecimiento de sectores prioritarios o
convocatorias orientadas.
En tercer lugar los instrumentos de política pública focalizada se dirigen a
generar y acumular capacidades científicas, tecnológicas y de producción en áreas
estratégicas y tecnologías de frontera, tales como las tecnologías de la información y
la comunicación (TIC), la biotecnología y la nanotecnología (Del Bello, 2014). Según
Loray (2017), la implementación de este tipo de instrumentos, por ejemplo mediante
parques tecnológicos o consorcios de investigación, exige capacidades altas de
gestión institucional y coordinación efectiva de diferentes grupos de interés.
Cabe aclarar que esta tipología de instrumentos promocionales es utilizada en
este trabajo con fines analíticos, ya que, en la práctica, estudios previos sugieren
establecer una complementariedad entre las diferentes clases para la configuración
de un mix de instrumentos, que posibilite ofrecer respuestas a la complejidad de los
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problemas sociales y los desafíos del desarrollo productivo (Loray, 2017; Peres y
Primi, 2009).2
Por último, la caracterización del instrumento promocional requiere atender,
además, los mecanismos de financiamiento. De acuerdo con Buainain, Corder y
Pacheco (2014), los instrumentos pueden clasificarse según el criterio de concesión
de recursos financieros. Entre aquellos que reúnen la condición de concesión directa
se encuentran el crédito, el financiamiento no reembolsable,3 la subvención, la
equiparación de los intereses y el capital de riesgo. Por otra parte, los mecanismos
de apoyo a la innovación que no suponen la concesión directa de recursos
financieros son los incentivos fiscales, las garantías de liquidez, y las encomiendas y
compras gubernamentales, entre otros (Buainain, Corder y Pacheco, 2014).
La metodología utilizada en este trabajo es el análisis documental, a partir de la
recolección de fuentes primarias y secundarias. Cabe aclarar que los montos de
financiamiento en pesos argentinos (ARS) fueron convertidos a dólares
estadounidenses (USD).4 Para ello, se aplicó el Tipo de Cambio Nominal Promedio
2 Por ejemplo, Peres y Primi (2009) señalan que una de las características de la industrialización de
la República de Corea consiste en el enfoque gradual de prioridades sectoriales, por el cual los
sectores priorizados pasaron de los de baja capacidad tecnológica a los de mayor densidad de
conocimiento tecnológico. Esto supuso una combinación de instrumentos en dos modalidades,
vertical y focalizada, para promover la creación y el mantenimiento de las capacidades productivas de
forma endógena.
3 Cabe agregar que el financiamiento no reembolsable exime al prestatario de las exigencias previas
bajo la forma de garantías, como la fianza y el aval (Buainain, Corder y Pacheco, 2014).
4 Se utilizarán los símbolos trilíteros de representación de las monedas establecidos en la norma
internacional ISO 4217:2015.
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Anual, calculado a partir del Tipo de Cambio Nominal Promedio Mensual, publicado
por el Banco Central de la República Argentina (2022).
Los instrumentos de política en el ámbito del COFECYT
En la segunda mitad de los años noventa, la Secretaría de Ciencia y Tecnología
(SECYT) del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación proyectó la creación de
un organismo con la misión de asesorar al Secretario de dicha cartera en la
concertación, programación y coordinación de las políticas científicas y tecnológicas
federales para la acción concurrente del estado nacional, los estados provinciales y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Del Bello, 1996). Con ello se buscaba revertir
un estado de situación del sector que había sido caracterizado por la carencia de
prioridades regionales, la falta de coordinación y de mecanismos de evaluación de la
calidad, las deficiencias significativas en la gestión y los fuertes desequilibrios en las
asignaciones presupuestarias (Chudnovsky, 1999).
El 24 de octubre de 1997 por Decreto PEN N.º 1.113 se creó el COFECYT, en
el ámbito de la SECYT, como mecanismo para facilitar la coordinación general de
las políticas y líneas prioritarias de la Nación y las entidades subnacionales, así
como la programación de los instrumentos promocionales y la evaluación de su
aplicación. Presidida por el Secretario de Ciencia y Tecnología de la Nación, la
Asamblea —órgano superior de gobierno del COFECYT— quedó integrada por los
máximos responsables con competencia en el área de ciencia y tecnología de las 23
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, siempre que estos actores
gubernamentales se encontraran adheridos al Decreto.
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Posteriormente, la Ley N.º 25.467 de Ciencia, Tecnología e Innovación,
sancionada el 29 de agosto de 2001, jerarquizó al COFECYT como el máximo
referente federal para la articulación del complejo científico y tecnológico, ratificando
su configuración como cuerpo de elaboración, asesoramiento y articulación de
políticas y prioridades nacionales y regionales que promuevan el desarrollo armónico
de las actividades científicas, tecnológicas e innovadoras en todo el país (art. 10°).
En la actualidad este organismo mantiene las funciones que le atribuye dicha
legislación (art. 11°). Además, la reciente Ley N.º 27.614 de Financiamiento del
Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación le añade al COFECYT la
función de coordinador de las acciones tendientes a la expansión y consolidación de
los sistemas provinciales de CTI (art. 8°).5
Los orígenes de los instrumentos de política convocados por el organismo se
remontan al año 2002, con los Proyectos de Fortalecimiento Institucional de las
Autoridades de Ciencia y Tecnología Provinciales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires (Resolución SCTIP N.º 154). Esta convocatoria estuvo orientada a
generar estructuras de gestión o fortalecer las existentes para llevar adelante
actividades de I+D en las entidades subnacionales. Sus ejes fueron la
5 Para alcanzar este objetivo, la normativa establece que un mínimo del veinte por ciento (20%) del
incremento anual en el presupuesto nacional dispuesto por esta normativa debe distribuirse en el
Sistema Nacional de CTI en las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y debe aplicarse a
proyectos que promuevan un desarrollo armónico de las regiones del país, poniendo énfasis en
aquellas más rezagadas. En este sentido, la Ley determina para el COFECYT el papel de resguardar
una distribución equitativa del presupuesto y alentar el arraigo del Sistema Nacional de CTI en cada
una de las provincias argentinas, con base en el Plan Nacional de CTI.
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profundización de la institucionalización y consolidación del complejo de ciencia y
tecnología provincial, la atención de otras cuestiones prioritarias del área de la
gestión para las que no fueron suficientes los fondos previos o los existentes, y la
capacitación de recursos humanos para la gestión pública. El monto máximo
otorgado por jurisdicción fue de 100.000 ARS (29.636 USD) (Mallo y Palma, 2009).
El 22 de marzo de 2004, la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva (SCTIP) del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación
puso en marcha un instrumento promocional destinado a financiar Proyectos
Federales de Innovación Productiva (PFIP), a través de la adjudicación de aportes
no reembolsables (ANR) (Resolución SCTIP N.º 215). Este otorgó concesiones
directas de recursos financieros a proyectos de innovación productiva dirigidos a la
atención de problemas identificados por las autoridades de ciencia y tecnología de
las entidades subnacionales, hasta un monto total de 300.000 ARS (101.989 USD)
por jurisdicción.
En el mismo año, la SCTIP creó el Programa Nacional de Federalización de la
Ciencia, la Tecnología y la Innovación (PROFECYT) (Resolución SCTIP N.º 916),
como unidad de gestión y asistencia técnica para la ejecución de políticas federales
en el ámbito del COFECYT (Mallo y Palma, 2009). Durante su implementación, el
PROFECYT se compuso de un conjunto de líneas de financiamiento (véase la Tabla
1), que permitieron acercar la promoción de la SCTIP a las provincias con menor
acumulación de capacidades tecnológicas y de innovación (Rosso y Rossi, 2006).
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Tabla 1. Llamados a concurso público para presentación de proyectos en el
ámbito del COFECYT (2004-2012), por año
Año
Línea de financiamiento
Monto total asignado por línea
Monto máximo por jurisdicción
2004
PFIP
7.200.000 ARS (2.447.751 USD)
300.000 ARS (101.989 USD)
2005
PFIP
9.600.000 ARS (3.283.931 USD)
400.000 ARS (136.830 USD)
2006
PFIP
9.600.000 ARS (3.122.983 USD)
400.000 ARS (130.124 USD)
2007
PFIP
9.600.000 ARS (3.081.490 USD)
400.000 ARS (128.395 USD)
Proyectos Federales de
Innovación Productiva
Eslabonamientos Productivos
(PFIP-ESPRO)
14.400.000 ARS (4.622.236 USD)
600.000 ARS (192.593 USD)
2008
PFIP
16.800.000 ARS (5.312.546 USD)
700.000 ARS (221.356 USD)
Apoyo Tecnológico al Sector
Turismo (ASETUR)
3.600.000 ARS (1.138.402 USD)
150.000 ARS (47.433 USD)
Desarrollo Tecnológico Municipal
(DETEM)
7.200.000 ARS (2.276.805 USD)
300.000 ARS (94.866 USD)
2009
PFIP
21.600.000 ARS (5.792.062 USD)
900.000 ARS (241.335 USD)
PFIP-ESPRO
36.000.000 ARS (9.653.437 USD)
1.500.000 ARS (402.226 USD)
ASETUR
14.400.000 ARS (3.861.374 USD)
600.000 ARS (160.890 USD)
DETEM
14.400.000 ARS (3.861.374 USD)
600.000 ARS (160.890 USD)
2010
PFIP-ESPRO
43.200.000 ARS (11.041.698
USD)
1.800.000 ARS (460.070 USD)
ASETUR
24.000.000 ARS (6.134.276 USD)
1.000.000 ARS (255.594 USD)
DETEM
24.000.000 ARS (6.134.276 USD)
1.000.000 ARS (255.594 USD)
2011
ASETUR
24.000.000 ARS (5.811.524 USD)
1.000.000 ARS (242.146 USD)
DETEM
33.600.000 ARS (8.136.134 USD)
900.000 ARS (217.932 USD) más
cupo adicional de hasta 500.000
ARS (121.073 USD) para aquellas
jurisdicciones que presentaran dos
o más proyectos articulados con
Centros Integradores
Comunitarios (CIC). Total:
1.400.000 ARS (339.005 USD)
2012
PFIP-ESPRO
50.400.000 ARS (11.075.117
USD)
2.100.000 ARS (461.463 USD)
Fuente: Elaboración propia, a partir de la difusión de las líneas de financiamiento en el sitio web oficial
del COFECYT (2014), recuperada de Internet Archive.
Durante el período 2013-2015, no se registran llamados a convocatoria desde el
COFECYT. En diciembre de 2015, una nueva gestión asumió el secretariado general
del COFECYT, y retomó las tradicionales líneas de financiamiento desde el año
2016 (véase la Tabla 2).
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Tabla 2. Instrumentos promocionales convocados por COFECYT (2016-2021
Año
Línea de financiamiento
Monto total asignado por línea
Monto máximo por jurisdicción
2016
ASETUR
48.000.000 ARS (3.248.194 USD)
2.000.000 ARS (135.341 USD)
Apoyo Tecnológico al Sector
Turismo Museos (ASETUR
MUSEOS)
48.000.000 ARS (3.248.194 USD)
2.000.000 ARS (135.341 USD)
DETEM
48.000.000 ARS (3.248.194 USD)
2.000.000 ARS (135.341 USD)
Desarrollo Tecnológico Municipal
Enfermedades Transmitidas por
Vectores (DETEM VECTORES)
48.000.000 ARS (3.248.194 USD)
2.000.000 ARS (135.341 USD)
Proyectos Específicos de
Bioeconomía Regionales (PEBIO-
R)
36.000.000 ARS (2.436.145 USD)
6.000.000 ARS (406.024 USD)
PFIP-ESPRO
96.000.000 ARS (6.496.388 USD)
4.000.000 ARS (270.682 USD)
Proyectos Federales de
Innovación Productiva Medio
Ambiente y Energías Alternativas
(PFIP-MAE)
48.000.000 ARS (3.248.194 USD)
2.000.000 ARS (135.341 USD)
Proyectos Federales de
Innovación Productiva Recursos
Naturales (PFIP-RRNN)
48.000.000 ARS (3.248.194 USD)
2.000.000 ARS (135.341 USD)
2017
ASETUR
144.000.000 ARS (8.697.380
USD)
6.000.000 ARS (362.390 USD)
DETEM
144.000.000 ARS (8.697.380
USD)
6.000.000 ARS (362.390 USD)
PFIP
192.000.000 ARS (11.596.507
USD)
8.000.000 ARS (483.187 USD)
PFIP-ESPRO
192.000.000 ARS (11.596.507
USD)
8.000.000 ARS (483.187 USD)
Reuniones de Asesoramiento
Tecnológico (RATEC)
3.600.000 ARS (217.434 USD)
150.000 ARS (9.059 USD)
Vinculadores Tecnológicos
Federales (VITEF)
10.137.600 ARS (612.295 USD)
422.400 ARS (25.512 USD)
2018
Sin llamados a convocatoria
2019
Programa de Robótica y
Tecnología para Educar
24.000.000 ARS (497.359 USD)
1.000.000 ARS (20.723 USD)
VITEF
12.792.000 ARS (265.092 USD)
533.000 ARS (11.045 USD)
2020
Programa de Articulación y
Fortalecimiento Federal de las
capacidades en ciencia y
tecnología COVID-19
50.000.000 ARS (707.866 USD)
Sin cupo por jurisdicción
VITEF
15.000.000 ARS (212.360 USD)
625.000 ARS (8.848 USD)
2021
PFI
480.000.000 ARS (5.047.676
USD)
20.000.000 ARS (210.319 USD)
VITEF
20.250.000 ARS (212.948 USD)
843.750 ARS (8.872 USD)
Fuente: Elaboración propia, a partir de las Bases y Condiciones de las convocatorias (COFECYT,
2022; MINCYT, 2016, 2021b).
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Proyectos Federales de Innovación 2021
El 3 de mayo de 2021, el Ministerio de CTI, en la gestión del Dr. Roberto Salvarezza,
dispuso la apertura de concurso público para presentación de Proyectos Federales
de Innovación (PFI) en el ámbito del COFECYT (MINCYT, 2021c). Este instrumento
promocional hunde sus raíces en los PFIP, convocados por el organismo desde el
año 2004, tal y como se pudo observar en la Tabla 1.
De forma semejante a la convocatoria inmediatamente anterior (PFIP 2017),
PFI 2021 se dirige a financiar proyectos de generación y transferencia de
conocimientos científicos y tecnológicos para dar solución a problemas sociales y
productivos concretos que hayan sido priorizados en la jurisdicción donde serán
ejecutados. En particular, esta convocatoria:
[…] procura contribuir a la federalización de la ciencia, la tecnología y la innovación,
incorporando tecnología en la sociedad y en las empresas, promoviendo una cultura
innovadora territorial e inclusiva, y la disminución de las asimetrías provinciales en el
acceso al conocimiento, en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sustentable
propiciados por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y
la Cultura (UNESCO).
(MINCYT, 2021c).
Con respecto a la federalización de la CTI, se observa que PFI 2021 presenta un
enfoque de desconcentración territorial del financiamiento estatal. A través de este
instrumento promocional, el MINCYT destina un monto total de 480.000.000 ARS
(5.047.676 USD), el cual se reparte equitativamente entre las 23 provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El criterio de distribución apunta a mejorar las
condiciones generales de desarrollo tecnológico e innovación, sin distinguir entre
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provincias o regiones más o menos desarrolladas científica, tecnológica y
económicamente.
Una mirada retrospectiva permite advertir que este enfoque de federalización
de la CTI ha estado presente desde los orígenes del instrumento, aunque con
diferentes intensidades con el transcurrir del tiempo. A continuación, el Gráfico 1
muestra la participación porcentual del instrumento sobre el total de la función
Ciencia y Técnica del Presupuesto Nacional durante el período 2004-2021, y el
Gráfico 2 ilustra las disparidades de los montos totales de financiamiento y cupos
por jurisdicción a lo largo de toda la trayectoria del instrumento.
Gráfico 1. Participación porcentual del monto total asignado al instrumento
respecto del total de la función Ciencia y Técnica del Presupuesto Nacional
Fuente: Elaboración propia, a partir de los Presupuestos de la Administración Pública Nacional (Ofi-
cina Nacional de Presupuesto, 2021).
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Gráfico 2. Monto total de financiamiento y cupo por jurisdicción asignados al
instrumento, expresados en dólares corrientes
Fuente: Elaboración propia.
El Gráfico 2 pone de manifiesto que la versión 2021 del instrumento recupera una
tendencia de financiamiento similar —aunque algo menor— a los montos totales
asignados durante 2008 y 2009. En comparación con la convocatoria
inmediatamente anterior (PFIP 2017), el PFI 2021 presenta una reducción superior a
la mitad del monto total de financiamiento expresado en dólares corrientes. Además,
mientras que la participación porcentual de PFIP 2017 sobre el total de la función de
Ciencia y Técnica del Presupuesto Nacional fue del 0,6%, la de PFI 2021 fue del
0,5%, por lo que se registra una pérdida del 0,1%.
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Por otra parte, el PFI 2021 también persigue el propósito de federalización
desde un enfoque de descentralización de decisiones relativas a la orientación del
instrumento. Las Bases y Condiciones de la convocatoria establecen que, entre
otros requisitos, se considerarán elegibles los proyectos que aporten una solución
efectiva a los problemas específicos, sociales o productivos, de alcance local,
provincial o regional, que hayan sido priorizados por las entidades subnacionales
(MINCYT, 2021a). Precisamente se trata de un conjunto de temas generales de
interés provincial, definidos “en el marco de los planes y agendas socio-productivas
y ambientales de la jurisdicción” (MINCYT, 2021a: 4).6
Por lo tanto esta inclusión de temas prioritarios formulados por los
representantes provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el
COFECYT da lugar a un enfoque cualitativo e institucional de la federalización. Este
rasgo ha estado presente a lo largo de toda la trayectoria de este instrumento
promocional (COFECYT, 2014, 2022), pero la convocatoria inmediatamente anterior
a PFI 2021 había carecido de la presentación formal de prioridades por parte de las
24 jurisdicciones.7
6 Con respecto a las agendas provinciales, cabe señalar que, al momento de apertura de la
convocatoria PFI 2021, la mayoría de las jurisdicciones no contaba con un Plan de CTI propio.
7 Si bien formalmente los PFIP 2017 tuvo por objetivo dar solución “a problemas sociales y
productivos concretos, de alcance municipal, provincial o regional, identificados como prioritarios por
las Autoridades Provinciales en Ciencia y Tecnología” acreditadas ante el COFECYT (MINCYT, 2017:
4), la convocatoria no contó con un listado de temas prioritarios de las 24 jurisdicciones. En su lugar,
la convocatoria tuvo cuatro ejes de acción en los que debían estar enmarcados las ideas-proyecto a
postular, que debían “nacer del consenso” entre los beneficiarios, los responsables del área de
ciencia y tecnología y el área de incumbencia correspondiente (MINCYT, 2017: 7).
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El análisis en perspectiva histórica de las temáticas prioritarias de PFI 2021
deja en evidencia una pérdida gradual de especificidad en su formulación, dado que
la expresión de temas concretos y acotados ha sido desplazada por la presentación
de temas generales. Mientras que en las primeras versiones del instrumento se
distinguen sectores y actores determinados a los que este se dirige, la convocatoria
2021 presenta un mayor grado de indeterminación.
Además, en términos formales, se observa dispersión en el modo de
presentación de las prioridades de las entidades subnacionales. Mientras que el
acceso obtenido a los documentos oficiales de los PFIP durante el período 2005-
2009 muestra un listado de prioridades enumeradas por jurisdicción subnacional,
aprobado por la máxima autoridad de CTI de la Nación o por el secretario general
del COFECYT, los PFI 2021 careció de dicho listado, y, en su lugar, la gacetilla
oficial de la convocatoria difundió una carpeta digital con un conjunto de
documentos, elaborados por las autoridades de las provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires (COFECYT, 2014, 2022). La expresión de las temáticas prioritarias
en dichos textos presenta gran disparidad entre jurisdicciones, con respecto a la
cantidad, la especificidad y la forma de presentación de los temas priorizados —que
va desde su simple enumeración hasta la exposición acerca de las capacidades, las
vacancias y las oportunidades del desarrollo científico y tecnológico subnacional—.
Con respecto a la modalidad de instrumento promocional, el PFI 2021 se
encuadra formalmente como un instrumento de política pública vertical de estímulo a
las actividades de innovación, dado que se trata de una convocatoria orientada a
temas prioritarios definidos por las entidades subnacionales. Sin embargo, la
modalidad como se lleva a cabo tanto la desconcentración territorial del
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financiamiento estatal como la descentralización de las decisiones relativas a la
orientación hacia temas prioritarios ponen de manifiesto que el PFI 2021 asume, en
la práctica, la forma de instrumento de política pública horizontal.
Por un lado, el mecanismo de distribución del financiamiento no supone
direccionamiento por parte del estado, sino evidencia precisamente lo contrario: la
falta de una aproximación selectiva para orientar los recursos financieros hacia el
desarrollo de capacidades tecnológicas y de innovación en provincias y regiones
rezagadas. Por otro lado, la gran cantidad de áreas o ejes priorizados en algunas
jurisdicciones, así como la expresión de temas generales en vez de problemas
acotados a sectores y actores determinados dejan entrever que en varios casos la
efectividad de la orientación podría verse disminuida.
Con respecto al mecanismo de financiamiento, la convocatoria implementa la
concesión directa de recursos financieros al sector público estatal, no estatal y al
sector privado, a través de la adjudicación de ANR de fuente presupuestaria del
MINCYT. La entrega de los fondos podría asumir una modalidad matching grant, por
la cual el aporte de la contraparte va pari passu el aporte estatal. Sin embargo, en
este caso no se cumple dicho principio, puesto que el aporte del MINCYT puede ser
hasta del 70% del costo total del proyecto cuando los beneficiarios son empresas
capitalistas y hasta del 80% cuando los adjudicatarios no persiguen fines de lucro
(MINCYT, 2021a).
Discusión y reflexiones finales
La federalización de la CTI puede instrumentarse desde diferentes enfoques,
modalidades y mecanismos de financiamiento. Este estudio empírico se orientó a
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reconocer y examinar estos componentes a partir del caso del instrumento de
promoción de la innovación convocado por el COFECYT en 2021, atendiendo a su
trayectoria histórica.
Con respecto al enfoque de federalización, la caracterización ha mostrado que
PFI 2021 presenta una acepción dual, consistente en la combinación entre la
desconcentración territorial del financiamiento estatal y la descentralización de
decisiones acerca de las prioridades de fomento a las actividades de innovación en
las 24 jurisdicciones. Sin embargo, se hallaron limitaciones en el alcance de ambas
finalidades.
Por un lado, una mirada retrospectiva del instrumento atenta al linaje de los
PFIP permite advertir que el enfoque de desconcentración territorial del
financiamiento ha perdido potencia en la convocatoria 2021, en virtud de la
reducción de los recursos financieros otorgados por el MINCYT. Los minúsculos
cupos asignados por jurisdicción limitan las posibilidades de desarrollar y acumular
capacidades tecnológicas y de innovación fuera de los centros científicos,
tecnológicos y productivos, especialmente en aquellas provincias que —a falta de
instrumentos de promoción propios— dependen de las convocatorias del COFECYT
como vía de acceso exclusiva a la gestión de actividades de I+D.
Cabe señalar que un aspecto clave es el criterio de distribución equitativa, el
cual resta eficacia a la desconcentración territorial del financiamiento estatal. Permitir
a las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el acceso igualitario a los
fondos contribuye a sostener el status quo de las relaciones entre centros y
periferias en la CTI. El reparto equitativo podría estar generando un sesgo a favor de
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aquellos actores, provincias y regiones que tienen mayor acumulación de
capacidades, lo que incluso podría conducir a profundizar las asimetrías existentes.
Por otro lado se advierte positivamente que el enfoque de descentralización de
decisiones acerca de la definición de prioridades por parte de las entidades
subnacionales recobra protagonismo en la versión 2021 del instrumento. Esto se
encuentra en consonancia con la modalidad de instrumento de política pública
vertical, la cual es exhibida formalmente en este instrumento, a partir de orientar la
promoción de la innovación a las prioridades definidas por los representantes de las
24 jurisdicciones.
Sin embargo las debilidades observadas en torno a la formulación del listado
de prioridades restan efectividad a la orientación de los recursos hacia sectores,
actores y problemas concretos. Esta ausencia de directrices sólidas —sectoriales o
focalizadas— podría ser un obstáculo tanto a la construcción de masa crítica en
sectores y tecnologías particulares, como a la transformación de los procesos y la
estructura productiva en las provincias y regiones más desfavorecidas. Por todo ello
concluimos que aunque el MINCYT haya dotado al PFI 2021 de una característica
que permite clasificarlo como instrumento vertical, la falta de una aproximación
selectiva en la distribución del financiamiento y las dificultades señaladas en la
concreción de las prioridades lo acercan, en la práctica, a la modalidad de
instrumento de política pública horizontal.
Con respecto al mecanismo de financiamiento, la convocatoria implementa la
concesión directa de recursos financieros a través de la adjudicación de ANR. Entre
las ventajas del financiamiento no reembolsable se observa que fomenta la
cooperación público/privada, por ejemplo entre organismos estatales de I+D y micro
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y pequeñas empresas; posibilita focalizar en un pequeño conjunto de proyectos con
alta rentabilidad social y productiva; y su orientación podría inducir el desarrollo de
tecnologías determinadas y la acumulación cognitiva de sectores particulares. Pero
también este mecanismo presenta las desventajas de tener un bajo alcance para
empresas medianas y grandes de capital nacional; conllevar costos administrativos
elevados, dadas las numerosas partes que intervienen en su ejecución, gestión y
evaluación; y requerir de alta profesionalidad por parte de los agentes estatales
(MINCYT, COFECYT, equipos de gestión de CTI de las entidades subnacionales,
Unidades de Vinculación Tecnológica, expertos evaluadores).
Una particularidad, que hemos señalado acerca de la implementación de ANR
en la convocatoria 2021, radica en que no cumple el principio de matching grant.
Dado que la contrapartida exigida a la empresa capitalista (30% del costo total del
proyecto) es más cercana a la típica del crédito concesional (20%) que a la del
financiamiento no reembolsable (50%), el primero se presenta como una alternativa
a considerar, teniendo en cuenta la manera como está funcionando el instrumento
promocional en la práctica. El crédito concesional supone la concesión directa de
recursos financieros, pero en carácter de aportes reembolsables con condiciones
más favorables que las existentes en el sistema financiero. Este mecanismo de
financiamiento resulta adecuado para políticas públicas horizontales porque permite
constituir un fondo revolvente para el otorgamiento de nuevos créditos subsidiados.
Además, presenta la ventaja de exigir un compromiso mayor al beneficiario que el
financiamiento no reembolsable, por lo que podría resultar una alternativa a
considerar en el diseño de nuevas convocatorias públicas de este instrumento.
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En suma, los resultados obtenidos del análisis de caso llevan a formular
algunas preguntas que podrán ser retomadas en trabajos posteriores dedicados al
análisis de los avances o retrocesos en torno al propósito de federalización de la
CTI. En cuanto al enfoque de desconcentración territorial del financiamiento estatal:
¿en qué medida el criterio de distribución equitativa de los fondos entre las 24
jurisdicciones es adecuado para favorecer el desarrollo de actividades de innovación
en las provincias y regiones menos desarrolladas científica, tecnológica y
económicamente?; ¿cómo opera dicho criterio en el mantenimiento o la
profundización de las asimetrías existentes entre las provincias y regiones con
diferentes niveles de acumulación de capacidades de CTI?; además, ¿cómo se
espera favorecer la desconcentración territorial del financiamiento estatal en CTI sin
una aproximación selectiva por parte del estado?
Con respecto al enfoque de descentralización de decisiones relativas a la
orientación del instrumento: ¿cómo lograr que este vaya más allá de la definición de
temas generales de interés provincial, y se concrete en una efectiva orientación de
los recursos financieros hacia sectores, actores y problemas específicos?; ¿cómo
articular la concesión directa de recursos financieros por parte del MINCYT con la
planificación provincial en materia de CTI y desarrollo, si las jurisdicciones carecen
de Planes de CTI?; ¿qué procesos de planificación se requieren para la formulación
de una agenda federal de CTI?; ¿qué mecanismos podría implementar el gobierno
nacional, como la articulación entre diferentes instrumentos del MINCYT
preexistentes, para brindar apoyo a dichos procesos?
En relación con el mecanismo de financiamiento: ¿en qué medida la
adjudicación de aportes no reembolsables resulta más adecuada, frente a otras
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alternativas, para constituir un fondo revolvente que brinde sostenibilidad al
instrumento promocional a largo plazo?; ¿qué perjuicios trae otorgar financiamiento
no reembolsable de fuente presupuestaria estatal a actores con fines de lucro, sin un
principio de matching grant?; y, ¿en qué medida este mecanismo de financiamiento
permitió acumular capacidades en el conjunto del tejido social y productivo de las
provincias y regiones menos desarrolladas científica, tecnológica y
económicamente?
Finalmente, sería auspicioso que las fortalezas, debilidades y limitaciones
señaladas en torno al PFI 2021 puedan ser sometidas a discusión en el ámbito del
COFECYT. Aunque actualmente la configuración del instrumento de promoción a la
innovación es definida en instancias de planificación del gobierno nacional, la
superación de los desafíos señalados requiere, sin dudas, del trabajo conjunto con
los representantes de las entidades subnacionales.
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Artículo recibido el 25 de noviembre de 2021
Aprobado para su publicación el 29 de mayo de 2023
