1
DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re53.171
Política Orientada por Misión: ¿un instrumento
viable para las políticas científicas, tecnológicas y
de innovación para la Argentina?
Leandro Giri
*
Diego Lawler
**
Resumen
En el presente trabajo analizamos la noción de Política Orientada por Misión, un
instrumento fomentado desde sectores académicos y políticos asociados a la corriente
keynesiana/neoschumpeteriana de la economía política. Este instrumento, en
consonancia con el espíritu de la mencionada corriente, establece la importancia del
Estado guiando la innovación científica y tecnológica con objetivos claros. En este
trabajo caracterizamos esta propuesta y analizamos las condiciones de viabilidad para
la aplicación de dicho instrumento en nuestro país.
*
Instituto de Investigaciones Filosóficas (IIF-SADAF). Conicet. Universidad Nacional de Tres de
Febrero (UNTREF). Correo electrónico: leandrogiri@gmail.com
**
Instituto de Investigaciones Filosóficas (IIF-SADAF). Conicet. Universidad Nacional de Quilmes
(UNQ). Correo electrónico: dlawler@uvq.edu.ar
2
Revista Redes 53 – ISSN 1851-7072
Palabras Clave
POLÍTICAS ORIENTADAS POR MISIÓN; POLÍTICA CIENTÍFICA, TECNOLÓGICA Y DE INNOVACIÓN;
ARGENTINA.
Introducción
La crisis desatada por el COVID-19 ha resaltado un hecho que era evidente para las
académicas y hacedoras de políticas públicas, así como para la ciudadanía informada:
los países con sistemas científicos-tecnológicos y de innovación maduros y aceitados
poseen una capacidad de respuesta más rápida y robusta a los desafíos planteados
por la pandemia. La ciencia y la tecnología son activos estratégicos. Este hecho está
basado en una premisa ampliamente compartida, a saber, que el conocimiento
científico y los desarrollos tecnológicos constituyen una fuente clave del bienestar de
las sociedades actuales. El desarrollo de las vacunas contra el COVID-19 evidencia
que las sociedades con capacidades estatales de intervención y sistemas de
innovación científico-tecnológicos consolidados están en mejores condiciones para
enfrentar esta situación dramática en todas sus dimensiones; las sociedades que no
cuentan con estas capacidades han sido más dañadas por la pandemia,
incrementando de manera crítica sus niveles de pobreza y desigualdad, entre otras
cosas.
El desarrollo de capacidades científico-tecnológicas y de innovación no es un
hecho natural de la vida social actual; por el contrario, demanda esfuerzos colectivos
orientados por políticas públicas específicas. Sin embargo, todavía hay muchos
países donde las políticas científicas y tecnológicas, que naturalmente tienen por
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Revista Redes 53 – ISSN 1851-7072
objeto la producción de conocimientos científicos y desarrollos tecnológicos, no
necesariamente son percibidas por los gobiernos como prioritarias (Mazzucato, 2014).
Es probable que la pandemia del COVID 19 contribuya decididamente a trastocar esta
percepción, puesto que ella no solo ha puesto de manifiesto la diferencia crítica que
produce contar o no con capacidades científicas, tecnológicas y de innovación
instaladas, sino que, además, ha subrayado con claridad cómo la política científica y
tecnológica está enlazada con el interés nacional cuando concierne a áreas
estratégicas como la salud.
1
Cuando las políticas públicas en ciencia, tecnología e innovación son exitosas,
éstas alcanzan el rango de efectivas políticas de estado que comprenden una visión
bidimensional, donde el escenario doméstico se combina con el escenario regional e
internacional, articulando la inserción estratégica de un país en el campo de fuerzas
geopolítico y geoeconómico con la resolución de los problemas del desarrollo
científico y tecnológico local. Esto involucra el ensamblaje de diferentes actores,
procesos y lógicas domésticas y transfronterizas con diferentes naturalezas y
comportamientos.
2
Sin embargo, no hay un consenso sólido y extendido sobre cómo deben
generarse y sostenerse los sistemas científicos, tecnológicos y de innovación de los
países para enfrentar los desafíos actuales. En la literatura mainstream existente se
promueve una constelación de estrategias que puede agruparse, sin excesiva
simplificación, según dos posturas antagónicas principales. Por un lado, una
1
A esta área se podrían agregar otras, por ejemplo, defensa, telecomunicaciones, transporte y demás
áreas de sectores de la economía de alto valor agregado.
2
Para una análisis de la política científica, tecnológica y de innovación como política de estado, véase
Hurtado, Bianchi y Lawler (2017).
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estrategia de perfil neoliberal en sentido económico que propone una intervención
estatal reducida a su mínima expresión, conjuntamente con la generación de un
escenario propicio para la inversión extranjera directa con el propósito de radicar
inversión privada con alta capacidad de investigación, desarrollo e inversión. Por otro
lado, hay una estrategia donde los Estados tienen un papel protagónico en inversiones
en infraestructura y formación de capacidades humanas en ciencia y tecnología,
identificación de áreas prioritarias de desarrollo y absorción del riesgo en las etapas
iniciales del desarrollo del sistema de innovaciones (Giri, 2021).
Entre una y otra estrategia, aunque mucho más próxima al papel protagónico del
Estado, se encuentra la estrategia de raigambre keynesiana/neoschumpeteriana,
inspiradora de los enfoques críticos sobre la estrategia de cuño neoliberal
predominante en la visión de la política científica, tecnológica y de innovación de los
países de la Comunidad Económica Europea.
En términos muy sintéticos, esta posición propone Estados fuertes que puedan
asumir los riesgos de la inversión de manera inteligente (construyendo en simultáneo
los instrumentos para asegurarse el retorno de las innovaciones exitosas), pero que a
su vez posean el know-how y las herramientas de política fiscal para atraer inversión
privada y así construir ecosistemas virtuosos que distribuyan beneficios y pérdidas,
pero siempre reteniendo los aprendizajes institucionales que incluso las malas
experiencias permiten obtener.
Esta posición es interesante como objeto de análisis por varias razones. Por un
lado, gran parte de sus aseveraciones están asentadas en una cantidad importante
de trabajos empíricos (Cimoli, Ferraz y Primi, 2005; Cimoli y Porcile, 2016); en
segundo lugar, ha explicado satisfactoriamente fenómenos económicos, sociales y
culturales particulares como el surgimiento de los tigres asiáticos y el resurgimiento
de Japón, como así también el declive de la Unión Europea (que, entre otras cosas,
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no ha sabido vincular apropiadamente a los centros de generación del conocimiento
con las empresas, ver p.e. Mazzucato, 2014); en tercer lugar, ha aportado argumentos
para entender las frustraciones y fracasos latinoamericanos relacionados con las
suspensiones de las políticas de consolidación de los sistemas científicos-
tecnológicos estatales durante los gobiernos neoliberales (Cimoli et al. 2017).
Finalmente, esta posición interesa especialmente en la región latinoamericana puesto
que comparte muchas premisas con el enfoque promovido por el Pensamiento
Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Desarrollo (PLACTED): un enfoque que
logró construir y consensuar una agenda común de discusión que hizo posible
codificar experiencias sectoriales, interpretar trayectorias y roles institucionales, así
como diseñar algunos diagnósticos necesarios para la formulación de políticas
públicas de ciencia, tecnología y desarrollo específicas para los países de la región.
3
Un punto articulador de la agenda estaba dado por la necesidad de que los Estados
desempeñen roles robustos guiando el desarrollo, vinculando a los privados y a los
centros de generación de conocimiento y reforzando el aparato industrial; en definitiva,
trascendiendo la mera “regulación” o el “market fixing”. El problema crucial de
entonces, y de ahora, para los países de la región es la generación de capacidades
de elaboración, realización y evaluación de políticas científicas y tecnológicas que
hagan viable procesos de desarrollo autónomo en sectores estratégicos.
3
La “escuela”, “corriente” o “movimiento” de producción de conocimiento alrededor de la problemática
“ciencia-tecnología-desarrollo-dependencia” conocida como Pensamiento Latinoamericano den
Ciencia, Tecnología y Desarrollo (PLACTED), estaba conformada, entre otros, por Jorge Sábato
(Argentina), Natalio Botana (Argentina), Amílcar Herrera (Argentina), Helio Jaguaribe (Brasil), Osvaldo
Sunkel (Chile), Miguel Wionczek (México), Máximo Halty-Carriere (Uruguay) o Marcel Roche
(Venezuela). Una interesante interpretación política de la trayectoria de este pensamiento puede leerse
en Dagnino, Thomas y Davyt (1996).
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Dentro del enfoque neoschumpeteriano ha cobrado preponderancia en la
discusión sobre herramientas e instrumentos para el desarrollo las denominadas
“Políticas Orientadas por Misión” (POMs). En este trabajo presentaremos una
caracterización de estas políticas. En la sección siguiente nos preguntamos si estas
políticas constituyen o no instrumentos idóneos para los países de la región.
Finalmente, presentamos algunas conclusiones en base a la discusión anterior.
Las Políticas Orientadas por Misión: naturaleza y
características.
El ejemplo paradigmático de política orientada por misión que propone Mazzucato
(2021) es el conjunto de acciones que comprenden la misión Apolo 11 que llevó por
primera vez al ser humano a la luna.
La agencia espacial NASA, presionada por el gobierno estadounidense a cumplir
el hito a contrarreloj en el contexto de una carrera espacial que venía desarrollándose
a favor de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, tuvo que cambiar la manera
en que administraba su estructura y funciones a fin de lograr asociaciones virtuosas
con privados que permitieran acelerar tiempos, disminuir costos y lograr innovaciones
científicas y tecnológicas de la envergadura necesarias para lograr lo imposible: poner
un hombre estadounidense en la luna antes que lo hiciera su competidor.
El proyecto Apolo no solo encarnó una victoria cultural y simbólica frente al
bloque soviético; además, y especialmente, contribuyó a generar una enorme cantidad
de spillovers científicos, pero sobre todo tecnológicos, que significaron la generación
de un gran ecosistema de innovación y enormes retornos económicos para la
economía de los Estados Unidos.
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Posteriormente, los cambios políticos y económicos de la era Reagan en
adelante produjeron un nuevo cambio de gobernanza en la NASA que desbarató el
esquema de funcionamiento anterior y llevó a la creación de intermediarios (como por
ejemplo el Center for Advancement of Science in Space) para planificar y conducir la
investigación y el desarrollo, así como las asociaciones estratégicas con terceros. Este
cambio, sumado a una orientación casi comercial, además de una fuerte caída de la
inversión, ocasionó una decadencia institucional que acarreó la pérdida de habilidades
y aprendizajes por parte de la NASA, lo cual ha alejado a la institución del logro de
nuevos hitos análogos a la gesta de la misión Apolo.
Esto señala que la NASA, durante la misión Apolo, tuvo un papel profundamente
activo, esto es, se propuso un objetivo, asumió el riesgo, invirtió enormes sumas,
administró con habilidad y logro sus metas; todo lo cual, a la postre, generó un
beneficio económico indirecto nada desdeñable.
¿Qué nos muestra el ejemplo de la NASA? ¿Qué son las Políticas Orientadas
por Misión? ¿Cuál es su naturaleza?
La Política Orientada por Misión es un conjunto sistemático de acciones
concretas dentro de una política científica, tecnológica y de innovación que tiene el
estatuto de una política de Estado. Las políticas de Estado son aquellas políticas
públicas que esencialmente aceitan los procesos de toma de decisión y ejecución de
acciones orientadas hacia la satisfacción del interés nacional a partir de plasmar la
inserción de un país en el escenario económico, político y social global. En este
contexto, una Política Orientada por Misión es un conjunto de acciones que un Estado
lleva adelante para intervenir en la solución de problemas complejos ligados al
desarrollo científico y tecnológico. Estas acciones se organizan alrededor de un
proyecto estratégico central que comprende grandes desafíos sociales (Lavarello,
Minervini y Vázquez, 2020).
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Sin embargo, este conjunto de acciones debe satisfacer un conjunto de
condiciones para ser una Política Orientada por Misión (Mazzucato, 2021; Mazzucato
y Penna, 2016): (a) la misión debe estar claramente definida, a saber, el desafío
tecnológico tiene que estar especificado, de manera tal que puedan secuenciarse las
metas intermedias y eslabonarse los esfuerzos y los resultados, facilitando el proceso
de evaluación y de rendición de cuentas. Si la misión no está bien definida, el
monitoreo del proceso deviene laxo y éste puede ser capturado por intereses
corporativos de distinta clase. (b) La misión no debe reducirse a un solo proyecto de
innovación científica y tecnológica, sino que debe comprender un conjunto
especificado de proyectos. La razón es casi obvia: como indican los estudios
empíricos sobre los procesos de innovación intensivos en ciencia y tecnología
(Mazzucato, 2014), éstos son altamente inciertos y es esperable que algunos
proyectos fracasen. Por supuesto, los fracasos dejan un conjunto de experiencias,
conocimientos y habilidades que son recuperados para aquellos proyectos que se
mantienen vivos. (c) Las misiones se organizan según mecanismos “top-down” de
toma de decisiones: donde el Estado define prioridades, diseña las acciones y
selecciona sectores productivos específicos e incluso firmas particulares. Sin
embargo, las misiones deben también comportar acciones transversales, esto es, ligar
diferentes sectores productivos y distintos tipos de actores. De lo contrario, la fuerte
inversión que realiza el Estado carece de impacto. Por consiguiente, es necesario que
la misión comprometa transversalmente a diferentes actores del sistema económico,
tanto del sector público como privado. De esta manera, estas políticas no solo abordan
la resolución de un problema social, sino que, además, generan una cantidad
relevante de “spillovers” y empujan al tejido productivo a superar atrasos tecnológicos.
Finalmente, (d) las misiones deben comprender la coordinación de quienes hacen la
política pública en los distintos ministerios públicos; sin embargo, al mismo tiempo,
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debe estar clara “la división estratégica del trabajo” entre las diferentes dependencias
públicas, así como “la distribución de las responsabilidades de coordinación y
seguimiento” (Mazzucato, 2018: 805).
Esta caracterización implica que en la Política Orientada por Misión el Estado fija
los objetivos de manera clara, pero al mismo tiempo tiene la oportunidad de alimentar
una panoplia de proyectos, a fin de estimular la innovación; y que en vez de “elegir
ganadores” (privados) para asociarse, el Estado, por el contrario, se asocia con
aquellos dispuestos a trabajar en pos del objetivo común, asumiendo riesgos pero con
el soporte estatal. Este modelo se contrasta con aquel en que los capitales
(supuestamente) de riesgo invierten en proyectos tecnológicos una vez que el
desarrollo es suficiente como para casi garantizar su éxito, y, por ende, el retorno
económico: ese tipo de actitud en los socios resulta incompatible con el espíritu de la
Política Orientada a Misión.
Estas acciones de las POMs exigen que el Estado fije modos de gobernanza
inteligente, donde exista comunicación fluida y un control centralizado, pero también
deje grados de libertad en los stakeholders para no ahogar la innovación y para
estimular la participación. El Estado, no obstante, asegura el cumplimiento de los
objetivos, retiene el aprendizaje institucional para mejorar los modos en los que
administra sus políticas y se asocia con terceros para reunir capacidades en pos de
la satisfacción de la misión.
Las Políticas Orientadas por Misión: ¿son una alternativa
para la región?
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En primer lugar, conviene realizar una aclaración. Si bien las Política Orientadas por
Misión han sido explícitamente conceptualizadas recientemente, no son en realidad
novedosas. Si nos circunscribimos a políticas que incluyen sectores estratégicos de
vanguardia científico-tecnológica, podríamos equiparar las POMs a aquellas que
dieron origen a los proyectos que Derek de Solla Price (1963) denominó “Big Science”
y cuyo primer antecedente fue el Proyecto Manhattan, del cual salieron las primeras
bombas atómicas.
En esta perspectiva, y salvando ciertas circunstancias de escala, se puede
afirmar que países semiperiféricos latinoamericanos como Brasil, México y la
Argentina, han ejecutado POMs en varias oportunidades, generalmente bajo
gobiernos de inclinación desarrollista. En estos esfuerzos hay logros y fracasos.
4
El
sector automotriz (Fitzsimons y Guevara, 2018), el aeronáutico (Halbritter, 2004), el
de semiconductores (Krämer, 2019) y el de la energía eólica (Hurtado y Souza, 2019)
constituyen ejemplos de trayectorias truncas, mientras el sector de biotecnología (p.e.
Zelaya et al. 2021 y Ramírez, 2017), energía atómica (p.e. Ornstein, 2010) y el satelital
(Hurtado y Loizou, 2019) constituyen ejemplos de trayectorias que han logrado
sostenerse en el tiempo, aunque con algunos altibajos. Estos ejemplos recogen
políticas públicas de desarrollo con alto contenido científico y tecnológico donde el
Estado Nacional lideró un conjunto de acciones de intervención sobre un sector
estratégico, conformó empresas estatales y/o instituciones abocadas al sector, se
asoció con terceros privados, involucró centros de generación de conocimientos (por
ejemplo, universidades), y sobre todo realizó fuertes inversiones asumiendo los
riesgos.
4
El análisis de los factores detrás de los éxitos y los fracasos excede los límites de este artículo. Para
un estudio en esa dirección véase por ejemplo Di Maio (2009) y Ramírez Gallegos (2017).
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En función de estos antecedentes, las POMs parecen ser una herramienta
interesante y potente para que países de desarrollo medio ingresen a trayectorias
tecnológicas de valor agregado y capacidad exportadora. Sin embargo, son
herramientas que no deben adoptarse acríticamente. Hay razones globales y locales
para adaptar esta herramienta a las condiciones presentes. Veamos cada una de
ellas.
Una razón global está asociada con el régimen de propiedad intelectual impuesto
internacionalmente por parte la Organización Mundial del Comercio (OMC). Una
manifestación prístina de las dificultades asociadas a este punto puede notarse en el
actual debate por la liberación de las patentes de las vacunas contra el COVID-19.
5
La situación de pandemia requiere menos que los países latinoamericanos
implementen POMs en búsqueda de nuevas vacunas y más de la liberalización de la
tecnología existente para producir las vacunas necesarias localmente. Este ejemplo
muestra cómo, incluso en países de desarrollo medio con sistemas científicos y
tecnológicos con cierta capacidad de respuesta, los instrumentos como las POMs no
pueden disociarse de discusiones más amplias, como las asociadas al mencionado
régimen de propiedad intelectual que regula el aprovechamiento de las innovaciones
(ver Mercado y Córdoba, 2018).
6
5
https://www.msf.org.ar/sin-patentes-en-
pandemia?gclid=Cj0KCQjw16KFBhCgARIsALB0g8IyiUbQsw92bLTvEQ-
21nMhlpLb3HdPS0mYMYoOCHxVQVjYlY3jsosaAuswEALw_wcB
6
Como afirma Ramírez Gallegos: La principal receta para competir en este nuevo capitalismo
(promulgada por un segmento interesado de los organismos internacionales) es la fórmula privatizadora
de I + D + i (investigación + desarrollo + innovación). Esta estrategia ha tenido éxito para los países de
desarrollo industrial temprano, que impusieron reglas de juego a los demás países del globo; en donde
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Otra razón global concierne al papel asignado a los países de desarrollo medio
respecto de su participación en las cadenas globales de valor y en los procesos de
innovación. Los países de desarrollo medio se supone -cuando se los examina bajo
el marco keynesiano/neoschumpeteriano- que ingresan en la parte declinante de una
trayectoria tecnológica innovadora, esto es, cuando los grandes innovadores han
perdido interés (ver p.e. Dosi, 1982; Freeman y Soete, 1997; Pérez, 2001). Esta
situación está asociada a la distribución de roles en el escenario internacional entre
países hacedores de reglas y países tomadores de reglas, entre países proveedores
de productos intensivos en ciencia y tecnología y países proveedores de recursos
primarios. El análisis de las POMs para su aplicación en los países de la región no
puede dejar de lado la caracterización del escenario global. Se trata de identificar
cuáles son aquellos nichos de producción de bienes y servicios intensivos en ciencia
y tecnología donde los países de desarrollo medio encuentren oportunidades en
función de un conjunto de capacidades existentes y tramas productivas previas,
densas y competentes. No existen recetas de validez universal: los nichos dependen
de la historia y el contexto sociopolítico y económico reciente y actual de cada país.
Por otra parte, muchos de los acuciantes problemas regionales no requieren
conocimientos o tecnologías de frontera; por el contrario, precisan de la aplicación
sostenida de soluciones existentes. Así habría que adaptar algunas POMs para este
fin y no para la generación de innovaciones radicales, que precisan de tiempo y
capacidad de asumir riesgo knighteano –imposible de medir y computar (Knight,
1921). Hay urgencias que no permiten tales lujos.
el manejo de la propiedad intelectual y las reglas de la OMC (…) han sido el principal instrumento de
dominación (2016: 417).
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Finalmente, si quisiéramos que haya que POMs viables, entonces debe
producirse también un cambio cultural y organizacional, esto es, las culturas
empresariales y políticas de aversión al riesgo, cortoplacismo y la tendencia a la
financierización de la economía tienen que necesariamente revertirse.
Conclusiones
En este trabajo nos hemos ocupado de presentar los rasgos básicos de las Políticas
Orientadas por Misión como herramientas de la política científica, tecnológica y de
innovación. Al mismo tiempo, hemos reflexionado brevemente sobre si constituyen o
no una alternativa para la región y, en particular, para nuestro país.
Nuestra impresión es que si bien es cierto que los casos de éxitos de políticas
de ciencia, tecnología e innovación mencionados más arriba no han significado en
Argentina una plataforma suficientemente robusta para conseguir el ansiado
desarrollo económico, social y cultural, sí constituyen ejemplos virtuosos del potencial
nacional para generar ecosistemas de innovación y resolver problemas complejos. En
tal sentido, todo indicaría que adoptar las POMs como modo de reeditar las acciones
exitosas del pasado luce plausible y viable; sin embargo, esto podría resultar una
condición necesaria pero de ninguna manera suficiente; además, se requiere de
estabilidad institucional que ancle las POMs y las preserve en el tiempo para lograr
los resultados esperados, independientemente de los vaivenes de la política
partidaria. Por supuesto, resta un asunto que no es menor: identificar los nichos
estratégicos donde se aplicarían las POMs; de la correcta identificación de estos
nichos y de los consensos logrados entre los diferentes actores públicos y privados
involucrados labrados depende la permanencia en el tiempo de esta clase de políticas.
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En función del desarrollo anterior, afirmamos que el instrumento, si se ha de
implementar, tiene que venir acompañado con una postura de consenso doméstico y
regional que permita oponerse al rol de país exportador primario y a las reglas actuales
de propiedad intelectual de la OMC (Abarza y Katz, 2002); esta tiene que ser una
postura suficientemente robusta para sostener determinadas políticas, estructuras y
aprendizajes independientemente de los aspectos partidarios; al mismo tiempo, tiene
que acompañarse del cambio cultural y organizacional requerido para disminuir la
aversión al riesgo y aumentar la aversión a la financierización de la economía. De lo
contrario, no solamente las POMs, sino probablemente cualquier instrumento de
política científica, tecnológica y de innovación, sobre todo de mediano y largo plazo,
estará condenado al fracaso.
Esto implica que no puede importarse acríticamente el instrumento tal como se
promociona desde los think tanks académicos y políticos neoschumpeterianos, pero
también supone que, con ciertas adaptaciones locales, la viabilidad es posible, y el
espíritu general que las POMs encarnan, fundamentado en un Estado fuerte y
presente liderando el desarrollo, resulta por tanto altamente compatible con lo que
nuestro país necesita, especialmente en estos tiempos complejos e inciertos.
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