DOI: https://doi.org/10.48160/18517072re53.168
La federalización de la CTI en Argentina y el
diseño de políticas de inversiones públicas para
la infraestructura del conocimiento.
Yamila Kababe
*
Patricia Gutti
**
Resumen
En este artículo nos proponemos aportar al análisis sobre la federalización de
la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en Argentina mediante el abordaje de
dos áreas de vacancia en el campo de los estudios académicos en CTI. Por un
lado, el tema de la infraestructura del conocimiento (IC) y, por otro lado, el
análisis de los procesos de diseño de políticas públicas. Para ello, efectuamos
una revisión literaria que complementa los aportes del enfoque sistémico de la
economía de la innovación con la bibliografía de la rama disciplinar de las
*
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Departamento de Economía y Administración.
Correo electrónico: ykababe@gmail.com
**
Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Departamento de Economía y Administración.
Correo electrónico: patricia.gutti@gmail.com
Revista Redes 53 – ISSN 1851-7072
2
presentamos en primer término, las nociones
conceptuales de la IC y sus funciones en los sistemas nacionales de
innovación, así como la discusión sobre el papel del Estado y las decisiones de
política en torno a las inversiones necesarias para su desarrollo y
sostenimiento. En segundo término, exponemos una propuesta conceptual y
analítica renovada para el abordaje de los procesos de diseño de políticas, y su
contribución para identificar niveles de federalización de los recursos estatales
invertidos. La referencia empírica de la propuesta se enmarca en el caso de
estudio de la política de inversiones públicas en IC en Argentina entre 2005 y
2015.
Palabras claves
FEDERALIZACIÓN CTI, INFRAESTRUCTURA DEL CONOCIMIENTO, DISEÑO DE POLÍTICAS,
ARGENTINA
Introducción
Durante los últimos años, en Argentina, se mencionó frecuentemente en los
discursos, tanto políticos como académicos, la necesidad de avanzar en la
federalización de la Ciencia, la Tecnología e Innovación (CTI) para mejorar la
estructura científico-tecnológica del país y lograr el fortalecimiento de las
economías regionales. Sin embargo, cuando se trata de abordar esta
problemática desde los resultados generados por las políticas públicas
formuladas e implementadas a nivel nacional, la escasez de información y de
datos ordenados que permitan verificar la situación, plantear cuál tendría que
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3
escasa.
Con el fin de contribuir a esta discusión, nos proponemos presentar una
mirada conceptual y analítica renovada sobre el diseño de políticas públicas en
el campo de la CTI, a partir de la experiencia específica de la política de
inversiones públicas en infraestructura del conocimiento (PIP-IC)
1
llevada a
cabo por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCyT) en el
período 2005-2015. Partimos de la premisa de que el desarrollo económico
requiere realizar inversiones orientadas hacia aquellos componentes que lo
promuevan, siendo uno de esos componentes la infraestructura del
conocimiento (IC). Dadas las características particulares de la IC como bien
económico, las inversiones son financiadas mayormente con recursos públicos
(o a partir de esquemas público-privados) que requieren la toma de decisiones
y su ejecución bajo procesos de mix de políticas caracterizados por la
coherencia de los objetivos, la consistencia de los medios, y la congruencia
entre objetivos y medios (Howlett y Rayner 2018). El trabajo se inserta en el
debate general referido a cómo y por qué los Estados, principalmente en
países en vías de desarrollo, destinan recursos escasos a la CTI, cómo se
distribuyen esos recursos, qué clase de problemas surgen al hacerlo, qué
resultados se obtienen y qué mejoras se pueden implementar (Clark, 1985).
1
La PIP-IC se refiere al financiamiento de la actividad científico-tecnológica y de innovación, y
comprende los recursos de fuente local o externa, que el Estado a través de las políticas (sus
planes e instrumentos) destina a las construcciones edilicias, la adquisición de equipos y otros
bienes de capital, la formación de recursos humanos, la ejecución de proyectos de investigación
y desarrollo, de difusión y uso de conocimientos.
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4
La temática de las políticas de inversiones públicas en IC, en general, ha
sido poco estudiada a pesar del amplio reconocimiento que se le atribuye para
el funcionamiento y el progreso de la economía (Smith, 1997). Esta vacancia
se observa en el marco de los estudios de la economía de la innovación
sistémica. Si bien el análisis de la IC y las decisiones de política necesarias
para su desempeño fueron explícitamente considerados por su importancia en
unos pocos trabajos pioneros del enfoque de los Sistemas Nacionales de
Innovación (SNI) de la década de 1980 y 1990 (Freeman, 1982/2004
2
, Galli y
Teubal, 1997; Smith, 1997), posteriormente se mantuvo el protagonismo sobre
temas que, desde sus inicios, el enfoque otorga a las empresas privadas y sus
inversiones, capacidades y vinculaciones, por considerarlas el vector central de
los procesos de innovación (Dodgson, 2017; Edler y Fagerberg, 2017; Schot y
Steinmueller, 2018). Otra vacancia refiere al estudio de los procesos de diseño
de políticas públicas para IC, en especial sobre experiencias en países de
menor desarrollo relativo. En torno al tema se indica la escasa centralidad de la
CTI latinoamericana en el ámbito de las políticas públicas (Albornoz, 1997;
Mercado & Casas, 2015); y en el contexto argentino, si bien diversos trabajos
señalan que las políticas públicas en el sector adolecen de problemas de
implementación (Hurtado, 2010, Lavarello & Sarabia, 2017, Unzué & Emiliozzi,
2017, Gutti et al, 2019, Aggio et al, 2020), el proceso no es analizado en
profundidad.
2
fue presentado por primera vez en el año 1982 ante un grupo de expertos ad
hoc en Ciencia, Tecnología y Competitividad de la OCDE (del cual Freeman formaba parte)
pero no fue publicado en dicha oportunidad. La publicación se realizó varios años después, en
la revista Industrial and Corporate Change en el año 2004, bajo el mismo título.
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5
En Argentina, las inversiones en IC realizadas por el Estado entre 2005 y
2015 formaron parte de una política pública deliberada y formulada de manera
explícita en los diversos componentes que hacen al Plan Nacional de Ciencia,
Tecnología e Innovación del período. Su implementación estuvo caracterizada
por el aumento de los recursos invertidos, la mayor complejidad en su
instrumentación, y la extensión en el alcance regional y sectorial. El panorama
es muy destacado si se lo compara con el apoyo estatal débil y discontinuo
hacia el sector CTI, desde mediados de la década de 1970 hasta los primeros
años del nuevo siglo. Sin embargo, en el plano de las contribuciones de la
política y sus inversiones, se observan diversos tipos de evidencia. Por un lado,
una serie de estudios indican la escasa variabilidad o relativa estabilidad en los
indicadores científicos-tecnológicos de los ámbitos hacia donde las inversiones
estuvieron dirigidas. Por otro lado, a partir del contexto de pandemia global
iniciado a principios del año 2020, ha sido destacado el acuerdo acerca de la
rápida respuesta del sistema CTI nacional para aportar soluciones basadas en
conocimientos, siendo fruto de una trayectoria previa de más de una década de
acumulación de capacidades impulsada en gran medida por la política pública
nacional en el campo.
La presencia de evidencias diversas en términos de las contribuciones,
así como la complejidad que se observa en la nueva configuración del sector,
nos despierta el interés por conocer cómo ha sido el proceso que dio lugar a la
política explícitamente formulada por parte del MINCyT y la política
efectivamente implementada en el período 2005-2015. Bajo este marco,
entendemos que el trabajo de reconstrucción de la PIP-IC, con la identificación
de los recursos invertidos y de los actores destinatarios y beneficiarios de las
inversiones en economías regionales y sectores productivos del país, es una
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6
forma de analizar la federalización de la CTI. También sostenemos que
desentrañar el proceso de diseño de la política de inversiones pública, nos
permitirá identificar los factores que favorecieron y obstaculizaron la
federalización.
En este artículo, luego de esta introducción, presentamos la discusión
sobre el papel del Estado y las inversiones en IC, y la relevancia de realizar
estudios sobre el tema. Seguidamente, exponemos una propuesta conceptual y
analítica para el abordaje de los procesos de diseño de políticas. Finalmente, a
modo de reflexiones presentamos las contribuciones esperadas de la línea de
trabajo propuesta.
1. El estado y las inversiones públicas en
infraestructura del conocimiento
El trabajo se encuadra en el marco teórico general de la economía heterodoxa
de fines de la década 1990 que emerge desde una perspectiva crítica por parte
de diversos referentes académicos al paradigma neoclásico de política
económica liberal
3
(Miguez y Santarcángelo, 2019). Mientras que la economía
neoclásica sostiene que la intervención del Estado en la economía debe ser
mínima y orientada a resolver fallas de mercado
4
(Laranja et al, 2008), la
3
Entre ellos: Ha Joon Chang, Joseph Stiglitz, Dani Rodrik, Peter Evans, Alice Amsden.
4
privados no resuelven por sí mismos y su atención demanda la intervención del Estado. Entre
los ejemplos se pueden mencionar: las asimetrías de información, la falta de apropiación
beneficios y la indivisibilidad que se deriva de las economías de escala en la producción de
conocimientos, que en el campo CTI conducen a la subinversión privada. Bajo este marco, se
justifica la intervención del Estado para impulsar la oferta de CTI. El Estado cumple un rol
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7
economía heterodoxa revaloriza el papel del Estado y su participación activa en
el diseño de las políticas públicas orientadas a promover las actividades
sociales, económicas y productivas (Bresser Pereira, 2019). Su intervención no
se basa sólo en la regulación, ocurre también en forma directa a partir de una
burocracia pública pequeña pero altamente calificada, adopta un presupuesto
consolidado de inversión pública, brinda un sólido apoyo gubernamental a la
ciencia y la tecnología y se inserta en la sociedad y en la comunidad
empresaria (Johnson, 1999; Evans, 1995). Se trata de un actor que interviene
deliberadamente en la sociedad para la creación de valor público con
inversiones riesgosas a largo plazo en toda la cadena de desarrollo de la CTI
(Mazzucato, 2013, 2019).
En el campo de la CTI, el papel del Estado puede ser analizado a partir
del enfoque de los Sistemas Nacionales de Innovación (SNI) en virtud de la
relevancia que se le asigna como actor que marca el ritmo y la dirección del
sistema, mediante la promoción de los componentes y procesos necesarios
para su desarrollo y sostenimiento (Lundvall, 1992; Freeman, 1995; Smith,
2000; Edquist, 2001; Edler y Fagerber, 2017). Al respecto, una serie de
trabajos pioneros del enfoque analizan de manera explícita a la IC,
entendiéndola como uno de los componentes relevantes para el
funcionamiento del SNI (Freeman, 1982/2004, Galli y Teubal, 1997; Smith,
1997). Smith (1997) explica que la IC cumple un papel relevante en los SNI
porque impacta en la forma que adopta el régimen tecnológico, en tanto la
complejidad de los sistemas tecnológicos es sostenida por infraestructuras
información.
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significativas, y por las externalidades de red que tienen lugar a través de las
economías de escala y alcance, facilitando el acceso a la información, las
vinculaciones y el desarrollo de capacidades individuales y organizacionales.
Bajo esta mirada el financiamiento estatal dirigido a la IC deja de ser justificada
simplemente por el problema de sub-inversión privada, es decir para resolver
una falla de mercado.
En esta línea, definimos y caracterizamos a la IC desde la perspectiva del
sector público, como el conjunto de recursos materiales e inmateriales que el
Estado destina a tres funciones esenciales de los SNI: la generación, difusión y
uso del conocimiento Smith (1997). En términos de los recursos, cada una de
las tres funciones de la IC refiere a una dimensión. La primera dimensión
sarios para la
producción de conocimientos y el desarrollo de capacidades (inversión en
actividades de investigación, equipamientos e insumos, edificios, formación de
refiere a
los recursos asociados al stock del conocimiento, su acceso y diseminación, ya
sea desde una perspectiva tangible (como los repositorios, bibliotecas,
plataformas, bases de datos), como desde una intangible (la dinámica
académica y los procesos cognitivos tácitos del capital humano). La tercera
los recursos destinados a la
creación o fortalecimiento de los actores que aplican productivamente el
conocimiento (por ejemplo las empresas de base CyT) así como los recursos
que dan forma a los aspectos regulatorios, estándares y derechos de
propiedad intelectual (entre ellos, las normas que rigen el funcionamiento
organizacional, las regulaciones ambientales, la protección de derechos con
activos intangibles como las patentes).
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9
Además de la identificación de las funciones y dimensiones de la IC, un
aspecto central para su desarrollo y sostenimiento se relaciona con las
decisiones de política referidas a las inversiones públicas (Freeman,
1982/2004; Galli y Teubal, 1997; Smith, 1997; Mazzucato y Semieniuk, 2017).
Las cuestiones de política a considerar aluden a: i. el nivel y composición de la
inversión pública en IC, bajo los interrogantes sobre ¿cuánto invertir? y ¿en
qué componentes invertir?; ii. los mecanismos de gestión y organización
funcional de las instituciones involucradas, con la pregunta ¿a partir de qué
mecanismos administrar los recursos invertidos?; y, iii. la implementación
coordinada de la política pública en el tema, mediante la pregunta ¿bajo qué
mecanismos coordinar la implementación de los recursos invertidos?
En el marco de los conceptos previamente descritos y retomando el caso
de estudio de interés, podemos decir que en Argentina, las inversiones en IC
realizadas por el Estado entre 2005 y 2015 formaron parte de una política
pública deliberada y formulada de manera explícita en los diversos
componentes que hacen al Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
del período. De ahí se desprende que las inversiones se orientaron a generar
condiciones propicias para el desarrollo científico-tecnológico, con el aumento
de los recursos humanos, materiales y edilicios en CTI
5
, con recursos de fuente
5
La inversión en actividades de CyT pasó de representar el 0,48% del PBI al 0,66% (aumentando
un 38%). Además, entre 2005 y 2015 la cantidad de recursos humanos en actividades de CyT
aumentó un 68% (MINCyT y RICyT, 2015), siendo el gasto por investigador un 185% superior
en 2015. A su vez, en el año 2008, en el ámbito del MINCyT, se puso en vigencia el Plan de
Obras para la CyT, con una inversión aproximada de 1.300 millones de pesos al 2016 (esto
representa la ejecución de aproximadamente 150 obras edilicias con 200.000 m
2
construidos).
Por otra parte, creció exponencialmente la tipología de instrumentos para llevar a cabo proyectos
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10
nacional y también con fondos provenientes de préstamos de Organismos
Internacionales (entre ellos, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco
Mundial)
6
. Asimismo, se han esbozado intentos por mejorar la distribución de
recursos a nivel regional y sectorial mediante la identificación de 35 núcleos
socio-productivos estratégicos
7
(MINCyT, 2012 y 2014). Esto tuvo lugar a partir
de la continuidad de una agenda política del sector que fue iniciada a mediados
de la década de 1990
8
(Aristimuño & Aguiar, 2015), pero con ampliación de
objetivos y niveles de inversión crecientes que significaron un avance muy
importante en relación con el apoyo débil y discontinuo hacia el sector CTI
nacional desde mediados de la década de 1970 hasta los primeros años del
2000 (Dagnino y Thomas, 1999; Hurtado 2010; Del Bello, 2014).
En el plano de la política implícita (Herrera, 1971), diversos estudios
señalan que se trató de un nuevo período de experimentación de la política
CTI, caracterizado por la ampliación y complejidad de las intervenciones de
política (Crespi & Dutrenit, 2013; Rivas & Rovira, 2014). La mayor complejidad
de CTI, al inicio del período se contaba con 16 tipos y hacia 2015 se disponía de 78 instrumentos
(entre ellos, los que promueven modalidades complejas de asociatividad entre los actores)
(Sarthou, 2018).
6
El monto total de los préstamos recibidos por el MINCyT en el período fue aproximadamente
930 millones de dólares corrientes. Estos fondos fueron administrados por la Agencia Nacional
de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), organismo descentralizado dependiente del
Ministerio. Aproximadamente el 60-70% del presupuesto de la entidad proviene de fuentes
externas y el resto del Tesoro Nacional (Unzué & Emiliozzi, 2017; Carro & Lugones, 2019).
7
Asociados a 6 grandes sectores: agroindustria, ambiente, desarrollo social, energía, industria y
salud.
8
Caracterizada por la adopción de un modelo institucional sistémico foráneo, ajeno al contexto
político-económico neoliberal prevaleciente en el país durante la década de 1990.
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se dio por diversos factores tales como el tipo de política y los instrumentos de
promoción aplicados (a las políticas de tipo horizontal con instrumentos
neutrales dirigidos a la oferta o a la demanda, se sumó una gran diversidad de
instrumentos propios de las políticas verticales, los sectoriales y algunos
selectivos), el modo de gobernanza (con la creación de ministerios
9
, gabinetes
y consejos asesores) y los procesos de planificación (que derivó en los planes
estratégicos nacionales del período
10
) (Del Bello, 2014).
Sin embargo, la indagación preliminar acerca de las posibles
contribuciones de la política bajo estudio ofrece diversos tipos de evidencia.
Por un lado, una serie de estudios indican la escasa variabilidad o relativa
estabilidad en los desempeños científicos-tecnológicos de los ámbitos hacia
donde las inversiones estuvieron dirigidas. Se trata de trabajos recientes que
dieron a conocer una tipología de sistemas regionales de innovación y su
dinámica evolutiva (a partir de la construcción de un Índice Provincial de
Innovación) que es acompañada por la identificación de una serie de
dificultades que atraviesan las economías regionales del país, entre ellas se
onal asociada a las infraestructuras
, 2020). El diagnóstico coincide
con otros trabajos que analizaron diversos programas e instrumentos de
política pública CTI de los últimos años, en los que se señalan los problemas
9
En diciembre de 2007 se jerarquiza a la Secretaría de Ciencia y Tecnología (dependiente del
Poder Ejecutivo Nacional) con la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
nacional. Asimismo, ciertas provincias del país crearon por primera vez sus Ministerios o
Secretarías en el tema.
10
Entre ellos: Bases del Plan Nacional de CyT (2005), Plan Bicentenario (2005-2010), Plan
Federal de Infraestructura (2008), Plan Argentina Innovadora (2012-2015, y extensión al 2020).
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de implementación de las políticas públicas en el sector (Hurtado, 2010; Porta
& Lugones, 2011; Milesi, 2013; Del Bello, 2014; Lavarello & Sanabria, 2017;
Carro & Lugones, 2019, Aggio et al, 2020). Por otro lado, a partir del contexto
de pandemia iniciado a principios de 2020 en el país, ha sido destacado el
acuerdo acerca de la rápida respuesta del sistema CTI nacional para atender
múltiples cuestiones asociadas a la atención de la compleja situación sanitaria.
Entre las explicaciones difundidas, predomina el hecho de que diversos
desarrollos
11
son el resultado de una trayectoria previa de más de una década
de generación de conocimientos y acumulación de capacidades que ha sido
impulsada en gran medida por la política pública nacional en CTI (Milesi et al,
2020, Marques y Herrera, 2021; Sztulwark y Lavarello, 2021).
La presencia de evidencias diversas acerca de la contribución de las
inversiones así como la complejidad que se observa en la nueva configuración
del sector, nos despierta el interés por conocer cómo ha sido el proceso que
dio lugar a la política explícitamente formulada por parte del MINCyT y la
política efectivamente implementada en el período 2005-2015.
2. Una mirada conceptual y analítica renovada para
el diseño de políticas públicas
El análisis de las inversiones en IC en el marco de los SNI plantea la necesidad
de analizar los procesos de diseño de políticas públicas en el sector de la CTI.
En el campo de la economía de la innovación sistémica, diversos trabajos
é la política
11
Por ejemplo: kits de diagnóstico, respiradores, el suero equino hiperinmune y los barbijos
nanotecnológicos, entre otros.
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de innovación (Smith, 2000; Edquist, 2011; Borras y Edquist, 2013;
Cunningham et al 2013; Edler y Fagerberg, 2017; Schot y Steinmueller, 2018).
Sin embargo, ciertos autores del propio enfoque identifican una serie de
debilidades con respecto al abordaje y las presentan como desafíos de la
disciplina sugiriendo esfuerzos para mejorarlo (Morlachi y Martin, 2009; Borras
y Edquist, 2013, Flanagan et al 2011; Cunningham et al, 2013; Borras y Edler,
2014). Entre los cuestionamientos se indica, por ejemplo, el uso frecuente de
herramientas empíricas basadas en el enfoque clásico de selección e
implementación de instrumentos de política
12
bajo una modalidad secuencial y
lineal, que no satisface las exigencias complejas de los procesos de mix de
políticas. Los autores reconocen la existencia de enfoques alternativos que se
fueron desarrollando en el tiempo a partir de la comprensión de la complejidad
del proceso político
13
, pero que al momento de operacionalizar las aplicaciones
prácticas, se continua adoptando el enfoque clásico justificado por su sencillez
de aplicación (Borras y Edquist, 2013; Edler y Fagerberg, 2017).
Las debilidades del abordaje de políticas públicas desde la perspectiva
del enfoque del SNI, fueron explicitadas en los trabajos de Flanagan et al
(2011) y Flanagan y Uyarra (2016), sobre la necesidad de reconceptualizar la
política de innovación. Partiendo del término de Mix de Políticas, y su reciente
popularidad en la comunidad tanto académica como política, los autores
sostienen que el término es subconceptualizado y se trata como autoexplicativo
y no problemático. Flanagan y Uyarra (2016) presentan una discusión sobre el
12
regulatorios, económicos y de información (Vedung, 1998).
13
(Lascoumes y Le Gales, 2007)
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14
tema en torno a cuatro tópicos: la idealización de las racionalidades teóricas y
los responsables de políticas, el tratamiento de las políticas como una caja de
herramientas, la excesiva confianza en el diseño racional y la coordinación, y el
enfoque atemporal del análisis político. Sobre la base de la literatura de origen
en las ciencias políticas, los autores realizan una propuesta conceptual y
metodológica para fortalecer el análisis de los procesos de diseño de políticas
públicas en el campo de la CTI. En breves términos, sugieren la adopción de
un enfoque evolutivo de política de innovación, considerando los propósitos y
limitaciones de la acción política, el diseño de mix de políticas teniendo en
cuenta la complejidad de los espacios donde ocurren las interacciones (de
política, de gobernanza, geográfico, tiempo), la identificación de los tipos
posibles de interacción entre los instrumentos y su relación con los
destinatarios, el desafío de la coordinación adaptativa mutua y las posibles
fuentes de tensión entre los instrumentos (derivados de conflictos asociados a
las racionalidades, los objetivos de políticas y las preferencias de
implementación).
A partir de este planteo y nuestra consideración sobre la relevancia de las
políticas públicas para el análisis de las inversiones estatales en IC y su
asociación con la federalización de la CTI, iniciamos el estudio de la
de las ciencias políticas cuyos autores referentes son Michael Howlett, Hans
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15
Bressers y Laurence O´Toolle, Stephen Linder y Guy Peters, entre sus
pioneros
14
.
En términos conceptuales, algunas de las definiciones propuestas por
Howlett (2011), Howlett y Mukherjee (2018) y Peters (2018) son de interés para
nuestro trabajo. Por Política Pública (PP) se entiende que es el resultado de los
esfuerzos hechos por el gobierno para alterar aspectos de su propio
comportamiento o de los actores sociales para alcanzar ciertos objetivos, y
todo ello en un arreglo complejo de objetivos y medios. Estos esfuerzos
pueden ser más o menos sistemáticos y estar embebidos en un diseño
consciente, y los propósitos a alcanzar pueden ser multivariados y amplios. En
torno al Diseño de Políticas Públicas (DPP), se define como un proceso basado
en el esfuerzo deliberado e intencional de llevar a cabo la PP a partir de
objetivos y medios. Es un proceso político-social (no es técnico ni neutral) que
tiene lugar a partir de la interacción de actores, ideas e intereses. Carece de
linealidad y adopta la forma de una espiral mediante iteraciones que ocurren
temporalmente entre las fases para definir la naturaleza de las causas de los
problemas, la identificación de los instrumentos y los recursos disponibles y
apropiados para atenderlos, la ejecución del plan de intervención y el
entendimiento de los valores con los cuales los resultados de la política son
posteriormente evaluados.
Los instrumentos de política (IP) son los medios a través de los cuales el
Estado interviene para resolver los problemas identificados. Estos medios son
14
Howlett (2018) explica que se trata de un avance con respecto a la antigua orientación del
Diseño de Políticas desarrollada por diversos referentes, entre los que se puede mencionar a
Jean Jacques Salomon, Christopher Hood y A. Timmermans.
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los recursos estatales disponibles bajo la forma de la información, la autoridad,
el dinero y la organización (Hood, 2006). A su vez, se reconocen dos tipos
principales de instrumentos, los sustantivos y los procedimentales
15
, que están
presentes en todas las fases del proceso de diseño de la política pública (la
definición de los problemas y su incorporación a la agenda pública, la
formulación, la decisión, la implementación y la evaluación) (Howlett, 2011).
En referencia al Mix de Políticas (MP), se destaca el creciente interés en
la aplicación del término, justificado por el contexto político del mundo real que
involucra la atención de problemas complejos que requieren variados
instrumentos en diferentes dominios políticos y sus racionalidades, con
estructuras de gobierno dispersas y diversos niveles de administración
(Kivimaa y Kern, 2016). El marco de la nueva orientación de diseño de políticas
públicas, ofrece propuestas conceptuales de MP que amplían las
interpretaciones usualmente consideradas por el enfoque de la economía de la
innovación sobre el tema (Nauwelaers et al 2009; Borras y Edquist, 2013). En
este sentido, el trabajo de Kern y Howlett (2009) incorpora a la noción de mix la
complejidad de los arreglos de múltiples objetivos y medios que se desarrollan
incrementalmente en el tiempo. Por su parte Rogge (2018) amplía el concepto
considerando de qué manera los procesos de política e instrumentos emergen,
interactúan y producen efectos, prestando atención al componente estratégico
que da lugar a la configuración del MP en horizontes temporales extensos.
15
Los instrumentos sustantivos buscan afectar la producción, distribución y uso de bienes y
servicios por parte de la sociedad y el gobierno, mientras que los procedimentales buscan alterar
ciertos aspectos de las deliberaciones de política y evaluación de alternativas.
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En el plano analítico, el enfoque brinda diversos aportes esquemáticos
con dimensiones para llevar a cabo estudios de DPP. Al respecto, Howlett y
Mukherjee (2018) propone un modelo de análisis multinivel de los
componentes de las políticas (sus objetivos y medios) así como la comprensión
de las interacciones que existen entre niveles: el de la meta política y las
preferencias derivadas del modo de gobernanza vigente, el nivel meso o
programático, y el nivel micro o de calibración de instrumentos. El modelo se
orienta a alcanzar armonía dentro y entre los niveles, y explicar las
complejidades y dificultades que atraviesa el DPP en la realidad. Otro aporte
de Rogge (2018) es el referido al estudio evolutivo del proceso de MP, definido
como la combinación de tres bloques: a) elementos, en referencia a la
estrategia política y los instrumentos; b) procesos, en torno a la formulación e
implementación; y, c) características, en cuanto a la consistencia de
elementos, la coherencia de procesos, la credibilidad y la profundidad. Los tres
bloques, a su vez, pueden ser especificados usando diferentes dimensiones
como el campo político, el nivel de gobernanza, la geografía y el tiempo.
Finalmente, consideramos una serie de aportes analíticos-conceptuales
para desentrañar cómo los MP emergen y evolucionan, y comprender las
dinámicas que conducen a distintas modalidades de DPP. Esto lleva a la
necesidad de distinguir cómo ocurre el proceso de cambio de la política, la
presencia o ausencia de la intencionalidad del gobierno, el nivel de
capacidades de los actores estatales, la incidencia del sendero evolutivo y los
modelos foráneos de política. En grandes términos, Howlett et al (2018)
explican que los MP emergen y evolucionan a través de cuatro procesos que
difieren en términos de su habilidad para integrar los instrumentos de políticas
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18
en mixes caracterizados por la coherencia de los objetivos
16
, la consistencia de
los medios
17
y la congruencia entre objetivos y medios
18
. Estos procesos son
19
:
Layering (acumulación en capas): los nuevos objetivos e instrumentos se
agregan al régimen vigente sin abandonar el anterior, típicamente llevando a
incoherencia entre los objetivos e inconsistencia en los instrumentos usados.
Drift (avanzar sin rumbo): los objetivos de la política cambian, pero los
instrumentos utilizados para implementarlos no cambian, lo cual los puede
hacer inconsistentes con los nuevos objetivos y probablemente no
contribuyan a lograrlos.
Convertion (conversión): los objetivos se mantienen constantes y cambian
los mix de instrumentos. Si los objetivos no son coherentes, los cambios en
los instrumentos de política pueden reducir los niveles de conflicto de
implementación o mejorarlos, pero es poco probable que den lugar a la
congruencia entre objetivos y medios de la política.
Replacement (reemplazo): es el esfuerzo consciente para crear o
restructurar la política y, por lo tanto, son consistentes y coherentes en
términos de las orientaciones de objetivos y medios.
16
La coherencia de los objetivos refiere a la capacidad de múltiples objetivos de política para
coexistir entre sí y con las normas de los instrumentos de una manera lógica.
17
La consistencia de los medios consiste en la capacidad de múltiples instrumentos de políticas
para reforzarse en lugar de debilitarse entre sí en la búsqueda de objetivos de política.
18
La congruencia es la capacidad de los objetivos e instrumentos para trabajar juntos de manera
unidireccional o de apoyo mutuo.
19
Los autores explican que se trata de conceptos provenientes de la literatura sociológica neo-
institucional.
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19
Los procesos recién mencionados, son insumos para analizar las distintas
modalidades que puede adquirir el DPP evolutivamente en el tiempo y evaluar
la superioridad de un MP sobre otro. El supuesto general de los estudios de
diseño en el campo de las políticas públicas, indica que el proceso de diseño
intencional de la formulación de políticas conduce a la definición de un mix
adecuado de IP y sus componentes, dando lugar a una implementación y
resultado superior que otro tipo de proceso alternativo. En estos casos ocurre
el diseño a medidadiseño adaptativo inteligente. Otras formas de
formulación son consideradas inferiores y carecen de una orientación
intencional hacia el diseñono diseño
diseño adaptativo pobre. La elección de instrumentos y las políticas que
emergen en tales circunstancias conducen a la implementación de mix de
políticas y resultados inferiores, que aquellos a los que se llega mediante
mejores y más informados procesos. Las modalidades de diseño de la política
pública pueden ser esquematizadas a partir de un gradiente como el que se
presenta en el Esquema 1.
Esquema 1. Gradiente de las modalidades de diseño de la política pública
Modalidades
de diseño
Adaptativo
inteligente
Adaptativo
pobre
No diseño
A medida
Respuesta a nuevo
paradigma,
elevadas
capacidades
Re-diseño
consciente,
capacidades
moderadas
Re-diseño
arbitrario,
capacidades
bajas
Formulación
MP
Negociación,
oportunismo,
intercambio de
favores
Reemplazo
Difusión o
transferencia
deliberado
Opciones de
instrumentos
Difusión o
transferencia no
deliberado
Caja de
herramientas
Complementa-
riedad y sinergia
Interacciones
positivas y
conflictos
menores
Interacciones
negativas y
conflictos
mayores
Implementa-
ción MP
Interacciones
negativas y
conflictos
mayores
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Fuente: elaboración propia con base en Howlett y Mukherjee (2018)
El análisis del gradiente de modalidades de DPP requiere indagar acerca de los
espacios de diseño de la política. Estos espacios, se pueden desagregar en dos
tipos. Por un lado, el espacio de formulación del MP requiere comprender la
intención o voluntad del gobierno, las posibilidades de instrumentación, el
conocimiento o las capacidades disponibles y las restricciones que impone el
contexto para la intervención. Las características del espacio de formulación
determinan las opciones de instrumentos dando lugar al reemplazo frente a
nuevas situaciones paradigmáticas, a la difusión o transferencia deliberada o no
deliberada, o a la presencia de una caja de herramientas. Por otro lado, el
análisis del espacio de implementación del MP requiere considerar el margen
de maniobra o grados de libertad del organismo de ejecución para implementar
la política en las condiciones locales. Este espacio toma forma a partir de las
prácticas de implementación centralizadas y descentralizadas que favorecen o
restringen los procesos de retroalimentación de políticas y ponen de manifiesto
diversos tipos de interacciones entre los instrumentos implementados.
Finalmente, en torno a los posibles resultados de las modalidades de
diseño, para situaciones de diseño a medida o adaptativo inteligente, prevalece
el deseo del gobierno de alinear sistemáticamente objetivos y medios hacia el
logro de las metas políticas, los procesos varían según la naturaleza de los
recursos y capacidades disponibles para propósitos de diseño (determinando la
calidad del esfuerzo), las limitaciones impuestas por los legados de las políticas
y la incidencia de los modelos foráneos. Para situaciones de no diseño o diseño
adaptativo pobre, en las que prevalece la falta de intención de diseñar
instrumentalmente, también existen limitaciones en los resultados,
especialmente dado por la distancia mantenida entre las acciones
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implementadas, y el comportamiento y la respuesta de los destinatarios de la
política.
Reflexiones finales
En este artículo perseguimos el objetivo de aportar al análisis sobre la
federalización de la CTI en Argentina mediante el abordaje de dos áreas de
vacancia en el campo de los estudios académicos en CTI. Por un lado, el tema
de la infraestructura del conocimiento revalorizando la importancia de las
inversiones estatales para su desarrollo y sostenimiento; y, por otro lado, el
análisis de los procesos de diseño de políticas públicas presentando una
propuesta conceptual y analítica renovada sobre el tema.
En relación con la primera cuestión, la infraestructura del conocimiento y su
financiamiento estatal, su abordaje contribuye con: i. la distinción de la IC
respecto de la infraestructura económica general, poniendo de relieve miradas
alternativas a la referencia tradicional de la falla de mercado para justificar su
financiamiento con la intervención del Estado; ii. el análisis de las características
de las inversiones públicas necesarias para su desarrollo y sostenimiento, y en
este sentido dar peso a un lado de la balanza poco estudiado y equilibrarlo con
aquel centrado en la preocupación por el aumento de la inversión privada en CTI
y el impacto del financiamiento público orientado a las empresas privadas; iii. la
necesidad de contar con un mapa general de la totalidad de las inversiones
públicas realizadas por el MINCyT entre 2005 y 2015, desagregadas en las
principales dimensiones de la IC, que permita establecer el nivel de
federalización de la CTI en Argentina. Sobre este tema, es importante destacar
que no se dispone de estudios realizados en el nivel de las economías regionales
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del país que den cuenta del alcance regional y sectorial de las inversiones
financiadas a través del mix de política pública e instrumentos.
La segunda cuestión planteada, se relaciona con la vacancia de estudios
sobre experiencias de procesos de diseño de PIP-IC en países de menor
desarrollo relativo. Al respecto, la propuesta aporta sobre tres cuestiones. Por
un lado, frente a la prevalencia de evaluaciones de políticas que se llevan a cabo
a partir de instrumentos de financiamiento individuales, la propuesta que se
plantea busca efectuar un análisis holístico - integral del mix de políticas e
instrumentos y sus interacciones evolutivamente en el tiempo. Por otro lado,
entendiendo que la provisión de recursos monetarios que no es acompañada por
acciones complementarias no es suficiente para la buena marcha de los
procesos de política, se considera que la propuesta de desentrañar los espacios
de formulación e implementación aportará a la necesidad de una reflexión crítica
sobre su complejidad e implicancias para la gestión. Finalmente, este nuevo
marco analítico permite la consideración de criterios evaluativos alternativos a
las medidas tradicionales de eficacia, efectividad y eficiencia, a partir de las
características determinantes del desempeño del MP referidas a la consistencia
de sus elementos, la coherencia de sus procesos, la credibilidad y la profundidad
de su alcance.
Para avanzar en esta línea, nuestra agenda de trabajo situada en
Argentina, gira en torno a la comprensión del proceso de diseño,
específicamente el espacio de la política explícitamente formulada en los
diversos componentes que hacen al Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, y el de la política efectivamente implementada en el período de
ejecución. En este marco, el análisis de la federalización de la CTI alcanzada se
lleva a cabo a partir de la reconstrucción de la PIP-IC, con la identificación de los
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recursos invertidos y de los destinatarios y beneficiarios de las inversiones en
economías regionales y sectores productivos del país. Como parte de las
contribuciones, entendemos que el arribo a explicaciones sobre las modalidades
de diseño de la PIP-IC prevalecientes en cortes temporales sucesivos, permitirá
identificar los niveles de federalización alcanzados y visualizar los estímulos o
las restricciones impuestas, no sólo por el entorno sino también por el nivel de
capacidades estatales disponibles, la incidencia del sendero evolutivo previo y
de las prácticas internacionales que fueron difundidas o transferidas al ámbito
local en el período bajo estudio.
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Artículo recibido el 25 de junio de 2021
Aprobado para su publicación el 8 de julio de 2022
